環(huán)境行政公益訴訟訴前程序探析

劉昕陽

（710063 西北政法大學(xué)法律碩士教育學(xué)院 陜西 西安）

在環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域，訴前程序是指檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中，發(fā)現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使環(huán)境公共利益受到損害，應(yīng)當(dāng)向該行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)；行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后不依法履行職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)才能向法院提起環(huán)境行政公益訴訟。

一、訴前程序之價值分析

行政公益訴訟的訴前程序與訴訟程序雖然在時間上有前后銜接關(guān)系，但本質(zhì)上二者具有同等重要的獨(dú)立價值，共同承載著行政公益訴訟所追求的行政監(jiān)督、保護(hù)公益的制度目標(biāo)，其自適用之初就表現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力和非凡意義。

（一）訴前程序有效分流了案件，有利于合理配置司法資源

隨著社會的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，日益增多的訴訟案件使法院不堪重負(fù)，而訴前程序的設(shè)計(jì)使得檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議成為提起行政訴訟的必經(jīng)階段，行政機(jī)關(guān)在監(jiān)督下依法履職或糾正違法行為，促使環(huán)境問題能在法院介入前有效解決。

從最高人民檢察院統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，截至2017年6月，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益案件9053件，行政公益訴訟占比89.47%，訴前程序案件7903件，提起訴訟1150件，有75%的案件經(jīng)由訴前程序解決。以上數(shù)據(jù)說明大部分案件在進(jìn)入審判程序之前被消化，訴前程序?qū)崿F(xiàn)了最大程度的案件分流，在提高司法效率和避免司法資源浪費(fèi)方面發(fā)揮了積極作用。

（二）訴前程序尊重了行政權(quán)，有利于行政機(jī)關(guān)自我糾錯

行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為應(yīng)受法律監(jiān)督，不過行政權(quán)力被不當(dāng)干預(yù)，亦有可能產(chǎn)生損害環(huán)境公共利益的負(fù)面效果。行政公益訴訟是司法權(quán)對行政權(quán)領(lǐng)域的入侵，同時也是司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)行政權(quán)能的約束和控制?，F(xiàn)代環(huán)境行政不應(yīng)只局限于實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益，同時也應(yīng)保證環(huán)境行政的效率和效能，而訴前程序的制度設(shè)計(jì)恰好可在環(huán)境行政的高效運(yùn)作與資源環(huán)境的有效保護(hù)之間提供尋求平衡的支點(diǎn)。

行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境保護(hù)的主導(dǎo)力量，其是否能夠有效執(zhí)法極大程度上決定了我國環(huán)保法律、法規(guī)及規(guī)范性文件能否有效實(shí)施。檢察建議能夠督促行政機(jī)關(guān)進(jìn)行自我審查，在行政體制內(nèi)糾正自身不當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為，進(jìn)而將司法權(quán)介入行政權(quán)的時間推遲到環(huán)境行政部門自我監(jiān)督之后，保證檢察機(jī)關(guān)既能制約行政機(jī)關(guān)，又不破壞環(huán)境行政執(zhí)法的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，在行政權(quán)與司法權(quán)的配置之間起到緩沖作用，體現(xiàn)了司法權(quán)的謙抑性。

二、訴前程序之內(nèi)容分析

（一）訴前程序的審查對象

在司法實(shí)踐中，環(huán)境行政公益訴訟訴前程序中檢察建議僅針對以下幾種具體行政行為提出：①行政機(jī)關(guān)直接環(huán)境致?lián)p行為。行政機(jī)關(guān)以作為的方式導(dǎo)致環(huán)境損害，這些致?lián)p行為事實(shí)上均直接違反了環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)或行政規(guī)章的相關(guān)規(guī)定，成為司法審查直接判定的標(biāo)準(zhǔn)；②非法許可且后期缺乏監(jiān)管。行政機(jī)關(guān)非法許可且后期缺乏監(jiān)管致環(huán)境損害主要表現(xiàn)為未經(jīng)許可、超越許可等兩種情形；③行政不作為行為。行政機(jī)關(guān)行政不作為主要表現(xiàn)為部分不作為、完全不作為兩種情形；④不履行先前行為的義務(wù)。不履行先前行為的義務(wù)是指行政相對人前期獲得合法許可，但對于環(huán)境破壞未履行修復(fù)義務(wù)，且行政機(jī)關(guān)未履行法定監(jiān)督職責(zé)。

（二）訴前程序的審查標(biāo)準(zhǔn)

在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)審查行政機(jī)關(guān)是否履行訴前程序往往遵循雙重標(biāo)準(zhǔn)：①對行政行為本身的審查，審查標(biāo)準(zhǔn)是判斷行政機(jī)關(guān)是否糾正違法行為或是否依法履職；②對行政行為結(jié)果的審查，審查標(biāo)準(zhǔn)是判斷行為效果是否徹底消除環(huán)境公共利益受到的侵害。

在雙重審查標(biāo)準(zhǔn)中，結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)是約束力更高、更為關(guān)鍵的標(biāo)準(zhǔn)。這體現(xiàn)在《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范》對 “行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)的審查標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定中，“行政機(jī)關(guān)雖已作出足以保護(hù)社會公共利益的行政行為，但社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的，應(yīng)予受理”。

