論環(huán)境法律體系的進一步完善

李蒙蒙

西南民族大學(xué)，四川 成都 610000

一、現(xiàn)行環(huán)境法體系的劃分的原因及利弊

(一)環(huán)境法律體系

環(huán)境法律體系是指環(huán)境法的內(nèi)部層次和結(jié)構(gòu)，是由有關(guān)開發(fā)利用、保護改善環(huán)境的各種規(guī)范性文件所組成的相互聯(lián)系、協(xié)調(diào)一致的整體。對外，環(huán)境法律體系應(yīng)與其他部門相協(xié)調(diào)，以保證整個法律系統(tǒng)的和諧統(tǒng)一，對內(nèi)，則應(yīng)是環(huán)境法的各種法律規(guī)范之間的協(xié)調(diào)補充，以發(fā)揮環(huán)境法的整體功能，維系環(huán)境法的獨立存在。

(二)現(xiàn)行環(huán)境法體系的劃分

根據(jù)環(huán)境與資源保護法律規(guī)范所調(diào)整的社會關(guān)系性質(zhì)及其涵蓋領(lǐng)域的不同，我國環(huán)境與資源保護法律體系包括綜合性環(huán)境與資源保護法、環(huán)境污染防治法、自然資源保護法三個部分。

綜合性環(huán)境與資源保護法是指由國家最高立法機關(guān)制定的包含環(huán)境與資源保護的法律目的、法律原則、國家環(huán)境與資源保護基本政策、宏觀行政監(jiān)督管理體制、基本法律權(quán)利與義務(wù)、基本法律制度、基本法律責任等內(nèi)容的法律規(guī)范。我國現(xiàn)行的具有綜合性環(huán)境與資源保護法性質(zhì)的法律是2015年1月1日修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》。

環(huán)境污染防治法是指國家對產(chǎn)生或可能產(chǎn)生環(huán)境污染和其它公害的原因活動(包括各種對環(huán)境不利的人為活動)實施控制，達到保護自然環(huán)境和人們的生活環(huán)境、進而保護人體健康和財產(chǎn)安全而制定的同類法律規(guī)范及其相關(guān)法律規(guī)范文件的總稱。主要包括水污染防治法、大氣污染防治法、土壤污染防治法、海洋污染防治法、噪聲污染防治法、放射性污染防治法、有毒有害化學(xué)物防治法、電磁輻射污染防治法、光污染防治法等等。

自然資源保護法是指國家為對開發(fā)自然資源的行為予以控制和管理，達到保持對自然資源的永續(xù)利用，保護自然環(huán)境不因開發(fā)自然資源受到破壞而制定的同類法律的總稱。包括森林保護法、草原保護法、水資源保護法、野生動物保護法、礦產(chǎn)資源保護法、土地保護法、生物多樣性保護法、生態(tài)安全保護法。

(三)現(xiàn)行環(huán)境法律體系架構(gòu)形成的原因

上面說到這個分類是根據(jù)法律規(guī)范所調(diào)整的社會關(guān)系性質(zhì)及其涵蓋領(lǐng)域的不同，簡而言之就是除了環(huán)境基本法之外，將環(huán)境問題分為了兩個大的模塊，一部分是資源保護，另一部分是污染防治，在這兩個模塊之下又按環(huán)境要素分為了若干部門法。

環(huán)境法產(chǎn)生之初，就是為了解決由人類活動所帶來的第二環(huán)境問題，包括環(huán)境污染和自然環(huán)境破壞兩大類。環(huán)境污染是指人類活動向環(huán)境排入了超過環(huán)境自凈能力的物質(zhì)或能量，從而使自然環(huán)境的物理、化學(xué)、生物學(xué)性質(zhì)發(fā)生了變化，產(chǎn)生了不利于人類及其他生物正常生存和發(fā)展的影響的一種現(xiàn)象。而自然環(huán)境破壞是人類不合理地開發(fā)利用自然資源的一個或數(shù)個要素，過量的向環(huán)境索取能量和物質(zhì)，使它們的數(shù)量減少、質(zhì)量降低，以致破壞或降低其環(huán)境效能、生態(tài)失衡、資源枯竭而危及人類和其他生物生存和發(fā)展的一種現(xiàn)象。與之對應(yīng)的產(chǎn)生了環(huán)境污染防治法和自然資源保護法。

