檢察機(jī)關(guān)刑事附帶民事公益訴訟調(diào)查程序立法研究

夏愛文

湖北省鄂州市梁子湖區(qū)人民檢察院，湖北 鄂州 436000

1至4月，全國檢察機(jī)關(guān)共提起公益訴訟890件，其中提起民事公益訴訟73件，占8.2%；行政公益訴訟87件，占9.77%；提起刑事附帶民事公益訴訟730件，占82.02%。①檢察機(jī)關(guān)熱衷于辦理刑事附帶民事公益訴訟，究其原因有：一是收集證據(jù)效率高，調(diào)查取證任務(wù)較單獨(dú)的民事公益訴訟輕；二是受到阻力小，以行使國家行政權(quán)力的行政機(jī)關(guān)為對(duì)象進(jìn)行的行政公益訴訟，比以私權(quán)主體為對(duì)象進(jìn)行的民事公益訴訟，所遇阻力要大很多，②刑事附帶民事公益訴訟較行政公益訴訟各方障礙及壓力??；三節(jié)約訴訟資源，工作量小，且與刑事訴訟由同一審判組織審理，效率高；四辦案效果好，借助刑事訴訟的壓力促使被告履行義務(wù)，及時(shí)有效的保護(hù)公共利益。雖然在實(shí)務(wù)中，檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟案件所占比例較大，但關(guān)于刑事附帶民事公益訴訟調(diào)查程序的具體規(guī)定尚屬空白。本文從檢察機(jī)關(guān)刑事附帶民事公益訴訟的實(shí)踐現(xiàn)狀作出分析的基礎(chǔ)上，提出立法完善的對(duì)策。

一、檢察機(jī)關(guān)刑事附帶民事公益訴訟的實(shí)踐現(xiàn)狀

(一)立法問題

1.刑事附帶民事公益訴訟法律依據(jù)

《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(簡稱“兩高司法解釋”)第二十條“人民檢察院對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時(shí)，可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟，由人民法院同一審判組織審理?！钡囊?guī)定正式賦予了檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟職責(zé)。附帶民事公益訴訟是附帶民事訴訟的下位概念，然而刑事附帶民事公益訴訟不宜適用刑事訴訟法中有關(guān)附帶民事訴訟的規(guī)定，《刑事訴訟法》第一百零一條第二款規(guī)定：“如果是國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟”，結(jié)合該條文第一款中規(guī)定的被害人及法定代理人、近親屬提起刑事附帶民事訴訟的條件，該條第二款規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事訴訟是以遭受物質(zhì)損失為前提，旨在要求被告人賠償物質(zhì)損失，而附帶民事公益訴訟旨在維護(hù)社會(huì)公共利益?！皟筛咚痉ń忉尅泵鞔_增加刑事附帶民事公益訴訟這一案件類型，為檢察機(jī)關(guān)辦理刑事附帶民事公益訴訟案件提供了法律依據(jù)。

2.刑事附帶民事公益訴訟調(diào)查程序規(guī)定

法律及司法解釋規(guī)定較為抽象、原則。立法供給是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的最大瓶頸性制約因素。③“兩高司法解釋”第六條“人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料；有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當(dāng)配合；需要采取證據(jù)保全措施的，依照民事訴訟法、行政訴訟法相關(guān)規(guī)定辦理?！钡囊?guī)定明確了檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)。修改后的《人民檢察院組織法》原則性規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)具有調(diào)查核實(shí)權(quán)。2018年3月12日最高人民檢察院印發(fā)的《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南(試行)》規(guī)定了民事公益訴訟的辦案程序及調(diào)查內(nèi)容等，但該指南不屬于司法解釋，缺乏權(quán)威性，僅作為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部辦理民事公益訴訟案件的工作指引，刑事附帶民事公益訴訟無單獨(dú)的辦案程序的規(guī)范性文件。

