新時(shí)代完善行政復(fù)議制度的對(duì)策研究

瞿 姝

宜昌市委黨校，湖北 宜昌 443000

行政復(fù)議是與行政行為具有法律上利害關(guān)系的人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)所作出的行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向具有法定權(quán)限的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，由復(fù)議機(jī)關(guān)依法對(duì)被申請(qǐng)行政行為合法性和合理性進(jìn)行審查并作出決定的活動(dòng)和制度。[1]相較于行政訴訟，行政復(fù)議具有耗時(shí)短、不收費(fèi)等優(yōu)勢(shì)，因而成為公民、法人和其他組織選擇化解行政爭議的方式之一。

1999年全國人大常委會(huì)通過的《中華人民共和國行政復(fù)議法》，以立法的形式將行政復(fù)議制度法制化，在行政復(fù)議制度施行至今整20年之際，我國司法部公布行政復(fù)議相關(guān)數(shù)據(jù)：2018年全國各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法辦理行政復(fù)議案件25.7萬件，辦結(jié)22.4萬件；作出撤銷、變更、確認(rèn)違法和責(zé)令履行等糾錯(cuò)決定的約3萬件，糾錯(cuò)率達(dá)15.1%。[2]由此可見，行政復(fù)議制度的施行，發(fā)揮著化解行政爭議、提升依法行政水平、保護(hù)復(fù)議申請(qǐng)人合法權(quán)益的重要職能。

一、行政復(fù)議制度施行存在的問題

行政復(fù)議制度施行已發(fā)揮出其制度作用與優(yōu)勢(shì)，但在制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐運(yùn)行過程中也暴露出一些問題，值得我們思考。

(一)行政復(fù)議制度定位不清

復(fù)議制度構(gòu)建運(yùn)行以來，理論界對(duì)于制度存有“官官相護(hù)”、程序不公、人員不專業(yè)的疑慮，也讓民眾對(duì)復(fù)議制度的認(rèn)可信賴度降低，這主要是由于行政復(fù)議制度構(gòu)建之初定位不清引發(fā)的。目前理論界對(duì)行政復(fù)議制度定位認(rèn)識(shí)基本分為三類：當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)型、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督型和行政糾紛解決型，從行政法學(xué)理論縱向發(fā)展來看，已逐步將行政復(fù)議定位為具有復(fù)合功能的制度，但在三種功能的復(fù)合下如何區(qū)分主次一直不甚明晰，當(dāng)前行政復(fù)議制度運(yùn)行表現(xiàn)出三者并重的情形，反映到具體行政復(fù)議工作實(shí)際中導(dǎo)致復(fù)議制度的價(jià)值和程序設(shè)計(jì)左右不定。比如有的地方法制辦在辦理行政復(fù)議案件時(shí)咨詢法院，參照行政訴訟的程序和標(biāo)準(zhǔn)辦理復(fù)議案件，使得復(fù)議制度司法化，喪失行政復(fù)議制度本身高效的優(yōu)勢(shì)。

(二)行政復(fù)議制度公信力不足

從司法部公布的數(shù)據(jù)來看，2018年辦結(jié)的行政復(fù)議案件中，有34%又進(jìn)入了行政訴訟程序，有三分之一的當(dāng)事人對(duì)復(fù)議結(jié)果不信服。經(jīng)梳理總結(jié)，影響行政復(fù)議制度公信力主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.復(fù)議機(jī)關(guān)又多又散。按照行政復(fù)議條塊結(jié)合的制度設(shè)計(jì)，在一級(jí)政府中，復(fù)議機(jī)關(guān)可以是本級(jí)政府，也可以是政府組成部門，導(dǎo)致全國復(fù)議機(jī)關(guān)又多又散的現(xiàn)狀，在具體辦理復(fù)議案件時(shí)出現(xiàn)自己復(fù)議自己的情形，影響復(fù)議機(jī)關(guān)專業(yè)化的形象，給群眾一種“官官相護(hù)”的印象，造成對(duì)復(fù)議結(jié)果的不信任。

