村規(guī)民約的法治化研究

趙 越 鐘 逸 林慧勤

（210095 南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 江蘇 南京）

村規(guī)民約是一個模糊不清的概念，我國的學(xué)者們對村規(guī)民約的內(nèi)涵與外延都各自不同的認(rèn)定。通過總結(jié)諸多學(xué)者的見解，筆者認(rèn)為，村規(guī)民約就是在國家法律的框架下，具有一定地緣關(guān)系的村民，通過村民大會的討論作出的，討論通過的村規(guī)民約符合當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣，是所有村民都要遵守的行為規(guī)范。

近年來，村規(guī)民約法治化進(jìn)程中出現(xiàn)了愈來愈多的問題和法律障礙，例如，村規(guī)民約呈現(xiàn)出模板化的趨勢；村規(guī)民約與國家法律相沖突的情況經(jīng)常發(fā)生；村民參與和監(jiān)督的積極性不高。這些“難題”也是中國法律界討論的焦點(diǎn)！

筆者認(rèn)為，目前農(nóng)村地區(qū)相較于城市而言，其法制建設(shè)明顯處于落后的狀態(tài)，這也就決定了村規(guī)民約在實(shí)現(xiàn)村民自治、推進(jìn)農(nóng)村的法制建設(shè)中的重要地位。因此，如何讓村規(guī)民約更好地和國家法律互為補(bǔ)充、相互作用，共同治理農(nóng)村的社會關(guān)系，使其真正發(fā)揮出作用至關(guān)重要！因此，本文將圍繞“村規(guī)民約法治化”過程中出現(xiàn)的問題及如何解決這些問題展開詳細(xì)論述。

一、問題的提出

在筆者看來，“村規(guī)民約”扮演著民間法的角色，其與國家法在各自不同的領(lǐng)域中依據(jù)自己獨(dú)特的運(yùn)作方式、規(guī)則維護(hù)著整個社會的秩序，平衡“天子腳下”與“窮鄉(xiāng)僻壤”之間的差距?！按逡?guī)民約是農(nóng)村社會的‘法律’，它通過一整套的規(guī)則來規(guī)范村民的行為，在潛移默化中，這套規(guī)則便內(nèi)化成為了村民的規(guī)則意識?！盵1]

村規(guī)民約發(fā)展到如今，雖全國各個農(nóng)村都在積極制定符合本土的村規(guī)民約，然而，所制定出來的村規(guī)民約卻凸顯出愈來愈多與“法”相抵觸的問題。圍繞著如今村規(guī)民約呈現(xiàn)出不足,我國學(xué)界展開了熱烈的探討,其中有法學(xué)界的學(xué)者,也有社會學(xué)、民俗界學(xué)者?？偨Y(jié)各位學(xué)者的論述，筆者梳理了一下現(xiàn)階段村規(guī)民約尚待解決的問題，主要集中在以下幾個方面：部分村規(guī)民約的制定過于草率，已虛化成一種形式化的文本,形同虛設(shè)；有些村規(guī)民約是非法制定的，其內(nèi)容與法律相抵觸；且村規(guī)民約的備案審查制度也是形同虛設(shè)。以上幾個方面的問題就導(dǎo)致了現(xiàn)階段部分村規(guī)民約并非符合當(dāng)?shù)噩F(xiàn)狀，且不合理、不合法的條款實(shí)際運(yùn)用到了鄉(xiāng)村治理中。

二、村規(guī)民約的法理闡釋

（一）村規(guī)民約內(nèi)涵的界定

有的學(xué)者認(rèn)為村規(guī)民約是國家法律政策的另一種表現(xiàn)形式。而另外有些觀點(diǎn)又過于強(qiáng)調(diào)村規(guī)民約對當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣的繼承卻忽視了對國家法律和政策的繼受，突出強(qiáng)調(diào)了其相對于國家法律的獨(dú)立性。所以，筆者認(rèn)為，村規(guī)民約是一個村莊的村民集體遵守的一套行為準(zhǔn)則，它調(diào)整著本村的社會關(guān)系。“它是調(diào)解村民糾紛的依據(jù)，依據(jù)國家法律、法規(guī)和政策，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，針對本村出現(xiàn)的有關(guān)問題，通過村民會議討論并制定出的行為規(guī)范的總和?！盵2]