(二)實(shí)踐問題

1.附帶民事公益訴訟啟動(dòng)時(shí)間不一

公益訴訟部門在哪個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)應(yīng)該介入到附帶民事公益訴訟案件中，各地檢察機(jī)關(guān)做法不同。有的檢察機(jī)關(guān)公益訴訟部門介入較早，在公安機(jī)關(guān)立案之時(shí)就開始介入，一方面引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)偵查，另一方面公益訴訟部門自行調(diào)查公益性侵權(quán)情況。有的檢察機(jī)關(guān)公益訴訟部門介入較晚，在案件進(jìn)入審查起訴階段，由刑事檢察部門將公益訴訟線索移送給公益訴訟部門，公益訴訟部門才開始立案調(diào)查。

2.刑民證據(jù)轉(zhuǎn)化標(biāo)準(zhǔn)不明確

刑事案件與附帶民事公益訴訟所認(rèn)定的事實(shí)具有差異性，兩者的事實(shí)認(rèn)定不必然要保持一致，對(duì)于附帶民事公益訴訟而言，證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)往往低于刑事案件的證明標(biāo)準(zhǔn)。大部分附帶民事公益訴訟的基礎(chǔ)證據(jù)已在偵查階段形成，公益訴訟部門調(diào)取證據(jù)較少，如某非法捕撈水產(chǎn)品的附帶民事公益訴訟案，公益訴訟部門調(diào)取的證據(jù)僅只有專家意見及禁漁規(guī)定，用來證明公益受損情況，其他證據(jù)皆在偵查階段已形成，庭審中可不重復(fù)刑事案件已舉證的內(nèi)容；如某銷售假冒注冊(cè)商標(biāo)的商品罪，公益訴訟部門僅進(jìn)行公告，全部證據(jù)在偵查階段由公安機(jī)關(guān)完成。刑事證據(jù)與附帶民事公益訴訟證據(jù)是否直接轉(zhuǎn)化還需進(jìn)一步明確。

3.調(diào)查程序缺乏制度性規(guī)定

實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查過程中主要采取查閱、復(fù)制刑事、行政執(zhí)法卷宗材料、詢問相關(guān)人員、收集書證、物證、視聽資料、電子證據(jù)、咨詢專家意見、委托鑒定、現(xiàn)場勘驗(yàn)等方式。這些證據(jù)的具體取得方式、證據(jù)的合法性方面無制度性規(guī)定，也缺乏保障性措施，如當(dāng)事人或者其他有關(guān)單位和個(gè)人不配合，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證顯得力量不足。

二、明確刑事附帶民事公益訴訟調(diào)查程序的必要性

(一)明確刑事附帶民事公益訴訟調(diào)查程序，有利于保障被告人在程序方面的各項(xiàng)權(quán)利，彰顯程序公正，只有程序公正，才能保障實(shí)體公正，促使被告人修復(fù)受損的公益。如在附帶民事公益訴訟中，對(duì)侵害公益或者損害后果等專家意見或者鑒定意見，是否應(yīng)該告知被告人，被告人是否可以提出新的專家意見或者鑒定意見，大多數(shù)附帶民事訴訟的當(dāng)事人在調(diào)查階段可能被羈押，如何來保障被告人在附帶民事公益訴訟中的權(quán)利，應(yīng)予以明確。

(二)明確刑事附帶民事公益訴訟調(diào)查程序，可以實(shí)現(xiàn)刑事訴訟和附帶民事公益訴訟的“無縫對(duì)接”，有利于提高訴訟效率。刑事訴訟中，刑檢部門可以提前介入，引導(dǎo)偵查，可以行使退回補(bǔ)充偵查權(quán)，如明確附帶民事公益訴訟中公益訴訟部門的引導(dǎo)偵查權(quán)，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部刑檢部門與公益訴訟部門調(diào)查取證機(jī)制、相互配合等，有利于保障程序效率。

(三)明確刑事附帶民事公益訴訟調(diào)查程序，有利于發(fā)揮出附帶民事公益訴訟的懲罰性、修復(fù)性作用。因缺乏程序規(guī)定、保障措施和責(zé)任追究機(jī)制④，常有相關(guān)人員不配合，不愿配合做詢問筆錄，不愿出具相關(guān)說明。調(diào)查程序的規(guī)范化在一定程度上給當(dāng)事人帶來威懾力，促使被告人履行義務(wù)。

