新立法法實(shí)施后公眾參與地方立法的現(xiàn)狀、困境、對(duì)策研究

周 筱

貴州民族大學(xué)，貴州 貴陽(yáng) 550025

《立法法》于2015年3月進(jìn)行了首次修改，這次修改的一個(gè)重大成果是極大地?cái)U(kuò)充了地方立法權(quán)，使得一些原本沒(méi)有立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市獲得了立法權(quán)，掀起了全國(guó)范圍內(nèi)地方立法的熱潮。公眾參與地方立法制度不僅僅是保障地方立法權(quán)正確行使的重要途徑，也順應(yīng)了是民主立法、科學(xué)立法的立法趨勢(shì)。

一、公眾參與地方立法的現(xiàn)狀

(一)公眾參與

公眾參與制度除了是緩解政府與人民群眾矛盾的一種模式，也是代議制民主的有效形式。關(guān)于公眾參與的定義，學(xué)界認(rèn)為是一種不依靠任何中介力量，公民可以直接參與國(guó)家活動(dòng)，發(fā)表意見(jiàn)，影響決策的方式。①公眾參與制度可以溯源至十八世紀(jì)法國(guó)啟蒙思想家盧梭的人民主權(quán)理論，該理論認(rèn)為：人民主權(quán)是公意的體現(xiàn)。政府的權(quán)利需要人民賦予。人民是國(guó)家的真正主人。公眾參與是充分反映民意、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與和諧的重要渠道，同時(shí)也是現(xiàn)代政治發(fā)展的必然趨勢(shì)。

(二)公眾參與地方立法的方式

在我國(guó)，公眾參與地方立法的方式多種多樣，例如立法調(diào)研、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、公開(kāi)征集立法建議、撥打立法部門官方電話和寫網(wǎng)絡(luò)郵件都是我國(guó)公眾參與立法的重要形式。

(三)公眾參與地方立法的必要性

在憲法、立法法的指引下，各地方立法機(jī)關(guān)結(jié)合地方實(shí)際因地制宜制定地方性法規(guī)，貫徹落實(shí)依法治國(guó)的方略，并引導(dǎo)公眾參與到地方法律制定的過(guò)程中去，保障民眾的知情權(quán)，提升地方立法的創(chuàng)造力，讓人民群眾更好地實(shí)現(xiàn)當(dāng)家做主。憲法和立法法將人民參與立法的原則直接寫進(jìn)法條中，明確而具體地以法律形式賦予公民立法參與權(quán)，保障公民當(dāng)家做主權(quán)利真正實(shí)現(xiàn)。人民代表大會(huì)制度和人民參與立法原則共同構(gòu)成了我國(guó)社會(huì)主義民主制度。擴(kuò)寬公眾對(duì)地方立法的直接參與的渠道，制定出反映地方民眾真實(shí)意愿的法律規(guī)范，使地方立法更好地被社會(huì)公眾所接受是十分必要的，有利于使地方法規(guī)在地方更好地得到有效實(shí)施。

二、公眾參與地方立法的問(wèn)題及成因分析

公眾參與地方立法的發(fā)展過(guò)程中，逐漸暴露出一些問(wèn)題，這些問(wèn)題如果得不到及時(shí)解決，非常不利于法律在地方的施行，公眾參與制度也難以達(dá)到預(yù)期的效果。

(一)公民參與立法的信息來(lái)源匱乏

地方立法機(jī)關(guān)在立法時(shí)專權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重，立法時(shí)常常忽略向民眾公開(kāi)這一環(huán)節(jié)，或者是向社會(huì)公開(kāi)的渠道有限，政府公開(kāi)透明度不夠，致使民眾與立法者溝通不暢，民眾壓根沒(méi)有接觸到法律制定的相關(guān)信息，更無(wú)從參與到立法中去。一些地方立法機(jī)關(guān)采取的參與方式非常單一，僅在主管部門網(wǎng)站上公布，使一些平時(shí)很少上網(wǎng)甚至不會(huì)上網(wǎng)的老年公民失去參與地方立法的機(jī)會(huì)，導(dǎo)致參與立法的人員數(shù)量有限，民眾在立法中發(fā)揮的作用微乎其微，基本可以忽略不計(jì)。

