涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制研究

李丹鳳 李丹虹

1.華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430070；2.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，湖北 武漢 430073

一、涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的含義

涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)防控，是指檢察機(jī)關(guān)在信訪接待與執(zhí)法辦案的過(guò)程中，對(duì)引起信訪問(wèn)題的可能性因素進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和判斷，對(duì)有可能發(fā)生涉檢信訪問(wèn)題的情況，制定信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、防控與處理預(yù)案，及時(shí)處理矛盾，減少風(fēng)險(xiǎn)事故的發(fā)生及其他可能造成的損失，促使當(dāng)事人息訴罷訪。涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)防控的目的通過(guò)采用合法合理有效的方式快速解決矛盾，從根源上減少當(dāng)事人涉檢信訪。

二、現(xiàn)行涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制運(yùn)行中存在的問(wèn)題

目前，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)開(kāi)始將涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的建立作為工作的重心，不斷進(jìn)行研究與探索，針對(duì)該機(jī)制采取了一系列措施，略有成效，但實(shí)踐中仍然存在不少需要完善與解決的問(wèn)題。主要有下列情況：

(一)涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)信息收集問(wèn)題

如果涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)信息的問(wèn)題不能在信訪風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前發(fā)現(xiàn)，那么分析評(píng)估和化解工作就只浮于表面，無(wú)法落于實(shí)處。因此，必須建立有效的事前風(fēng)險(xiǎn)信息收集機(jī)制，重視對(duì)涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)信息的及時(shí)收集。根據(jù)當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)處理與實(shí)行涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制來(lái)看，存在許多問(wèn)題。其中最明顯的是在同時(shí)賦予多個(gè)主體享有收集信訪信息的權(quán)力時(shí)，不同的人選擇的收集方式不同、處理信息的方式也不同，從而極易帶來(lái)意見(jiàn)與權(quán)限上的沖突，導(dǎo)致在實(shí)際進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控時(shí)，存在是否開(kāi)啟的抉擇所引起的低效率及低準(zhǔn)確率。

(二)涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)防控的標(biāo)準(zhǔn)和程序問(wèn)題

目前而言，我國(guó)對(duì)于信訪風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)確定義、條件以及定性程度，暫時(shí)未有共同的標(biāo)準(zhǔn)。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)整理各個(gè)地區(qū)各個(gè)級(jí)別所登記的上訪記錄數(shù)據(jù)，分析判斷當(dāng)前信訪問(wèn)題存在風(fēng)險(xiǎn)的可能性，從數(shù)量上來(lái)確定風(fēng)險(xiǎn)的大小，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。這種方式，忽略了上訪信息質(zhì)量方面的問(wèn)題，即對(duì)于相類(lèi)似甚至相同的案件，沒(méi)有進(jìn)行歸類(lèi)整合，未能形成合理的體系，“同案不同評(píng)估結(jié)果”的矛盾屢見(jiàn)不鮮。另一方面，涉檢信訪工作并非集中于第五檢察部，其同時(shí)有其他部門(mén)的協(xié)作，因此案件的類(lèi)型較為多樣與復(fù)雜，但當(dāng)前缺乏科學(xué)有效的流程設(shè)計(jì)，評(píng)估過(guò)程大多簡(jiǎn)單化，流于形式，未能滿足風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估需要、未能有效使風(fēng)險(xiǎn)防控落于實(shí)處。

(三)涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)處理方案單一

當(dāng)前司法實(shí)踐中，對(duì)于群眾的消極情緒所帶來(lái)的信訪風(fēng)險(xiǎn)，檢察機(jī)關(guān)大多數(shù)是采取耐心地解釋相關(guān)法律法規(guī)，循循善誘，處理方案較為單一，并沒(méi)有在科學(xué)系統(tǒng)的體系中，結(jié)合個(gè)案情況，尋找更為直接、高效的風(fēng)險(xiǎn)管理。隨著生活水平的提高，法律普及的擴(kuò)大化，群眾的法治意識(shí)與維權(quán)意識(shí)也日益增長(zhǎng)，從而導(dǎo)致信訪案件的增多。在這種情勢(shì)下，檢察機(jī)關(guān)更應(yīng)當(dāng)發(fā)展信訪風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，全面完善信訪風(fēng)險(xiǎn)的處理方案，否則，將會(huì)引起不必要的社會(huì)矛盾，同時(shí)不利于司法權(quán)威的建立。