（二）我國現(xiàn)行法律對村規(guī)民約的一般規(guī)定

“我國憲法第二十四條規(guī)定：國家通過普及理想教育、道德教育、文化教育、紀(jì)律教育和法制教育,通過在城鄉(xiāng)不同范圍的群眾中制定和執(zhí)行各種守則、公約加強(qiáng)社會主義精神文明建設(shè)。這里所謂的守則和公約,在農(nóng)村中即表現(xiàn)為村民自治章程和村規(guī)民約?！盵3]《村民委員會組織法》規(guī)定：“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約,并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府備案?！比欢?，美中不足的是，“該條規(guī)定并未對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)如何對村規(guī)民約進(jìn)行備案審查作出明確表示，且對于具體操作程序的規(guī)定也過于籠統(tǒng)，可操作性太弱。”[4]

也正是因?yàn)榉蓪Υ逡?guī)民約的規(guī)定不夠具體，且村民的參與和監(jiān)督意識又十分薄弱，才導(dǎo)致了如今大量的村規(guī)民約在制定和實(shí)施方面存在諸多問題，下面，本文將對著重對村規(guī)民約出現(xiàn)的以下幾個問題進(jìn)行具體分析并提出筆者的建議方案。

三、現(xiàn)階段村規(guī)民約的弊端

“如今在法治與自治、傳統(tǒng)與現(xiàn)代的交織影響下，村規(guī)民約也出現(xiàn)了許多難以解決的問題，嚴(yán)重制約村規(guī)民約的價(jià)值實(shí)現(xiàn)?！盵5]筆者在實(shí)地調(diào)研基礎(chǔ)上，研究了河南省黃寺崗鎮(zhèn)官渡村的村規(guī)民約的實(shí)踐成效，發(fā)現(xiàn)了目前“村規(guī)民約法治化”進(jìn)程中存在問題，致使村規(guī)民約在現(xiàn)實(shí)生活中沒有物盡其用。

（一）村規(guī)民約形同虛設(shè)

1.部分村規(guī)民約是網(wǎng)上文本的復(fù)制粘貼

現(xiàn)在，全國各地都響應(yīng)號召，掀起了制定村規(guī)民約的浪潮。有的村干部僅是為了完成這個“任務(wù)”，而并非是真正從帶動當(dāng)?shù)匕l(fā)展的角度出發(fā)，直接草率地在網(wǎng)上搜索現(xiàn)成的村規(guī)民約進(jìn)行復(fù)制抄襲，更不用說結(jié)合本村的實(shí)際情況了。如此這般制定的村規(guī)民約，根本談不上具有任何管理作用，形同虛設(shè)，不過是幾張貼在報(bào)欄里的“白紙”罷了。

2.村民對村規(guī)民約的了解程度低

一般來說，村規(guī)民約經(jīng)村民大會討論制定后，應(yīng)當(dāng)在村內(nèi)進(jìn)行公示，以便村民了解和知悉村規(guī)民約的具體內(nèi)容。然而，有的村莊連供展示的報(bào)欄都沒有，即使村民委員會的辦公場所有報(bào)欄，這種宣傳力度也是十分有限，因?yàn)楹苌儆写迕駮鲃忧巴迕裎瘑T會的報(bào)刊處去了解村規(guī)民約的具體條款。通過對黃寺崗鎮(zhèn)的調(diào)研得到的數(shù)據(jù)，我們可以發(fā)現(xiàn)，有接近56%的村民不清楚本村村規(guī)民約的內(nèi)容。在村民連本村村規(guī)民約都規(guī)定了什么都不知道的情況下，村規(guī)民約的作用又怎能有效發(fā)揮出來呢？

（二）部分村規(guī)民約的內(nèi)容存在不合法、不合理問題

在我們的調(diào)研中，有47%的村民表示其本村的村規(guī)民約中設(shè)立了許多限制公民權(quán)利的條款，這就表明了部分村規(guī)民約設(shè)立的內(nèi)容中確實(shí)存在著一些不合法的情形，與現(xiàn)行的相關(guān)法律產(chǎn)生沖突。例如，“有的村規(guī)民約中規(guī)定外嫁到他村的本村寡婦不可以繼承丈夫的遺產(chǎn)，與現(xiàn)行法律相違背，侵犯村民的合法權(quán)益?！盵5]另外，雖然有的村規(guī)民約均能依法而訂，但也有一些留有封建殘余，有49%的村民表示其本村的村規(guī)民約制定的內(nèi)容有不合理之處，沒有照顧到少數(shù)人的利益，甚至有村民認(rèn)為該村的村規(guī)民約只考慮到少數(shù)人的利益，即部分村規(guī)民約對國家法律法規(guī)進(jìn)行“規(guī)避”。

