農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律問(wèn)題研究*

李月紅 張迎慧 秦曉麗

太原工業(yè)學(xué)院，山西 太原 030008

近些年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和城鎮(zhèn)化的不斷擴(kuò)大，農(nóng)村環(huán)境污染也在日益加劇。農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題主要包括農(nóng)村環(huán)境自生生產(chǎn)、生活存在的污染、污染轉(zhuǎn)移帶來(lái)的污染和生態(tài)環(huán)境方面存在的環(huán)境問(wèn)題。

一、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀

首先是農(nóng)村自身生活、生產(chǎn)存在的污染。隨著農(nóng)村居民生活方式的轉(zhuǎn)變，居民在日常生活中產(chǎn)生的垃圾種類也在增加。在農(nóng)村許多居民會(huì)隨意丟棄垃圾，傾倒生活污水、廢水，造成水污染和環(huán)境污染。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中，農(nóng)藥化肥的使用會(huì)造成大氣污染，并且會(huì)破壞土壤的營(yíng)養(yǎng)成分，進(jìn)而造成水污染，地膜的使用率也在日益上升。地膜難以回收，并且難以降解，廣泛使用會(huì)殘留在土壤中，造成白色污染。

其次是污染轉(zhuǎn)移引發(fā)的污染問(wèn)題。針對(duì)城市所產(chǎn)生的垃圾問(wèn)題，仍是運(yùn)往城鄉(xiāng)結(jié)合部和農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行填埋或者堆放，浪費(fèi)土地資源，又對(duì)周圍的水質(zhì)和空氣造成了一定的污染。[1]

二、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)不足的法律原因分析

筆者通過(guò)大量的資料收集和整理，結(jié)合現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定發(fā)現(xiàn)有關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面存在諸多的問(wèn)題。詳述如下：

(一)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)在立法方面的不足

我國(guó)現(xiàn)已形成了以《憲法》為基礎(chǔ)，《環(huán)境保護(hù)法》為主，《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《農(nóng)業(yè)法》、《森林法》、《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》等為輔的環(huán)境保護(hù)體系。[2]《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)在第九條對(duì)自然資源進(jìn)行了規(guī)定，第二十六條態(tài)環(huán)境作出了規(guī)定。在現(xiàn)有的法律法規(guī)中對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的規(guī)定非常少，并且到目前為止我國(guó)還沒(méi)有制定出一套專門(mén)規(guī)定農(nóng)村環(huán)境的法律。

(二)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)在執(zhí)法方面的不足

在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面，我國(guó)采用的是地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境負(fù)責(zé)的環(huán)境管理體制，并且已經(jīng)形成了“環(huán)境保護(hù)部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管，各部門(mén)分工負(fù)責(zé)”的管理體制。農(nóng)村環(huán)境污染防治工作分散在各個(gè)部門(mén)，每個(gè)部門(mén)都追求自己的利益，在行使職能時(shí)就會(huì)出現(xiàn)沖突。[3]另外，在一些領(lǐng)域由于分工不明確，就會(huì)出現(xiàn)多頭管理或者監(jiān)管缺失的現(xiàn)象。此外，基層環(huán)保部門(mén)在執(zhí)法時(shí)往往受到上級(jí)政府的約束，如果污染企業(yè)促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，就會(huì)存在執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究的現(xiàn)象。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有設(shè)立環(huán)保部門(mén)或者雖設(shè)立環(huán)保部門(mén)，但環(huán)保執(zhí)法人員不足也是造成執(zhí)法不嚴(yán)的重要原因。

(三)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)在司法方面的不足

在農(nóng)村環(huán)境訴訟的方式主要有兩種，一是農(nóng)民作為訴訟主體參與環(huán)境訴訟。比如說(shuō)一些養(yǎng)殖戶污染環(huán)境嚴(yán)重，執(zhí)法人員給予警告或者罰款后仍不改善或者拒不執(zhí)行處罰措施時(shí)，執(zhí)法部門(mén)會(huì)選擇通過(guò)訴訟的方式來(lái)更好地履行職能。二是農(nóng)民因生活環(huán)境受到污染而提起訴訟。主要是指污染受害者為了維護(hù)自己合法權(quán)益而提起的訴訟。但在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民法律意識(shí)淡薄，維權(quán)成本較高等種種因素導(dǎo)致了農(nóng)民在遇到環(huán)境侵權(quán)時(shí)不會(huì)選擇通過(guò)訴訟的方式維護(hù)自己的合法權(quán)益。在2012的《民事訴訟法》中新增加了環(huán)境公益訴訟，但由于訴訟主體雙方權(quán)利不對(duì)等，原告通常情況下都會(huì)敗訴，久而久之，農(nóng)民在遇到環(huán)境受到污染時(shí)，就會(huì)選擇忍受，在此情況下就會(huì)加劇環(huán)境的污染。即使原告勝訴，可是在訴訟賠償方面也難以執(zhí)行。[4]

三、完善農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律建議

目前有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)主要針對(duì)的是城市和工業(yè)企業(yè)，涉及到農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法條很少，甚至在有些問(wèn)題上還處于空白狀態(tài)，因此有必要完善立法，制定一部專門(mén)針對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的專門(mén)性法律或者法規(guī)。

