論土壤污染防治基金制度的構(gòu)建

王 迪

山東師范大學法學院，山東 濟南 250358

一、土壤污染防治基金制度必要性

隨著環(huán)境友好型社會進程的加快，我國的環(huán)境矛盾也愈發(fā)緊張，當前人民對美好環(huán)境生活的需求與日益嚴重的環(huán)境污染形勢正成為中國新的社會矛盾，而作為萬物生長的土壤，其所遭受的污染使得這一矛盾更加激化①。在中國，土地污染已成為一個根深蒂固的問題。根據(jù)調(diào)查，農(nóng)業(yè)活動已被確定為中國土壤污染的主要來源，其不良影響已被越來越多的人注意到。典型的措施包括過量使用農(nóng)藥、化肥、畜禽糞便和污泥；農(nóng)用塑料薄膜廢渣，而地膜，其中大部分可分為非點源污染；污水灌溉農(nóng)田；中國是世界上主要的化學農(nóng)藥生產(chǎn)國和最大的化學農(nóng)藥消費國，長期以來，化學農(nóng)藥的過度使用使中國一直受到批評。中國頻繁報道的食品安全危機和重金屬污染事件加深了中國人民的恐懼。全國土壤污染環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染嚴重，因此，土壤污染防治己經(jīng)成為當前政府建設環(huán)境友好型社會的關(guān)鍵，而土壤污染防治基金制度就為解決這一關(guān)鍵提供了有效的資金支持機制。

土壤的污染嚴峻，我國土壤環(huán)境保護與修復治理資金缺口巨大，通過設立土壤污染防治基金，吸收多種類的資金進入基金制度進行土壤環(huán)境保護與修復治理的過程，其中主要有國家為解決無主土壤污染的專項財政撥款、稅收、土壤污染的專門罰款、賠償、利息收入、捐款以及各種其他資金都可以進入基金，從而緩解土壤污染防治過程中“無米之炊”的問題。

二、土壤污染防治基金種類

環(huán)?；鹱鳛橐豁棯毩⒂诘胤礁骷壵娜珖曰?，《土壤污染防治法》中對土壤污染防治基金的分類做了明確規(guī)定，土壤污染防治基金分為兩大類：

一類是中央層面的土壤污染防治專項資金，是中央運用財政手段為了提高國家整體的土壤環(huán)境質(zhì)量而設立的專門綜合防治土壤污染的資金，預防土壤與其他環(huán)境因素間的二次連帶風險，保護環(huán)境生態(tài)的整體和諧。該資金主要為防止面源土壤污染，如果防治基金沒有中央財政的綜合防治，僅依靠地方治理，各地區(qū)容易各自為政，這與土壤環(huán)境的整體性格格不入。

另一類是省級土壤污染防治基金，是各省按照本省的土壤環(huán)境和使用狀況、污染程度等情況，基金在各省土壤環(huán)境的調(diào)查、風險評估和土壤污染防治行動中。省級的土壤污染防治基金針對本轄區(qū)內(nèi)的點源污染進行調(diào)查、評估、修復的一系列活動，各省土壤使用情況和污染情況不同，使得省級的土壤防治基金在設立、使用方面應該更有針對性，更靈活。比如在土壤污染責任人無法認定的污染地塊土壤修復活動產(chǎn)生的費用，土壤污染風險評估、鑒定費用，受污染土壤修復、開發(fā)技術(shù)類費用，對受污染者人身、財產(chǎn)損失先行賠償所支付的費用，對個體及地方政府積極修復土壤污染的補償或獎勵所需費用等②。

三、《土壤污染防治法》目前制度規(guī)定的不足

當前法律僅用一條三個條款對于土壤污染防治基金的內(nèi)容進行了規(guī)定，具體管理辦法由國務院財政主管部門會同國務院生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設、林業(yè)草原等主管部門制定。這些部委之間的關(guān)系錯綜復雜，不難想象，行政系統(tǒng)的分裂會導致不一致的管理方法以及不必要的法律和財務糾紛。受規(guī)管的行動者和環(huán)境專業(yè)人員必須滿足可能互相抵觸的規(guī)管要求，他們會發(fā)現(xiàn)很難設計科學嚴謹、經(jīng)濟合算的調(diào)查和修復計劃，并執(zhí)行這些計劃。