四、出現(xiàn)的問題的原因分析

（一）國家層面——與村規(guī)民約相關(guān)的法律和制度的不完善

1.與村規(guī)民約相關(guān)法律少且不完善

村規(guī)民約主要是基于《村民委員會組織法》授權(quán)而制定的，幾乎找不到有其他法律對村規(guī)民約有具體的規(guī)定。然而，目前該法的規(guī)定都相對寬泛，也沒有規(guī)定倘若村規(guī)民約的制定程序、制定內(nèi)容不合法將會負(fù)何種責(zé)任；且未規(guī)定不備案審查的法律后果，甚至具體的備案審查程序以及相應(yīng)的主管部門也沒有確定。

2.有關(guān)村規(guī)民約的備案審查制度規(guī)定不完善

“村規(guī)民約在具體實(shí)施時，缺乏一個明確的部門指導(dǎo)和監(jiān)督村規(guī)民約的制定、實(shí)施，導(dǎo)致了實(shí)施過程中的責(zé)任不明?！盵6]不僅如此，我國法律也未明確規(guī)定基層政府如何對村規(guī)民約進(jìn)行備案審查?！班l(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)雖然具有備案審查權(quán)，但缺乏可供操作的具體細(xì)則，而且實(shí)踐中只備案不審查的情況也較為普遍。”[7]

（二）社會層面——落后的農(nóng)村文化和人情社會屬性

一般認(rèn)為，傳統(tǒng)的道德觀念和風(fēng)俗習(xí)慣、村干部和村民法律意識的淡薄、較于城市地區(qū)落后的農(nóng)村文化，這些為不合法村規(guī)民約的“誕生”提供了土壤。此外，長年生活在屬于人情社會的農(nóng)村，由于深受封建思想的影響，人們接觸到的信息有限，這也是為什么村民的主人翁意識不強(qiáng)。

1.農(nóng)村地區(qū)對法律不夠了解

農(nóng)村地區(qū)對國家法律了解甚少。因?yàn)椋皣遗c民間的二元化對立致使民間自發(fā)形成、本該以上位法為據(jù)的村規(guī)民約，在發(fā)展過程中卻往往更關(guān)注現(xiàn)實(shí)性、效率性從而忽略了上位法，鄉(xiāng)土基層社會對于國家法疏于了解。”[8]

2.農(nóng)村長期以來的“集體利益大于天”思想

農(nóng)村多年來的集體為先思想不可動搖，所以，即使村規(guī)民約規(guī)定的條款對村民不利，村民也自覺的接受。目前，許多村規(guī)民約都具有侵犯村民個人權(quán)益的問題，“這是因?yàn)榇逡?guī)民約側(cè)重于維護(hù)集體共有財(cái)產(chǎn)、維護(hù)集體利益，對村民個體的權(quán)益分配及維護(hù)鮮有提及。”[9]

3.農(nóng)村屬于人情社會

由于農(nóng)村是一個人情社會，所以村規(guī)民約即使存在不合法、不合理的條款，當(dāng)村民發(fā)生矛盾糾紛時，村民仍然會選擇用該村規(guī)民約平息糾紛，而不會致力于改正不合法、不合理的條款。這是因?yàn)椤稗r(nóng)村社會是人情社會，發(fā)生糾紛時人們首先想到的是和解或調(diào)解，請求本村德高望重的村民依照村規(guī)民約來解決，而不是尋求國家法律的幫助?！盵1]

（三）個人層面——村民法律意識淡薄

與城市居民相比，違法村規(guī)民約能夠長時間存在的一個因素就是他們相對落后的村民素質(zhì)?！稗r(nóng)村地區(qū)的村民，在獲取信息、知識、觀念轉(zhuǎn)化等方面均比較欠缺，在法律意識和用法律維權(quán)的思想方面都比較薄弱?！盵8]所以，在我們的調(diào)研中，即使其本村村規(guī)民約存在不合法、不合理的條款，也鮮有村民會向村委會提意見。因?yàn)榇迕竦姆梢庾R普遍較為淡薄，正是因此，村民的監(jiān)督意識也很欠缺，不能在源頭上杜絕村規(guī)民約中不合法、不合理的條款。此外，村民本身的法律意識淡薄是村民主人翁意識不強(qiáng)的另一個原因。

