檢察建議工作的完善路徑分析

劉 珊

天津市武清區(qū)人民檢察院，天津 301700

2019年2月26日，最高人民檢察院公布施行《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，新的規(guī)定突出了檢察建議維護公共利益的使命擔當，明確了適用范圍和類型。同時，強調(diào)通過自身建設、內(nèi)部監(jiān)管和外力加持，重塑檢察建議的“剛性”。

一、檢察建議工作機制運行現(xiàn)狀

(一)適用范圍廣泛

區(qū)別于《糾正違法通知書》制發(fā)對象僅為偵查機關和審判機關，檢察建議制發(fā)對象除公安機關和法院外還包括黨委政府機關，例如環(huán)保、衛(wèi)計等部門以及企業(yè)。所轄領域既包括訴訟監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督以及傳統(tǒng)的職務犯罪預防，也包括消防安全、民生保障、服務非公等社會治理層面，涉及到勞動、醫(yī)療、金融、環(huán)保等專業(yè)。

(二)屬于柔性監(jiān)督

雖然依托于檢察權，但檢察建議屬于“柔性監(jiān)督”，因其以“建議”的方式提出，在一定程度上給了制發(fā)對象可接受可拒絕的選擇余地。就訴訟監(jiān)督而言，2018年3月最高人民檢察院工作報告中提及“提出再審檢察建議2.4萬件，人民法院已采納1.萬件”，即采納率約為66.7%，而司法實踐中，社會治理類檢察建議回復率、采納率也并不高。

二、檢察建議工作機制運行中存在的問題

(一)文書質(zhì)量參差不齊

檢察建議本就不僅僅涉及法學領域，還涉及財務、金融、稅務、環(huán)保等各專業(yè)領域，具有其行業(yè)自身特點。檢察人員因欠缺相關知識或缺乏前期調(diào)研，難以提出具備針對性、可操作性的檢察建議，僅能提出“加強重視”、“加強管理”等十分籠統(tǒng)的建議，建議內(nèi)容缺乏具體性和可操行。此外，實踐中針對個案向案發(fā)單位制發(fā)檢察建議的多；針對類案、行業(yè)領域共同性問題進行提煉概括且促進整個行業(yè)規(guī)范的高質(zhì)量建議少。歸納總結的顯性問題多，隱患性、苗頭性問題少。

(二)社會效益欠缺

社會公眾對檢察建議的了解有限，部分人僅知道檢察建議由檢察機關制發(fā)，至于檢察建議的制發(fā)對象及作用則知之甚少。究其原因，出于檢察建議的宣傳可能影響地區(qū)內(nèi)各部門協(xié)作配合關系的顧慮，該工作總體宣傳較少，在一定程度上造成社會公眾對檢察建議的認知度較低。

(三)與統(tǒng)一軟件的銜接尚不完善

檢察建議應由法律政策研究部門統(tǒng)一負責文稿審核工作，但現(xiàn)行的統(tǒng)一業(yè)務應用軟件中并未設置研究室審核環(huán)節(jié)，檢察建議由承辦人自行填寫，系統(tǒng)自動生成，并隨案歸檔，不利用研究室掌握全院性檢察建議工作情況。

三、完善檢察建議工作的對策

(一)提高檢察建議文書質(zhì)量

參與社會治安綜合治理類檢察建議因涉及范圍廣泛，制發(fā)者雖然能發(fā)現(xiàn)問題，但想要在建議中提出科學合理的整改措施則是一項挑戰(zhàn)，如提出不當建議、文書中出現(xiàn)外行話，不僅不能發(fā)揮監(jiān)督治理作用，甚至損害檢察機關形象。這要求檢察機關制發(fā)檢察建議前應當深入調(diào)研，開展社會調(diào)查、召開聽證會搜集線索、實地了解情況，做到有的放矢。通過走訪咨詢業(yè)內(nèi)專家、組織“檢企對話”、召開聯(lián)席會議等形式，建立專家咨詢委員會機制，聚集多方智慧，聽取專業(yè)意見，提高建議質(zhì)量。定期梳理已發(fā)建議，立足社會治理層面加強類案、類問題的分析，挖掘深層次原因，結合檢察建議制發(fā)過程以及最終效果不斷總結反思。此外，還要進一步規(guī)范文書用語，檢察建議的用語應當準確、通俗易懂，避免晦澀歧義。同時，也應制定相應的考評機制，加強外部約束，不斷提高檢察建議文書制作水平。

(二)健全檢察建議配套工作機制

建立起與檢察建議相匹配的線索發(fā)現(xiàn)機制、質(zhì)量考評機制、線索移交固定通道、后續(xù)回訪跟蹤機制等。定期開展檢察建議文書質(zhì)量考評，從文書內(nèi)容、格式、被建議單位回復情況、后續(xù)有無回訪跟蹤、建議制發(fā)后的整改成效制定考核機制，目的是增強檢察建議科學性、合理性和可操作性。開通線索移交通道和提請有關部門依法追責通道，借力人大、監(jiān)察委、或上級部門，針對權屬人大、監(jiān)察委等部門管轄的線索以固定方式移交，將制發(fā)的檢察建議同時抄送制發(fā)單位的主管部門或上級部門，積極爭取有力支持?；卦L跟蹤，了解建議制發(fā)后續(xù)效果，結合月度、季度案管通報工作，核查同地區(qū)、同部門、同行業(yè)有無因同一管理漏洞致使其他案件發(fā)生。建立檢察建議年度報告機制，發(fā)揮檢察建議長效治理作用。

(三)探索檢察建議適度公開機制

根據(jù)問題是否具有典型性、涉案事由是否具有隱秘性、損害結果、影響范圍、監(jiān)督服務成效等因素，可考慮適度、有限公開檢察建議及被建議單位的回復。發(fā)揮群眾力量將檢察建議的制發(fā)程序、治理改善成效外化，傳遞法治思維，樹立正面導向，為基層治理法治化提供案例。探索以公開宣告的方式將檢察建議送達被建議單位，實行建議方、被建議方和第三方充分參與，以及公開宣告的場所化、儀式化、公開化。此外，可以運用網(wǎng)絡、新聞媒體等平臺對發(fā)現(xiàn)問題、建議內(nèi)容以及整改情況進行公開，擴大檢察建議的社會影響，使得檢察建議效用發(fā)揮極致，達到預防犯罪、規(guī)范社會秩序的目的，充實檢察建議的外部性，擴展檢察建議的公眾影響力，彰顯檢察機關法律監(jiān)督、社會服務職能。