(一)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法制度的完善

農(nóng)村環(huán)境自生存在的污染較多，在立法方面也需要對(duì)不同的方面制定相應(yīng)的法律法規(guī)，可以從以下幾方面入手：

對(duì)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染的防治，《水污染防治法》在條文中規(guī)定排放污染物應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，但是這不是禁止性規(guī)定。因此應(yīng)對(duì)排放污染物應(yīng)制定禁止性規(guī)定，對(duì)超過(guò)規(guī)定的行為人要進(jìn)行相應(yīng)的處罰。在《水污染防治法》法律責(zé)任一章中，只是對(duì)城市和企業(yè)的污染行為制定了處罰措施，而沒(méi)有對(duì)造成污染農(nóng)村環(huán)境的行為進(jìn)行規(guī)定，因此應(yīng)對(duì)造成農(nóng)村環(huán)境污染的行為制定處罰措施，明確承擔(dān)責(zé)任的主體和責(zé)任承擔(dān)的方式，預(yù)防污染行為的再次發(fā)生。[5]

對(duì)于畜牧業(yè)污染的防治，《中華人民共和國(guó)畜牧法》在第四十六條中規(guī)定了污染物應(yīng)達(dá)標(biāo)排放，防止污染環(huán)境，但是并沒(méi)有規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)，因此在出現(xiàn)污染行為時(shí)，因?yàn)闆](méi)有具體標(biāo)準(zhǔn)而不能進(jìn)行相應(yīng)的處罰，對(duì)此應(yīng)制定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，并且在發(fā)生污染時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行此標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)超標(biāo)者進(jìn)行處罰。對(duì)于不合理使用農(nóng)藥化肥造成的污染，《農(nóng)業(yè)法》只是在第五十八條規(guī)定農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織應(yīng)合理使用農(nóng)藥化肥，對(duì)違反規(guī)定者沒(méi)有規(guī)定處罰措施。

(二)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)執(zhí)法制度的完善

建立健全相應(yīng)的農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管機(jī)制是必不可少的環(huán)節(jié)。為了能有效解決農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管體系建設(shè)是不二選擇。結(jié)合農(nóng)村的群眾自治組織，構(gòu)建以縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為監(jiān)管主體的環(huán)保宣傳和監(jiān)督責(zé)任制度。環(huán)保部門(mén)可以在轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)立相應(yīng)的派出機(jī)構(gòu)，來(lái)進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村環(huán)保的執(zhí)法力度，建立政府環(huán)境質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)的問(wèn)責(zé)制度，同時(shí)建立不定期開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境污染普查工作和定期的政府信息公開(kāi)，逐步完善群眾監(jiān)督舉報(bào)的獎(jiǎng)勵(lì)體系，讓政府機(jī)構(gòu)監(jiān)督和公眾監(jiān)督相結(jié)合成為常態(tài)化。同時(shí)堅(jiān)持重點(diǎn)監(jiān)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)排污企業(yè)，堅(jiān)決取締一些對(duì)環(huán)境污染嚴(yán)重的企業(yè)，提高完善農(nóng)村環(huán)境準(zhǔn)入機(jī)制，淘汰環(huán)境污染嚴(yán)重的企業(yè)、設(shè)備或工藝等，加大農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管力度。[6]

(三)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)司法制度的完善

首先完善環(huán)境公益訴訟制度。主要在舉證方面，對(duì)于環(huán)境污染實(shí)行的是舉證責(zé)任倒置原則，但是該原則規(guī)定被告只是對(duì)部分事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任，并沒(méi)有做出詳細(xì)的規(guī)定。原告相對(duì)于違法者來(lái)說(shuō)，一般處于弱勢(shì)地位，對(duì)于證據(jù)的收集存在困難，因此應(yīng)對(duì)舉證責(zé)任倒置原則進(jìn)一步明確。[7]

其次建立農(nóng)民環(huán)境訴訟法律援助制度。當(dāng)遇到農(nóng)民的環(huán)境權(quán)受到侵犯時(shí)，農(nóng)民法律意識(shí)淡薄，尋找證據(jù)困難，并且對(duì)于家庭收入較少的居民也會(huì)面臨負(fù)擔(dān)不起訴訟費(fèi)用的困難，因此在環(huán)保機(jī)構(gòu)中，可以設(shè)立法律援助部門(mén)，在自己的職責(zé)范圍內(nèi)盡最大的努力為農(nóng)民提供相應(yīng)的法律援助，保護(hù)農(nóng)民的環(huán)境權(quán)。環(huán)境部門(mén)可以定期舉辦法制宣傳教育活動(dòng)，不僅僅從法律知識(shí)和環(huán)保意識(shí)方面改變農(nóng)民的思想觀念，還可以提供法律支持，兩全其美。[8]

農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題非常復(fù)雜，在治理農(nóng)村環(huán)境時(shí)會(huì)面臨很大的困難。我國(guó)農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施和技術(shù)條件比較落后，在立法方面也不完善，因此需要建立一套完善的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律體系，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)。治理農(nóng)村環(huán)境，需要社會(huì)各界的共同努力。