行政法的視角下共享單車地方立法問題淺談

顏 龍

（410004 湖南女子學(xué)院馬克思主義學(xué)院 湖南 長沙）

一、共享單車現(xiàn)象的理論溯源

共享單車的出現(xiàn)，極大的方便了人們出行，解決交通最后一公里的問題。作為“互聯(lián)網(wǎng)+交通運(yùn)輸”的新型發(fā)展模式之首創(chuàng)，“共享單車與傳統(tǒng)出租車和專車、順風(fēng)車等領(lǐng)域都存在著較大的差別，其作為城市運(yùn)輸慢行系統(tǒng)的重要補(bǔ)充，提升了公眾對(duì)于共享經(jīng)濟(jì)的切實(shí)感知，緩解了城市道路運(yùn)輸?shù)膲毫Α！盵1]政府應(yīng)當(dāng)如何理性對(duì)待這一新生事務(wù)，行政立法與行政管理當(dāng)作何應(yīng)對(duì)？著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·薩姆爾森于1954年在《公共支出的純理論》一書中提出公共產(chǎn)品，它是指“每個(gè)人對(duì)這種產(chǎn)品的消費(fèi)，都不會(huì)導(dǎo)致其他人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)的減少”。提供公共產(chǎn)品似乎政府的天職，但隨著社會(huì)的不斷發(fā)展與分工，某些服務(wù)型公共產(chǎn)品己經(jīng)不屬于政府提供，我們可稱之為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，它的提供可以由政府委托給私人或純民營化運(yùn)營，政府只需提供相應(yīng)的制度保障。共享單車在性質(zhì)上可謂準(zhǔn)公共產(chǎn)品，可以預(yù)見將有更多共享產(chǎn)品問世，也將給城市管理帶來更大的行政管理難題，行政機(jī)關(guān)的管理必須秉持“法無明文規(guī)定不可為”，可見必須首先解決在實(shí)際運(yùn)營中共享單車帶來的行政法律問題。

二、地方政府對(duì)待共享單車管理放任的原因

現(xiàn)在共享單車似乎成為了城市文明的瘡疤，亂停、被破壞等現(xiàn)象都暴露出人性丑陋的一面。對(duì)此社會(huì)公眾、共享單車運(yùn)營商都必須負(fù)責(zé)任，但是政府公共管理部門也負(fù)有不可推卸的責(zé)任。這種狀況的成因有：

（1）政府對(duì)共享單車的商品屬性定位不當(dāng)。提供共享單車租賃服務(wù)的企業(yè)主要是私商私企（可能有的存在國有股份），政府通常沒有意識(shí)到共享單車其實(shí)是一種準(zhǔn)公共物品。共享單車這類由私人廠商所提供的準(zhǔn)公共物品，本應(yīng)由公共管理部門管理然而它們卻放權(quán)棄責(zé)。

（2）地方政府出于地方管理方便或政績(jī)考慮。共享單車確實(shí)能為城市帶來如低碳環(huán)保、解決交通擁堵甚至解決就業(yè)問題，所以很多城市政府對(duì)其采取“放水養(yǎng)魚”態(tài)度。[2]基于地方管理方便或政績(jī)考慮，市政管理往往對(duì)其種種亂象睜只眼閉只眼，沒有出臺(tái)相關(guān)的地方性法規(guī)或政府規(guī)章。有的地方可能出臺(tái)一些層級(jí)不高的其他規(guī)范性文件胡亂應(yīng)對(duì)。