(二)公眾參與立法意識(shí)淡薄

就以往的立法經(jīng)驗(yàn)來(lái)說(shuō)，公眾認(rèn)為普遍怕麻煩，認(rèn)為立法就是立法機(jī)關(guān)和立法工作者的事，與民眾的日常生活脫節(jié)，而民眾對(duì)法律法規(guī)的理解能力有限，參與立法工作費(fèi)時(shí)費(fèi)力且需要較強(qiáng)的專業(yè)性，自己提出的立法建議也不一定能被立法機(jī)關(guān)采納，極大地打擊了民眾參與立法工作的積極性，很多民眾懷有冷漠心理對(duì)待參與立法的活動(dòng)，放棄了直接參與立法的權(quán)利。從歷史原因來(lái)看，我國(guó)的傳統(tǒng)文化比較保守，民眾大多畏懼與政府打交道，長(zhǎng)此以往，民眾都是被動(dòng)接受政府決策，缺乏參與立法的主動(dòng)性。此外，在地方政府的立法實(shí)踐中，立法參與者大多為法學(xué)工作者、各領(lǐng)域的專家學(xué)者，擁有較高的法律專業(yè)素養(yǎng)，民眾不敢質(zhì)疑法學(xué)專家的權(quán)威，普遍認(rèn)為只要被動(dòng)接受法律的實(shí)施即可，無(wú)需參與到立法過(guò)程中去也是造成公眾參與立法意識(shí)淡薄、意愿低下的原因之一。

(三)缺乏有效的地方立法信息反饋機(jī)制

21世紀(jì)以來(lái)，人類社會(huì)已經(jīng)全面進(jìn)入到信息化社會(huì)，立法信息的溝通傳遞是立法全過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)。信息反饋機(jī)制是溝通立法機(jī)關(guān)和立法受眾的橋梁和紐帶，立法者所獲得的決策信息是否真實(shí)、完整直接關(guān)系著立法質(zhì)量的好壞，事關(guān)我國(guó)的法治水平能否提高。我國(guó)當(dāng)前的地方立法信息反饋機(jī)制尚不健全，缺乏配套的反饋機(jī)制，致使立法時(shí)民意難以傳達(dá)給立法工作者，無(wú)疑是對(duì)政府公信力的一種損害。

三、公眾參與地方立法的立法建議

公眾參與地方立法可以最大限度保障公民的合法權(quán)益，現(xiàn)代民主必須要完善公眾參與地方立法的途徑，為人民群眾制定出反映民意的高質(zhì)量法規(guī)。

(一)擴(kuò)寬公眾參與立法的信息來(lái)源

報(bào)刊、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體要密切關(guān)注對(duì)本地方立法工作的進(jìn)展，及時(shí)對(duì)地方立法情況進(jìn)行宣傳報(bào)道，發(fā)揮媒體的輿論導(dǎo)向作用，加大宣傳力度對(duì)地方性法規(guī)制定進(jìn)行宣傳，創(chuàng)新宣傳形式，充分運(yùn)用新的傳播媒介如直播、新浪微博等渠道發(fā)布立法動(dòng)態(tài)，搜集民眾的立法建議，采用人民群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的立法宣傳渠道，引導(dǎo)公眾參與到立法過(guò)程中去，使公眾持續(xù)保持對(duì)立法的關(guān)注度，提高公民對(duì)立法活動(dòng)的積極性?？刹捎眯侣劙l(fā)布會(huì)的形式向社會(huì)宣傳立法工作，積極營(yíng)造公眾關(guān)注立法動(dòng)向、全民參與立法的法治氛圍。政府可以制作普法宣傳手冊(cè)，加強(qiáng)立法宣傳，調(diào)動(dòng)群眾關(guān)注地方立法，積極學(xué)法的積極性，為地方法制事業(yè)的發(fā)展建言獻(xiàn)策，推動(dòng)地方立法工作開(kāi)展。政府定期發(fā)布立法狀況公告，使公眾及時(shí)知悉最新的立法信息。