法律具有滯后性的，往往是環(huán)境問題嚴重到了一定的程度，解決辦法相對成熟之后，才會頒布相應(yīng)的法律規(guī)范。而法律同時也具有穩(wěn)定性，一開始就固定的體系構(gòu)架有很難變動，牽一發(fā)而動全身，因此就只能按舊有框架繼續(xù)頒布新的法律，以致形成現(xiàn)有的體系。

(四)現(xiàn)行環(huán)境法體系架構(gòu)的利弊

這樣的分類體系好處在于內(nèi)容豐富，面面俱到，覆蓋范圍廣，幾乎囊括了每一個環(huán)境要素的每一個問題，從表面看起來是一個內(nèi)容齊全的體系，且對涉及單一環(huán)境要素的問題有較好的效果。

但是為何有了這樣完備的法律體系，淮河流域的環(huán)境問題多年來都得不到妥善解決？且環(huán)境問題愈來愈突出？其中當然有人為因素和社會因素，但是現(xiàn)行環(huán)境法律體系也是負有責任的。事實證明，我國現(xiàn)行的環(huán)境法律體系仍存在需要改進，需要完善的地方。

第一，從法律位階來看，我國綜合性環(huán)境與資源保護法《環(huán)境保護法》是全國人大常委會通過的，而其他單行環(huán)境法律也是全國人大常委會通過的，兩者的位階相同。但從實踐意義上來說，我們往往又會把兩者看為母子法或是上下位法，與其實際位階存在矛盾。

第二，各部門法各自為政，自成一脈，以致出現(xiàn)“九龍治水”的現(xiàn)象，導(dǎo)致環(huán)境問題無法得到妥善解決。

第三，隨著時間的推移，新的環(huán)境要素的出現(xiàn)，不斷頒布新的法律，致使環(huán)境法律體系越來越繁瑣，實用性越來越弱。

第四，環(huán)境和自然資源是相互聯(lián)系、相互制約的，隨著越來越多的綜合性環(huán)境問題的出現(xiàn)，只涉及單一環(huán)境要素的法律規(guī)范是無法解決的，多部涉及不同環(huán)境要素的法律規(guī)范簡單粗暴地結(jié)合起來也是事倍功半的，并且有的環(huán)境問題會涉及到前所未有的環(huán)境要素時，傳統(tǒng)方法的效果往往是微乎其微的。“環(huán)境污染防治法主要是針對污染因子進行的末端治理，缺少從源頭到末端的全過程治理；針對某一自然資源保護的單行立法往往存在“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的傾向，對各自然資源要素之間的整體性、互動性缺乏有效關(guān)照，不能從根本上解決環(huán)境問題。”①

二、關(guān)于完善我國環(huán)境法律體系的建議

無論是國際環(huán)境法律體系還是西方國家環(huán)境法律體系，對我國來說，都只可參考而決不能照搬，我國有著特殊的中國特色社會主義法系，與英美法系有著根本的不同，因此美英法系的環(huán)境法律體系都不適合我國。