這一制度創(chuàng)新是土壤污染防治法建立以來的一大亮點，但是在《土壤污染防治法》中并沒有具體制度框架，如果完全依靠行政法規(guī)來監(jiān)管土壤防治基金的使用，無疑是捉襟見肘的。作為單行法的土壤防治法應該對該制度的基本內(nèi)容進行界定，比如基金的資金來源、適用該基金的對象、基金使用情況的監(jiān)督和數(shù)據(jù)備案等基本問題，使得該土壤防治基金制度有了法律的支撐，切實做到有法必依，權(quán)威性更強。

四、土壤污染防治基金制度的構(gòu)建

(一)資金來源

《土壤污染防治法》中規(guī)定的土壤污染防治基金其資金不論是中央一級還是省級，應該主要來源于中央和地方兩級財政支，如每年的中央和地方政府財政預算、特定稅收等，以保證土壤污染防治基金在運行中有充足的資金來源?；鹳Y金來源首先是從政府處獲得的財政直接撥款，基金防治的土壤污染主要為找不到責任人或使用權(quán)人的土壤，此時政府作為公共利益的最后保護人，必然要為環(huán)境、民生承擔起自己的責任，也是建立服務型政府的內(nèi)在要求③。

其次為政府或基金組織依據(jù)法律向排污者征收的稅收或費用，該筆費用總是有針對的責任人，目標明確，主要應該解決費用的征收到位和劃歸基金之間的對接。最后是基金利息收人和其他有關(guān)收人。同時，為了確?；鸪渥?，政府應加大環(huán)境稅費的征收力度。隨著2018年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》實施以來，環(huán)境稅收有法可依，也必定更加完善。

經(jīng)濟、環(huán)境和社會障礙經(jīng)常阻礙污染土地的修復和再利用，如果沒有國家干預，高修復成本可能會給開發(fā)商和投資者帶來不可接受的風險。財政和法律激勵措施可以作為間接工具，用于刺激污染場地的補救和可持續(xù)再開發(fā)，就像它們在美國和英國一樣。在美國，有許多激勵計劃可以幫助刺激棕地重建。聯(lián)邦一級提供補救金，稅收減免，貸款和法律賠償?shù)燃畲胧?。一些州和地方也提供獎勵。在英國，按?995年《環(huán)境法》第37(l)(b)條的規(guī)定，環(huán)境機構(gòu)具有一般的法定權(quán)力，可以進行任何有利于或附帶于履行其職能的操作。原則上，為必要的工作提供的資金可以來自政府贈款、借款或政府貸款，包括環(huán)境、糧食和農(nóng)村事務部(Defra)的財政支助。英國的土壤污染防治體系在世界范圍內(nèi)都是領先一步的，其資金制度也是值得我們借鑒的重要內(nèi)容。在英國，提供了各種經(jīng)濟和法律激勵措施，以鼓勵在沒有發(fā)展前景的情況下清理和再利用污染場地。作為間接管理工具，這些激勵措施促進了受污染土地的可持續(xù)利用，并減少了英國對綠地的需求。

(二)基金適用條件

關(guān)于基金適用條件，《土壤污染防治法》針對何種污染土壤適用已做了規(guī)定，只有在以下兩種條件下才能夠使用：一用于農(nóng)用地土壤污染防治和土壤污染責任人或者土地使用權(quán)人無法認定的土壤污染風險管控和修復以及政府規(guī)定的其他事項。二為對本法實施之前已經(jīng)存在的無法認定責任人的土壤地塊，土地使用權(quán)人此時就承擔了土壤污染風險管控和修復所產(chǎn)生的費用，為了公平起見土地使用權(quán)人可以向相關(guān)組織申請土壤污染防治基金，進行土壤的管控和修復。