(四)涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)的追責(zé)不明

由于辦案過(guò)程中需要各部門(mén)的協(xié)作，涉及的辦案人員廣，因此，在出現(xiàn)信訪問(wèn)責(zé)時(shí)，對(duì)于真正的責(zé)任主體的追責(zé)，顯得尤為艱難，因此，辦案人員可能就會(huì)出現(xiàn)對(duì)案件不負(fù)責(zé)任的態(tài)度，產(chǎn)生消極辦案的不良情緒，這將不利于檢察機(jī)關(guān)提高辦案質(zhì)量，并且很大可能地增加信訪案件的數(shù)量，造成當(dāng)事人更為高漲的不滿情緒，出現(xiàn)惡性循環(huán)的局面。

三、涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的完善

(一)建立事前預(yù)防機(jī)制，從源頭上減少信訪的發(fā)生

1.預(yù)測(cè)、評(píng)估特殊案件可能引發(fā)的信訪風(fēng)險(xiǎn)

目前，基層檢察機(jī)關(guān)處于人少案子多的工作環(huán)境中，因此，針對(duì)這一實(shí)際，應(yīng)當(dāng)首先篩選出具有特殊意義的案件，將其列為重點(diǎn)評(píng)估對(duì)象，開(kāi)展信訪風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、評(píng)估工作。預(yù)測(cè)、評(píng)估的內(nèi)容主要包括案件風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因、造成影響的輻射面、防控的處理方法以及高效的應(yīng)對(duì)措施。為了更好地完善預(yù)測(cè)評(píng)估這關(guān)鍵的一步，應(yīng)當(dāng)拓寬評(píng)估主體的范圍，形成階梯式的領(lǐng)導(dǎo)體制，逐一上報(bào)，增加預(yù)測(cè)評(píng)估的準(zhǔn)確性，對(duì)整個(gè)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督與管理，以此增強(qiáng)辦案人員的責(zé)任感與積極性。

2.統(tǒng)一風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)

檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)范圍所涉及的案件的種類(lèi)廣、數(shù)量多，其處理案件的過(guò)程中可能產(chǎn)生矛盾的原因是錯(cuò)綜復(fù)雜的，并且還可能存在案件自身所隱藏涉及的社會(huì)矛盾。然而，對(duì)于上述信訪風(fēng)險(xiǎn)的界定所需要達(dá)到的條件以及程度，檢察機(jī)關(guān)只進(jìn)行了概括性的表述，沒(méi)有明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。由此造成實(shí)際執(zhí)法時(shí)，檢察人員無(wú)法進(jìn)行準(zhǔn)確的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，從而增加了信訪風(fēng)險(xiǎn)的可能性；并且可能造成在追責(zé)上無(wú)從下手，惡性循環(huán)，導(dǎo)致人力物力財(cái)力的浪費(fèi)。因此，有效統(tǒng)一的具體標(biāo)準(zhǔn)的建立，可以增強(qiáng)辦案人員對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的可操作性及客觀性，使其嚴(yán)格按照規(guī)矩辦事，減少因?yàn)橹饔^情感導(dǎo)致的低效處理及不公平。

(二)建立事中調(diào)處機(jī)制，及時(shí)控制、有效化解信訪風(fēng)險(xiǎn)事故

1.實(shí)行大信訪制

對(duì)于檢察機(jī)關(guān)不同業(yè)務(wù)部門(mén)及不同的案件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的類(lèi)型與性質(zhì)選擇不同的信訪風(fēng)險(xiǎn)解決方案。目前對(duì)于信訪風(fēng)險(xiǎn)的解決方案與流程，檢察機(jī)關(guān)基本只做了籠統(tǒng)概括規(guī)定，實(shí)踐中可操作性低，這樣導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)信訪機(jī)制流于形式，無(wú)法達(dá)到應(yīng)有的效果。因此，應(yīng)當(dāng)改變涉檢信訪化解由控申部門(mén)獨(dú)自辦理解決的現(xiàn)狀，合理有效分工，實(shí)現(xiàn)通力合作。同時(shí)，加強(qiáng)信訪一體化機(jī)制建設(shè)，推行領(lǐng)導(dǎo)帶班制度，建立部門(mén)聯(lián)合接訪，落實(shí)首辦責(zé)任制、完善巡回接訪制度、實(shí)行信訪接待規(guī)范化管理、暢通協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)機(jī)制，形成全院大信訪一體化格局，從而有效化解信訪風(fēng)險(xiǎn)。