2.復(fù)議案件辦理程序公開性不夠。復(fù)議機(jī)關(guān)辦理案件采取的是一級(jí)復(fù)議、書面審理為主，復(fù)議申請(qǐng)人參與度不高，基本上是交了申請(qǐng)材料等復(fù)議結(jié)果的狀態(tài)，公開度、透明度不高，導(dǎo)致復(fù)議申請(qǐng)人對(duì)復(fù)議結(jié)果的不信任，轉(zhuǎn)而去信訪和訴訟，無法達(dá)到化解行政爭議的效果。

3.行政復(fù)議制度信息化建設(shè)滯后。信息化社會(huì)，法院系統(tǒng)早已建立起完善的網(wǎng)上辦案系統(tǒng)，但是行政復(fù)議全國沒有統(tǒng)一的行政復(fù)議辦案系統(tǒng)，無法形成統(tǒng)一的辦案標(biāo)準(zhǔn)，上級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)也無法實(shí)時(shí)了解下級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)的工作進(jìn)程，以便及時(shí)指導(dǎo)下級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)工作，信息化建設(shè)落后影響行政復(fù)議制度的規(guī)范化建設(shè)，影響復(fù)議工作實(shí)效和公信力的塑造。

(三)復(fù)議機(jī)關(guān)隊(duì)伍建設(shè)水平和人員素質(zhì)需提升

行政復(fù)議法及其實(shí)施條例，對(duì)于復(fù)議案件的受理、審理、調(diào)查、聽證、合議等都有規(guī)范性規(guī)定，國家規(guī)定2017年以后初次從事行政復(fù)議的人員必須取得國家法律職業(yè)資格，而這一制度的落實(shí)不可能一蹴而就。當(dāng)前，特別是在基層行政復(fù)議機(jī)關(guān)中，存在復(fù)議辦案人員專職化、專業(yè)化不足的問題，有的辦案人員無法律專業(yè)背景，有的復(fù)議機(jī)關(guān)不足三人，如碰到重大復(fù)雜案件，開展復(fù)議聽證還需“借人”，復(fù)議機(jī)關(guān)隊(duì)伍不足、人員素質(zhì)不高影響行政復(fù)議工作質(zhì)效。

(四)部分行政管理領(lǐng)域的執(zhí)法水平有待提高

從各級(jí)政府行政行為糾錯(cuò)率來看，2018年縣級(jí)以下基層政府引發(fā)的行政訴訟案件中，被糾錯(cuò)的比例達(dá)17.98%，高于全國平均比例，表明基層政府的執(zhí)法質(zhì)量還有待提升。從政府組成部門看，公安、土地、勞動(dòng)社會(huì)保障、房屋拆遷一直是行政爭議多發(fā)領(lǐng)域，這些領(lǐng)域的行政執(zhí)法行為被復(fù)議及訴訟仍然存在，其依法行政水平提升依然是我們應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)。

二、完善行政復(fù)議制度的對(duì)策

黨和國家機(jī)構(gòu)改革以后，行政復(fù)議工作的開展進(jìn)入新階段，推進(jìn)行政復(fù)議制度的改革和完善，將對(duì)法治政府建設(shè)、化解社會(huì)糾紛和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮積極而深遠(yuǎn)的意義。

(一)準(zhǔn)確理解行政復(fù)議制度的定位

從黨的十八屆四中全會(huì)精神和行政復(fù)議制度的價(jià)值取向來看，行政復(fù)議制度更側(cè)重于高效化解行政爭議，因此將行政復(fù)議定位為“行政糾紛解決型”制度。當(dāng)然在實(shí)踐中，我們不能一刀切式否定行政復(fù)議制度的內(nèi)部監(jiān)督和權(quán)力救濟(jì)功能，三者之間不是全然對(duì)立的，而是相輔相成共同發(fā)揮著維持社會(huì)穩(wěn)定的作用。