土壤防止基金作為一項公益性制度，其出發(fā)點和落腳點都應該是那些解決不了的土壤防治問題，在土壤法中規(guī)定的這兩種情形顯然不能全部包括，比如突發(fā)的土壤污染事件，如果按照原本的污染防治活動去解決，造成的污染后果更為嚴重，為了防止土壤污染后果因得不到及時治理而擴大的危害，此時，土壤污染防治基金可以啟動，在責任主體并不明確的時候先進行污染防治工作，事后在進行責任的劃分和費用的分攤。

(三)基金制度的監(jiān)管

為公眾和企業(yè)提供各種生活、生產(chǎn)廢物的收集和處理服務，是有效政府的職責之一。政府的職能是為居民提供基本生活保障，為人們賴以生存的自然環(huán)境提供可持續(xù)的動力。在沒有政府的情況下，沒有人愿意承擔或接受私人利益以外的費用開支，所有這些公共服務內(nèi)容都需要政府來實施。由于土壤受污染的特殊性質(zhì)，土壤監(jiān)測和預警等污染場地治理的準備工作必須得到政府的技術(shù)支持。傳統(tǒng)粗放的第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展導致了嚴重的土壤污染，嚴重干擾了居民的正常生產(chǎn)和生活。地方政府環(huán)境管理部門要抓好宏觀調(diào)控，綜合決策，集中力量，確保環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法，達到服務型政府的標準。

我國各地區(qū)的土壤使用狀況復雜，土壤污染情況也各不相同，存在著各自獨立的污染問題也存在著交叉的污染問題，加之我國不同區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展不均衡，土壤污染防治基金如果想切實發(fā)揮其在土壤污染修復中的作用，土壤污染防治基金在監(jiān)管方面就更應該明確規(guī)定。這樣的統(tǒng)一監(jiān)管可以有效避免地方政府因為地方保護主義對基金制度的干預和限制，畢竟土壤污染帶來的利益有目共睹，尤其在省級交叉污染地塊的土壤污染問題，地方政府“自掃門前雪”的思想濃重，使得污染得不到根治；其次是，我國土壤的污染情況復雜，農(nóng)業(yè)用地和建設用地的污染需要的財政支持不同，一些重工業(yè)地域的污染防治需要的資金巨大，但是經(jīng)濟又發(fā)展不平衡，全國性的土壤污染防治基金的管理勢必要向部分污染嚴重的重工業(yè)地域傾斜，為土壤污染重災區(qū)的修復提供資金上的幫助④。

土壤污染物，特別是那些被歸類為環(huán)境持久性和生物累積性污染物的土壤污染物，具有在復雜的環(huán)境中和土壤接觸的能力，它們與人類健康的關(guān)系在短期內(nèi)可能并不明顯，但在長期內(nèi)可能是顯著的。因此，土壤污染不僅影響環(huán)境和人類健康，而且還影響一系列社會和財政問題。例如，土地利用規(guī)劃和開發(fā)、金融交易和社會經(jīng)濟穩(wěn)定。盡管中國各地土壤污染嚴重，但環(huán)境保護監(jiān)管機構(gòu)必須努力實施或執(zhí)行監(jiān)管要求，以有效控制和管理這些問題。

可以看出基金制度的建立和具體操作并不是一部土壤污染防治法就可以規(guī)定詳盡的，必須和財政部會同其他部門制定的基金具體管理辦法相結(jié)合，圍繞上述基本問題予以詳細規(guī)定，并對土壤污染防治基金實施過程中相配套的制度加以確定，土壤污染防治之路任重道遠。

[ 注 釋 ]

①張雨.土壤污染防治基金法律制度的構(gòu)建[D].安徽大學，2019.

②王旭.我國土壤污染防治基金法律制度研究[J].河北農(nóng)機，2019(08)：97-98.

③張鈺羚.土壤污染防治基金制度研究——基于完善《土壤污染防治法》立法的思考[A].中國法學會環(huán)境資源法學研究會、河北大學.區(qū)域環(huán)境資源綜合整治和合作治理法律問題研究——2017年全國環(huán)境資源法學研討會(年會)論文集[C].中國法學會環(huán)境資源法學研究會、河北大學：中國法學會環(huán)境資源法學研究會，2017.7.

④鄢斌.土壤污染防治立法應引入基金制度[J].環(huán)境經(jīng)濟，2017(19)：54-57.