三、最高交通行政主管部門對(duì)共享單車的態(tài)度

2017年，交通運(yùn)輸部等十部門聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》（下稱“《意見》”）?！兑庖姟肥鞘讉€(gè)全國性的專門針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車（下稱“共享單車”）行業(yè)的部門規(guī)章?！兑庖姟芬?guī)定政府機(jī)關(guān)在推行共享單車管理方面應(yīng)當(dāng)發(fā)揮下述職能作用：①堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展公共交通。推進(jìn)公共租賃自行車與共享單車融合發(fā)展，不鼓勵(lì)發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)租賃電動(dòng)自行車；②引導(dǎo)企業(yè)合理有序投放車輛；③完善自行車交通網(wǎng)絡(luò)。合理布局慢行交通網(wǎng)絡(luò)和自行車停車設(shè)施、推進(jìn)自行車道建設(shè)、完善道路標(biāo)志標(biāo)線；④推進(jìn)自行車停車點(diǎn)位設(shè)置和建設(shè)。對(duì)不宜停放區(qū)域和路段，可制定負(fù)面清單實(shí)行禁停管理。⑤加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。⑥加強(qiáng)信用管理。我國最高交通行政主管部門傾向于支持和鼓勵(lì)共享單車，明確地方政府是共享單車管理的責(zé)任主體。那么，地方政府在對(duì)待共享單車問題上應(yīng)當(dāng)如何履行主體責(zé)任呢？

四、對(duì)于共享單車的行政管理出臺(tái)地方立法勢(shì)在必行

從立法層級(jí)上，我國部門規(guī)章體現(xiàn)出國家對(duì)于共享單車的管理態(tài)度。由此也可以說明行政法在努力地作為。實(shí)際上，在運(yùn)作過程中，地方政府對(duì)于共享單車這一新生事物的管理，只有極少數(shù)地方政府如福州市、鎮(zhèn)江市等出臺(tái)規(guī)范共享單車管理的意見。地方政府過少的參與共享單車管理，究其原因，筆者前面已經(jīng)講過，政府作為行政主體，法無明文規(guī)定即禁止。由于最高交通部門立法的過于原則性，導(dǎo)致政府在行政管理過程中，對(duì)于共享單車的管理，還是處于難以明確的尷尬境地。特別是較低層級(jí)的政府更加是難以有所作為。因此，地方行政立法實(shí)在是必行，筆者認(rèn)為通常要在參照《意見》的前提進(jìn)行以下方面的規(guī)范：企業(yè)入市、共享單車規(guī)定?？空?、投入數(shù)量、押金規(guī)定、稅務(wù)管理、交通使用線路、企業(yè)與共享使用人的信用管理。對(duì)于企業(yè)如市，筆者贊同周俊生《政府對(duì)共享單車要支持也要規(guī)范引導(dǎo)》提出的觀點(diǎn)：“政府可以對(duì)停車場(chǎng)地實(shí)行競(jìng)標(biāo)，哪家企業(yè)出價(jià)高、向消費(fèi)者收費(fèi)低，哪家企業(yè)在管理上有更好的措施，就將場(chǎng)地交給哪家企業(yè)。通過競(jìng)爭(zhēng)，能夠推動(dòng)企業(yè)更好地滿足政府和消費(fèi)者的要求?！庇捎诔鞘泄灿玫鼐o張，運(yùn)營商占用公共資源，應(yīng)當(dāng)要交納相應(yīng)的規(guī)費(fèi)，其共享的公益性質(zhì)只不過是企業(yè)的生存及發(fā)展定位更顯性為人們共享特性。事實(shí)上，任何企業(yè)要想生存與發(fā)展，其產(chǎn)品與服務(wù)都應(yīng)當(dāng)是有利于民，也就是說，都應(yīng)當(dāng)是有公益的性質(zhì)。而對(duì)于共享單車的使用者可以參照汽車交通管理，由于其公益性和共享性，可以類似于汽車交通管理，“對(duì)共享單車的毀壞、私自占有、違規(guī)停放等，單車公司可以聯(lián)合當(dāng)?shù)亟痪块T加大處罰力度。”[3]在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，與社會(huì)分工細(xì)化的當(dāng)今現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)下，企業(yè)的產(chǎn)品與服務(wù)如果不準(zhǔn)備利他與公益性質(zhì)，也就不具備合法合規(guī)性。共享單車因其突出的明顯的公益性與首創(chuàng)共享性，地方立法勢(shì)在必行。