（三）訴前程序的履職期限

關(guān)于訴前程序的履職期限，司法解釋規(guī)定“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書之日起兩個月內(nèi)依法履行職責(zé)，并書面回復(fù)人民檢察院。出現(xiàn)國家利益或者社會公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)書面回復(fù)”。

筆者認(rèn)為，司法解釋規(guī)定的兩個月的期限是回復(fù)期限，同時是啟動履職程序的期限，而非最終履職完畢期間。由于行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)有法定的程序限制，部分履職行為需要多部門協(xié)調(diào)配合，而且行政履職行為需尊重并服從自然規(guī)律，因此將兩個月期限解釋為回復(fù)期限和啟動履職期限較為合理。

三、訴前程序之完善建議

（一）檢察機(jī)關(guān)可以就抽象行政行為向行政機(jī)關(guān)提出社會治理檢察建議

根據(jù)上文可知，在司法實(shí)踐中檢察建議的提出一般針對四種具體行政行為，而不宜直接對抽象行政行為開展監(jiān)督，主要是基于以下四方面原因：①直接對抽象行政行為提出訴前檢察建議，沒有程序法基礎(chǔ)；②直接對抽象行政行為提出訴前檢察建議，超出了檢察權(quán)的范圍，不利于行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)；③直接對抽象行政行為提出訴前檢察建議，影響檢察建議的剛性效果；④針對抽象行政行為提出檢察建議，如果行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)，則面臨起訴難的困境。

實(shí)際上，規(guī)范性文件一旦實(shí)施，對環(huán)境公共權(quán)益的損害更為廣泛巨大。抽象行政行為是行政主體行使行政權(quán)力的具體表現(xiàn)，具有對象不明確、可反復(fù)適用等特點(diǎn)，影響力可及于整個區(qū)域或群體。因此，檢查機(jī)關(guān)在履職過程中一旦發(fā)現(xiàn)抽象行政行為違法問題的，應(yīng)當(dāng)對行政機(jī)關(guān)發(fā)出完善工作檢察建議，這也是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有之意。

（二）訴前的程序的獨(dú)立價值應(yīng)被彰顯

當(dāng)前的制度設(shè)計(jì)與理論研究雖然將行政公益訴訟的訴前程序置于與訴訟程序同等重要的地位，但就典型環(huán)境行政公益訴訟案件來看，存在著實(shí)踐與理論的分離。實(shí)踐中，即使行政機(jī)關(guān)在訴前程序環(huán)節(jié)按照檢察建議履行法定職責(zé)或糾正違法行為，檢察機(jī)關(guān)依然會提起環(huán)境行政公益訴訟，請求確認(rèn)行政機(jī)關(guān)在提出檢察建議之前的行政行為違法。這不但削弱了訴前程序的獨(dú)立價值，虛化了訴前程序?qū)τ诩m正違法行政行為的重要意義，也浪費(fèi)了稀缺的司法資源。因此，在訴前程序中，行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后依法履行職責(zé)，則檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)決定結(jié)案。

（三）訴前程序的履職期限應(yīng)更加靈活

訴前程序中設(shè)置的履職期限，既是檢察機(jī)關(guān)給予行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或依法履職的期限，也是訴前程序與訴訟程序銜接的期限。但是生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域?qū)I(yè)性較強(qiáng)，兩個月的期限是否普遍適用，應(yīng)當(dāng)具體區(qū)分。受限于自然規(guī)律和資源條件，加之部分行政行為需要多個部門協(xié)調(diào)配合，兩個月的期限未必足以使行政機(jī)關(guān)完成檢察建議的要求。因此，為確保訴前程序發(fā)揮應(yīng)有作用，應(yīng)當(dāng)充分考慮個案特點(diǎn)，合理確定不同情形的履職期限。

（四）訴前程序的審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)采用行為標(biāo)準(zhǔn)

檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)是否按照檢察建議的要求履行法定職責(zé)或糾正違法行為的審查與判定，直接影響著檢察機(jī)關(guān)是否提起訴訟。筆者認(rèn)為，兼采行為標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，對行政機(jī)關(guān)未免過于嚴(yán)苛。因?yàn)椴⒎撬械纳鷳B(tài)環(huán)境損害都可修復(fù)，這也意味著并非所有的環(huán)境公益損害都能得到救濟(jì)，要求行政機(jī)關(guān)在特定期限內(nèi)救濟(jì)所有的環(huán)境公益損害是不切實(shí)際的。如果不尊重自然規(guī)律一律采用雙重標(biāo)準(zhǔn)，也會引發(fā)負(fù)面效果。

四、結(jié)語

隨著國家對環(huán)境保護(hù)的重視和立法的逐步確立，環(huán)境公益事業(yè)的大幕已緩緩拉起。訴前程序作為環(huán)境行政公益訴訟的重要一環(huán)，其制度設(shè)計(jì)與規(guī)則體系應(yīng)結(jié)合我國國情，汲取國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與理論成果，在實(shí)踐中不斷探索并加以科學(xué)地完善。