(二)塑造行政復(fù)議制度公信力

1.加快復(fù)議制度改革。盡快對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)集中復(fù)議權(quán)工作進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和推廣，改變?nèi)珖鴱?fù)議機(jī)關(guān)多而雜的現(xiàn)狀，改革后集中由行政復(fù)議委員會(huì)集中收案、集中人力、集中辦理，提高行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦案效率、提升專業(yè)化專職化水平。制度改革，可以對(duì)于專業(yè)性強(qiáng)、重大復(fù)雜疑難的復(fù)議案件，邀請(qǐng)社會(huì)專家參與案件辦理、合議等，提供專業(yè)辦理意見。

2.適當(dāng)放寬聽證適用條件。聽證程序的設(shè)定，可以讓當(dāng)事人參與到復(fù)議程序中，當(dāng)面表達(dá)自己的意見和訴求?，F(xiàn)行法律規(guī)定四種適用聽證的情形：一是申請(qǐng)人要求聽證復(fù)議機(jī)關(guān)同意；二是案情重大復(fù)雜疑難的；三是社會(huì)影響較大的；四是行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)舉行聽證的。從規(guī)定中發(fā)現(xiàn)聽證與否行政機(jī)關(guān)具有決定權(quán)，實(shí)踐中因辦案時(shí)間、工作量大等原因，聽證舉行率低。建議適當(dāng)賦予當(dāng)事人申請(qǐng)聽證的權(quán)利，如雙方當(dāng)事人都同意聽證的，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)舉行聽證。

3.加快復(fù)議制度信息化建設(shè)。參照法院辦案系統(tǒng)建立起全國統(tǒng)一的行政復(fù)議辦案系統(tǒng)，將復(fù)議案件從提交復(fù)議申請(qǐng)、辦理進(jìn)度查詢、文書上網(wǎng)、復(fù)議決定送達(dá)等，進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)全公示，接受上級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾監(jiān)督。同時(shí)可借鑒廣東省做法，設(shè)定條件對(duì)部分復(fù)議案件進(jìn)行公開庭審，允許旁聽。充分保障當(dāng)事人在復(fù)議案件的參與權(quán)和陳述申辯權(quán)，提升行政復(fù)議透明度和公信力。

(三)強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)化解糾紛實(shí)效

行政復(fù)議是多元化解社會(huì)糾紛的方式之一，近年來行政復(fù)議案件數(shù)量呈現(xiàn)逐年遞增趨勢(shì)，行政復(fù)議制度在化解行政爭議上發(fā)揮著越來越重要的作用，因而按照國家法律職業(yè)資格要求，配備專業(yè)、專職的行政復(fù)議隊(duì)伍顯得尤其重要。同時(shí)，要加強(qiáng)復(fù)議工作人員素質(zhì)的提升，通過集中培訓(xùn)、掛職交流等形式，提高復(fù)議工作人員專業(yè)水平和其他技能水平，為行政機(jī)關(guān)高質(zhì)效化解行政糾紛助力。

(四)提升基層政府依法行政能力

矛盾易發(fā)多發(fā)在基層，通過行政復(fù)議，及時(shí)發(fā)現(xiàn)基層政府依法行政過程中暴露的問題，及時(shí)反饋整改，促使規(guī)范行政行為，提升行政執(zhí)法水平。一是要強(qiáng)化部門領(lǐng)導(dǎo)的法治意識(shí)，重視法治政府建設(shè)工作。二是要加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，嚴(yán)格行政執(zhí)法人員準(zhǔn)入，全面實(shí)行行政執(zhí)法人員持執(zhí)法證上崗，定期對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行培訓(xùn)、考核。三是要建立權(quán)責(zé)清單，強(qiáng)化行政監(jiān)督和考核，把各級(jí)政府及組成部門行政復(fù)議工作情況納入考核內(nèi)容。