學(xué)界對環(huán)境法體系也有諸多觀點，有的學(xué)者建議將環(huán)境法全部雜糅在一起，合成一部法典，我認為這樣是不合適的，環(huán)境問題的涉及面太廣，具有全方位全因子的特點，若全部合成一部法典，只會太龐雜且適用不便；有的學(xué)者建議不按照環(huán)境與資源保護法律規(guī)范所調(diào)整的社會關(guān)系性質(zhì)及其涵蓋領(lǐng)域不同來分，而按照不同的環(huán)境要素來分，涉及一個環(huán)境要素的法律歸為一部單行法，我認為這樣也是不合適的，現(xiàn)如今呈現(xiàn)在我們面前的環(huán)境問題并不是只涉及單一的環(huán)境要素，而是綜合性的環(huán)境問題，這樣來劃分環(huán)境法律體系是無法有效解決環(huán)境問題的；還有的學(xué)者建議不改動目前的環(huán)境法律體系，由全國人大來通過基本法，我同意基本法由全國人大表決通過這一觀點，但是僅僅提高基本法的位階是無法解決問題的。

中共十九大一次會議國務(wù)院機構(gòu)改革，將涉及環(huán)境問題的部門定為生態(tài)環(huán)境部、自然資源部以及國家林業(yè)和草原局。生態(tài)環(huán)境部的主要職能是確定自然資源產(chǎn)權(quán)以及山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理等。自然資源部主要職能是制定法規(guī)、政策、標準，并進行檢測和督查。國家林業(yè)和草原局的主要職能是管理各類自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等。

我認為環(huán)境法律體系的完善就可以參照國務(wù)院機構(gòu)的部門設(shè)置，分為生態(tài)環(huán)境法、自然資源法、林業(yè)和草原法以及環(huán)境管理法?，F(xiàn)行環(huán)境法律體系將環(huán)境法分為環(huán)境保護和污染防治，但是這兩部分原本就是一體的，是無法分離的，無論是資源濫用還是環(huán)境污染都是生態(tài)的破壞。但是參照國務(wù)院的部門設(shè)置分為生態(tài)環(huán)境、自然資源就能將環(huán)境問題很好的統(tǒng)一而又不會繁瑣。

林業(yè)和草原法包括對各類自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等相關(guān)的法律，例如《自然保護區(qū)條例》、《風景名勝區(qū)條例》等；生態(tài)環(huán)境法包括污染防治法和生態(tài)保護法，我國已有的生態(tài)保護法有《水土保持法》、《防沙治沙法》等；自然資源法包括除林業(yè)和草原法之外的資源保護法和循環(huán)利用資源的法律，循環(huán)利用資源的法律出現(xiàn)的較晚，有《清潔生產(chǎn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》；環(huán)境管理法主要是行政法規(guī)與規(guī)章，內(nèi)容主要是關(guān)于環(huán)境管理機構(gòu)的設(shè)置、職權(quán)、行政管理程序和行政處罰程序方面的規(guī)定，例如《環(huán)境標準管理辦法》、《全國環(huán)境監(jiān)測管理條例》等。

按照以上劃分的好處在于，首先，使資源保護與污染防治的法律相結(jié)合，可以更好的解決綜合性的環(huán)境問題；其次，與國務(wù)院環(huán)境保護部門相契合，可以使環(huán)境法得到更好地貫徹執(zhí)行；最后，各部門法聯(lián)動，使環(huán)境法廣泛且靈活，更能高效的解決環(huán)境問題。

三、結(jié)論

從根本上說，制定環(huán)境法，研究環(huán)境法律體系構(gòu)架的目的就是為了使環(huán)境問題得到更好的預(yù)防和解決，環(huán)境法一定要能夠回應(yīng)其所致力于解決問題的類型。事實上，生態(tài)系統(tǒng)具有時空上的動態(tài)性，環(huán)境法也應(yīng)當適時而變，單純的分為資源保護和污染防治是無法預(yù)防和解決日益復(fù)雜的環(huán)境問題的，結(jié)合行政部門機構(gòu)設(shè)置的變動來完善環(huán)境法律體系有利于環(huán)境法的貫徹實施，有利于環(huán)境保護，有益于人類的生存和發(fā)展。

[ 注 釋 ]

①黃錫生，史玉成.中國環(huán)境法律體系的架構(gòu)與完善[J].當代法學(xué)，2014.