可再生能源電力配額制實施困境

鄭思峻

（100089 中國人民大學法學院 北京）

2019年年初， 可再生能源電力配額制正式施行，此前國家能源局綜合司與國家發(fā)改委辦公廳也曾兩次就《可再生能源電力配額及考核辦法》征求意見?？稍偕茉搓P稅配額制度，是指以法律形式規(guī)定可再生能源發(fā)電量在總供電量中所占份額的國家或者地區(qū)。電價由市場決定，以促進可再生能源的發(fā)展[1]。在我國，指的是可再生能源的比例指標，包括可再生能源的總定額和非水電可再生能源的定額，應根據(jù)省行政區(qū)域的用電規(guī)定來實現(xiàn)。

當然與傳統(tǒng)的核定電價的方式相比，可再生能源電力配額制度的優(yōu)勢主要在于引入市場機制，新能源的開發(fā)及利用進一步由市場決定，其中的適當競爭也有利于淘汰效率低下的企業(yè)，促進洗能源行業(yè)的發(fā)展。同時由于市場制度的引進，政府的財政壓力進一步減輕?，F(xiàn)階段配額任務的完成主要依靠實際消納和購買綠電證書，電網(wǎng)企業(yè)可以根據(jù)自己的情況選擇最有利與自己的方式完成任務，政府也就無需再為多余且昂貴的新能源電力買單。并且配額制度進一步突破了原有的資源配置局勢，優(yōu)化了電力資源的配置，由于我國西部地區(qū)比東部地區(qū)更利于發(fā)展可再生能源，但東部地區(qū)相對發(fā)達，對于可再生能源電力的吸納能力也更高，這就造成了生產(chǎn)分布與實際需求空間上的割裂。更加市場化的綠證交易則依靠跨地區(qū)的配額買賣實現(xiàn)了電力的流動，進一步彌補了新能源生產(chǎn)與消費的斷層。

但是，在具體的實施過程中，配額制度某些細微的困境也進一步凸顯。首先電力體制市場化程度低，輸配供環(huán)節(jié)未獨立。由計劃經(jīng)濟到改革開放的幾十年中，我國的電力經(jīng)營體制逐漸由原本的垂直一體走向形成發(fā)電環(huán)節(jié)市場競爭的格局，新型電力監(jiān)管體制也已建立。但現(xiàn)階段我國電力市場化改革推行成效顯著的仍然只停留在“廠網(wǎng)分離”的環(huán)節(jié)，市場化程度仍偏低。比如我國輸配供環(huán)節(jié)仍三位一體，電網(wǎng)企業(yè)既是輸電商又是供電商，鮮見除兩大電網(wǎng)企業(yè)外的電力企業(yè)，壟斷地位明顯。然而大多數(shù)發(fā)達國家例如英美的配額制度中發(fā)電、輸電、配電以及供電的廠商市場化特稱明顯，相互獨立，與我國電網(wǎng)基本統(tǒng)一，對行業(yè)實施強力管控的狀況明顯不同。此外，相較于其他國家，我國特殊的國情為供電體系大多由國企主導，中國的可再生能源配額制度與其他國家的配額制度有著顯著的不同，一定程度上應當承擔更多的義務與責任。這只是一個基于行政干預的指導性計劃，而不是一個企業(yè)更好選擇的市場化配額制度。[2]

二是可再生能源法律政策正當性和銜接問題。[3]分類固定電價制度的優(yōu)點在于價格信號明確，能夠保障投資者一定的利潤預期，其外部激勵性明顯；而配額制下由市場定價，政府不保障全額收購，則會造成“大棒+蘿卜”的組合——若違反義務，則有處罰；在市場被催發(fā)后，有激勵動力。保持可再生能源法律現(xiàn)狀的同時引入截然不同的配額制，會引起產(chǎn)生法律政策的沖突。

三是配額制度義務主體方面，存在法律正當性不足和欠缺可行性的問題。由以往采用以固定電價誘導發(fā)電商投資的激勵政策，到強制將發(fā)電商列為配額制度的主體，這一轉(zhuǎn)變尚缺乏法律正當性依據(jù)；省級政府列為義務主體是創(chuàng)新之處，但是沒有法律依據(jù)，也缺乏可行性——地方政府若違反配額義務，則難以追究法律責任，只能追究政治責任。[1]

并且可再生能源發(fā)電所消耗的資源以及人力成本遠高于傳統(tǒng)火電，與目前的市場形成惡性循環(huán)，出現(xiàn)消納問題。當下中國經(jīng)濟新常態(tài)，能源市場需求本在下降，市場容量狹小，需求缺乏，同時也缺乏相關的電力外送通道，難以通過市場真正的拉起相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不能迅速形成強大制造業(yè)作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐。而市場狹小又會造成可再生能源成本過高，形成惡性循環(huán)，使政府，銀行和民營企業(yè)均對其發(fā)展前景缺乏足夠信心，觀望多于行動，不愿意增加投入。消納問題產(chǎn)生的根本原因是長期以來各地普遍執(zhí)行的煤電發(fā)電計劃造成的，特別是在新常態(tài)下，電力需求量的蛋糕變小，又被煤電切去一大半，其他能源發(fā)電分剩下的小塊，出現(xiàn)可再生能源消納問題是不可避免的現(xiàn)象。[4]

同時，政府補貼資金具有滯后性，標準難定，具有爭議。補貼缺口問仍然是配額制度實施所面臨的最重要問題。我國的新能源發(fā)展仍舊主要依靠政府的扶持與政策傾斜。眾所周知，可再生能源的開采技術(shù)研發(fā)周期較長，難以徹底擺脫政府補貼支持。然而，光伏、頁巖氣等眾多新能源的出現(xiàn)使得補貼缺口日益擴大。根據(jù)財政部統(tǒng)計，現(xiàn)階段我國的可再生能源補貼累計缺口已超過1000億元人民幣。此外，我國的新能源補貼的門檻仍然較高且滯后。相關的項目必須嚴格按照補貼名錄執(zhí)行缺乏靈活性，并且即使獲得資格也存在推遲補貼造成企業(yè)資金難以周轉(zhuǎn)的問題。目前，仍有很大比例的新能源發(fā)電沒有相應的補貼，尤其是光伏發(fā)電企業(yè)更是面臨巨大的壓力。[5]

目前我國的可再生能源的開采以及利用技術(shù)等仍處在初期起步的階段，隨著開發(fā)技術(shù)的發(fā)展，可再生能源在實際生產(chǎn)生活的應用規(guī)模會進一步擴大。與可再生能源相關的如消納等法律問題會更加凸顯。因而，在目前實施初期，我們更加應當注意可再生能源配額制度實施過程中的法律問題，完善相關法律制度，以便更好的促進國家的資源配給與可持續(xù)性發(fā)展。