(二)提高公眾參與立法意識(shí)

立法部門普法時(shí)要注意普法活動(dòng)的廣泛性，普法教育要面向人民群眾，可以采用發(fā)放問(wèn)卷的方式提高人民群眾對(duì)立法工作的知曉度和參與度。與此同時(shí)，普法工作要有針對(duì)性，對(duì)于工廠工作的工人普及勞動(dòng)法有關(guān)的法律知識(shí)，對(duì)教師普及國(guó)家通用語(yǔ)言法相關(guān)的法律知識(shí)，對(duì)旅游從業(yè)者普及旅游法相關(guān)的法律知識(shí)，各行各業(yè)的從業(yè)者可以推選出行業(yè)代表，當(dāng)與自己行業(yè)利益密切相關(guān)的法律修改或頒行時(shí)，由行業(yè)代表代表行業(yè)參與立法活動(dòng)，將本行業(yè)內(nèi)群眾的心聲傳達(dá)給立法者，積極投身于公民參與立法活動(dòng)中去。設(shè)立普法周，立法主管部門在普法周期間開(kāi)展各種免費(fèi)的能夠吸引民眾參與興趣的普法活動(dòng)，讓人民群眾以主人翁的姿態(tài)參與到法律宣傳活動(dòng)中去，增強(qiáng)人們社會(huì)主義法律素養(yǎng)，調(diào)動(dòng)民眾參與地方立法活動(dòng)的積極性。立法者向社會(huì)公眾普及法律常識(shí)，有助于人民群眾掌握法律知識(shí)，培育公民主人翁意識(shí)。

(三)建立民眾參與地方立法信息反饋機(jī)制

立法為民是立法工作的宗旨，將民眾所提出的好的建議采納吸收，將民意集中，將民主立法落實(shí)到實(shí)處是立法工作者的工作重心。我國(guó)的立法反饋機(jī)制不夠完善，導(dǎo)致民眾的建言建議很少能夠傳達(dá)給立法部門。筆者的建議如下：立法主管部門可以召開(kāi)群眾意見(jiàn)采納情況反饋會(huì)，召開(kāi)反饋會(huì)的優(yōu)點(diǎn)在于使民眾與立法參與者直接交流溝通，專家們可以當(dāng)面對(duì)法律條文解釋釋義，民眾對(duì)于法條的不懂之處可以與法學(xué)工作者平等地交流，讓廣大民眾都能夠參與到立法過(guò)程中去，將民意、民愿?jìng)鬟_(dá)給立法部門，充分調(diào)動(dòng)民眾參與地方立法的積極性，從而使立法機(jī)關(guān)廣泛集中民智，最終形成有利于多數(shù)人利益的決策。反饋會(huì)結(jié)束后相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)組織相應(yīng)的工作人員總結(jié)反饋會(huì)中民眾提出的寶貴意見(jiàn)，形成書面的反饋報(bào)告，將反饋報(bào)告公布在政府信息公開(kāi)的網(wǎng)站上，以供民眾瀏覽查詢。

四、結(jié)語(yǔ)

在全面依法治國(guó)的時(shí)代背景下，公民參與地方立法具有重要意義，不僅順應(yīng)了科學(xué)立法民主立法的立法趨勢(shì)，還可以維護(hù)公民自身的合法權(quán)益。公眾參與制度的發(fā)展與完善僅靠立法機(jī)關(guān)加強(qiáng)普法宣傳是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更需要民眾與立法機(jī)關(guān)共同努力，有效保護(hù)公眾參與立法權(quán)。公眾參與地方立法制度還有很多的進(jìn)步完善空間，筆者依據(jù)目前的研究現(xiàn)狀提出了具有針對(duì)性的建議，相信在不久的將來(lái)，公眾參與制度會(huì)更加健全，立法部門能夠更好地匯集民智，將公眾意志采納并落實(shí)到法律法規(guī)的條文中去。

[ 注 釋 ]

①徐璐.代議抑或參與——當(dāng)前我國(guó)公眾參與立法的不足與對(duì)策研究[J].山西師大學(xué)報(bào)，2010(01).