2.建立案件信訪聽(tīng)證制度

對(duì)一些重大疑難的信訪事項(xiàng)，可以舉行公開(kāi)聽(tīng)證。通過(guò)信訪聽(tīng)證這種公開(kāi)透明的方式，完善溝通渠道，提升公民對(duì)檢察機(jī)關(guān)的信任感，減少事后的行政爭(zhēng)議，使公民保持理性，從而雙方能夠以平等的姿態(tài)進(jìn)行對(duì)話，高效地處理問(wèn)題。在辯論的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)真實(shí)，實(shí)現(xiàn)實(shí)體上的公正。建立聽(tīng)證小組，將信訪問(wèn)題置于公眾的監(jiān)督下，是限制公權(quán)力濫用的有效手段。在全方位的監(jiān)督之下，有利于建立良好的信訪活動(dòng)秩序，同時(shí)也對(duì)政府公權(quán)力行使?fàn)I造一種無(wú)形的監(jiān)督氛圍。這有利于維持社會(huì)秩序穩(wěn)定，平衡當(dāng)事人合法權(quán)益和司法的權(quán)威性，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法為民，依法辦事的觀念，增強(qiáng)其責(zé)任感，從根本上減少涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

(三)建立事后處置機(jī)制，消除信訪的根源矛盾

1.開(kāi)展回訪反饋工作

積極保持與信訪人及相關(guān)單位的聯(lián)系，對(duì)信訪人保持高度關(guān)注。對(duì)于處于在辦進(jìn)程的案件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行反饋，在法理之外注重人和，注意對(duì)信訪群眾情緒上的疏導(dǎo)與安撫，對(duì)信訪群眾動(dòng)之以情、曉之以理；并且要積極對(duì)被害人家屬進(jìn)行勸撫和安慰，極力修復(fù)社會(huì)關(guān)系，簡(jiǎn)練通俗地告知信訪人案件進(jìn)展情況并對(duì)其作出答復(fù)建議；在案件辦結(jié)后，必要的情況下，應(yīng)當(dāng)要定期回訪，跟蹤事情的后續(xù)進(jìn)展，鞏固息訴成效。

2.給予適當(dāng)?shù)乃痉ň葷?jì)途徑

一是保障信訪人的救濟(jì)權(quán)。引入外部監(jiān)督機(jī)制，減輕和消除信訪人對(duì)案件承辦人的偏見(jiàn)和顧慮，提高信訪解決質(zhì)量。二是落實(shí)被害人救助制度。重視保護(hù)被害人及其家屬的合法權(quán)益，在合理的范圍內(nèi)為被害人及其家屬提供全方位的幫助，提高法律在他們心中的權(quán)威性，增強(qiáng)他們對(duì)于國(guó)家的信賴感和認(rèn)同感。

3.完善追責(zé)機(jī)制

首先，對(duì)于直接責(zé)任主體的確定，應(yīng)當(dāng)在案件辦理中做好權(quán)責(zé)劃分，對(duì)可能涉及的人員以及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同樣需要求其承擔(dān)一定的責(zé)任，并且通過(guò)將功補(bǔ)過(guò)的方式，以有效處理信訪風(fēng)險(xiǎn)彌補(bǔ)先前案件處理的不當(dāng)或風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)防階段的過(guò)錯(cuò)。其次，將責(zé)任追究落實(shí)于個(gè)人的評(píng)價(jià)。將信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與信訪風(fēng)險(xiǎn)處理兩方面的處理效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，作為案件質(zhì)量評(píng)查的重要依據(jù)之一，將涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)防控工作納入監(jiān)督范圍以及檢察人員個(gè)人年度的考評(píng)體系，以增強(qiáng)檢察人員的警惕性與責(zé)任感。