三、刑事附帶民事公益訴訟調(diào)查程序立法完善

(一)明確調(diào)查程序的啟動(dòng)節(jié)點(diǎn)

根據(jù)附帶民事公益訴訟實(shí)踐，公益訴訟部門獲取案件的線索大多來源于偵查機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)案件管理部門及刑事檢察部門，需要完善相關(guān)線索移送機(jī)制，確保公益訴訟部門第一時(shí)間獲取線索進(jìn)行初查。有條件的地方，可以探索與公安機(jī)關(guān)建立常態(tài)化公益訴訟案件線索移送機(jī)制，在公安機(jī)關(guān)偵查階段時(shí)，公益訴訟部門同步進(jìn)行調(diào)查取證，將附帶民事公益訴訟初步調(diào)查、立案調(diào)查提前到偵查階段。

(二)明確調(diào)查程序的具體內(nèi)容

建議立法細(xì)化附帶民事公益訴訟的證據(jù)種類，獲取方式。如收集證人證言，詢問被調(diào)查人應(yīng)個(gè)別進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)由兩名以上辦案人員進(jìn)行且由檢察官親自詢問，對(duì)被調(diào)查人員或單位不簽名或蓋章的，可以由單位、街道、社區(qū)、村委會(huì)人員等進(jìn)行見證，并在調(diào)查材料上注明；視聽資料、電子證據(jù)編輯、保存、提取等應(yīng)嚴(yán)格參照刑事訴訟有關(guān)規(guī)定進(jìn)行；司法警察在協(xié)助調(diào)查取證時(shí)，應(yīng)全程使用執(zhí)法記錄儀等錄音錄像工具。非法證據(jù)、瑕疵證據(jù)可借鑒刑事訴訟法非法證據(jù)排除的規(guī)定，瑕疵證據(jù)也可采取在民事訴訟規(guī)定時(shí)限內(nèi)補(bǔ)正、作出合理解釋或提交新證據(jù)來證明事實(shí)。明確調(diào)查程序的具體內(nèi)容，有利于提高辦案的精準(zhǔn)度。

(三)明確證據(jù)轉(zhuǎn)化標(biāo)準(zhǔn)

明確刑事訴訟與附帶民事公益訴訟證據(jù)轉(zhuǎn)化標(biāo)準(zhǔn)，有利于刑事犯罪事實(shí)和公益訴訟違法事實(shí)的準(zhǔn)確認(rèn)定。刑事訴訟中因證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)高，排除了合理懷疑，可直接引用到附帶民事公益訴訟中。實(shí)際操作中，附帶民事公益訴訟可直接采用刑事證據(jù)作為證據(jù)，但在附帶民事公益訴訟調(diào)查中收集到的證據(jù)能否直接應(yīng)用指控犯罪事實(shí)，筆者認(rèn)為還需根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定重新進(jìn)行調(diào)查。

(四)明確調(diào)查程序的制度性保障

為保障附帶民事公益訴訟調(diào)查取證的高效有序開展，建議通過立法賦予檢察機(jī)關(guān)必要的強(qiáng)制力，加大調(diào)查核實(shí)力度。明確相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)履行公益訴訟調(diào)查配合、協(xié)助的義務(wù)及責(zé)任的追究。

公益訴訟的法律及司法解釋的不完備影響了檢察公益訴訟工作的進(jìn)程，較為完備地公益訴訟立法將為具體公益訴訟案件的辦理指明方向，為檢察公益訴訟的開展提供制度保障。

[ 注 釋 ]

①最高人民檢察院《全國檢察機(jī)關(guān)公益訴訟辦案工作2019年3至4月份情況通報(bào)》.

②王琦，王輝，韓榮.民事公益訴訟和行政公益訴訟的程序銜接問題研究[D].中國法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)編.區(qū)域環(huán)境資源綜合整治和合作治理法律問題研究——2017年全國環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)(年會(huì))論文集[C].2017：796-802.

③檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)改革專家意見綜述[J].檢察改革動(dòng)態(tài)，2016(17).

④王振，孫秀明，馮桂波.公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的問題與對(duì)策[J].檢察調(diào)研與指導(dǎo)，2018年第4輯(總第23輯).