五、問題的解決對策

（一）完善法律，明確村民具有的權(quán)利

《村民委員會組織法》雖規(guī)定村規(guī)民約的制定主體和制定程序中都要有村民的參與，但卻未規(guī)定若制定主體不符合該法律規(guī)定將承擔(dān)什么后果。另外，若想要真正發(fā)揮村民的監(jiān)督作用，國家法律就應(yīng)當(dāng)明確地規(guī)定村民在村規(guī)民約的制定、實(shí)施過程中所享有的權(quán)利，比如：參與權(quán)、異議權(quán)、監(jiān)督權(quán)等等。

（二）完善備案審查制度

首先，“應(yīng)明確村規(guī)民約的制定主體，制定程序和內(nèi)容，鄉(xiāng)政府要完善對村規(guī)民約的備案審查機(jī)制，使該機(jī)制切實(shí)可行地維護(hù)村民的合法權(quán)益。”[4]此外，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)設(shè)立具體部門對村規(guī)民約進(jìn)行備案審查,不能只備案不審查,不僅要審查村規(guī)民約的制定程序是否民主合法,還要審查村規(guī)民約的內(nèi)容是否合法合理。發(fā)現(xiàn)問題要及時反饋,并責(zé)令村民會議改正?！盵5]

（三）加強(qiáng)對村民的普法力度

“村規(guī)民約的制定要進(jìn)行廣泛的社區(qū)動員，對村民進(jìn)行教育、培訓(xùn)、協(xié)商，嚴(yán)格按照民主、公正、公開的原則進(jìn)行,盡可能調(diào)動不同主體廣泛參與?！盵10]在農(nóng)村的基層自治中，當(dāng)仁不讓的主人翁應(yīng)當(dāng)是我們的村民，但是，因?yàn)槭艿睫r(nóng)村地區(qū)的各種發(fā)展條件的限制，村民十分的欠缺主人翁意識，所以，我們需要外界的力量鼓勵和推動他們主動參與，并加強(qiáng)他們的法律意識，提高他們在村規(guī)民約的制定、實(shí)施這個過程中的主人翁意識，從而解決農(nóng)村的基層自治變成少數(shù)村干部控制的問題。

（四）充分發(fā)揮村民的監(jiān)督作用

要想使村民的監(jiān)督功能發(fā)揮到淋漓盡致，我們首先應(yīng)該解決一個問題，那就是建立一個目前農(nóng)村欠缺的專能機(jī)構(gòu)，且該機(jī)構(gòu)有權(quán)對村民委員會的不合法行為進(jìn)行處罰。如此一來，當(dāng)村規(guī)民約的制定和實(shí)施過程中出現(xiàn)問題，村民便可向該機(jī)構(gòu)提交投訴意見。

首先，在村規(guī)民約的制定過程中，若制定主體不合法，村民即可對此提出異議，要求重新制定；若制定內(nèi)容存在不合法、不合理?xiàng)l款，村民可先向村委會提出修改意見，若村委會不同意修改或怠于修改，村民可向?qū)Ｄ軝C(jī)構(gòu)投訴村委會不作為。

其次，在備案審查的整個過程中，應(yīng)當(dāng)融入村民的監(jiān)督，當(dāng)村民委員會不積極向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案時，村民可以進(jìn)行投訴。當(dāng)然，村民委員會應(yīng)當(dāng)積極主動地公示村規(guī)民約的備案審查情況。若鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府不積極審查或是審查不嚴(yán)格，村民可向政府提出異議。[11]

六、結(jié)束語

為了使依法治國真正的自下而上開展起來，讓村規(guī)民約更好地與國家法律互為補(bǔ)充、相互作用，共同治理農(nóng)村社會，改善村規(guī)民約，將其納入法治化軌道應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急，而“村規(guī)民約法治化”的最終意義就在于，使村規(guī)民約發(fā)揮出其最大的作用，真正在農(nóng)村物盡其用。