論人民調(diào)解制度的完善

張莉娜

山西大同大學法學院，山西 大同 037009

一、人民調(diào)解的特征

(一)人民調(diào)解手段的靈活性

作為人民調(diào)解的主持者，人民調(diào)解員分布廣且主要來自于基層，是群眾性的自治組織。由群眾進行自我管理和自我服務，其優(yōu)勢在于他們更接近于當事人，也比較了解當事人之間發(fā)生矛盾的原因，更方便解決民間糾紛。通常情況下，人民調(diào)解員采用說服、規(guī)勸、教育、疏導等方式進行調(diào)解，由于糾紛案件中很多是鄰里之間或者家庭成員之間的矛盾，所以在追求解決糾紛的目的的同時，他們可以幫助糾紛當事人修復彼此關系，將來更好的和諧相處。這種調(diào)解的手段具有靈活性和柔軟性，對于強硬的司法判決而言，這種解決方式更容易使當事人接受。

(二)人民調(diào)解程序的民主性

人民調(diào)解相對于法院判決而言，優(yōu)勢之一在于其必須遵循當事人的自愿。對于整個調(diào)解程序，從調(diào)解的啟動一直到最后達成協(xié)議，都要以沖突雙方當事人的自愿作為基礎。整個人民調(diào)解工作都是圍繞著促使雙方彼此諒解、相互協(xié)商來展開的，充分尊重了當事人的選擇權。若有任何一方呈現(xiàn)拒絕調(diào)解的意思表示，則立刻終止調(diào)解。所以人民調(diào)解得以解決糾紛，是當事人自主自愿的意思表示，帶有民主性。

(三)人民調(diào)解結果的準司法性

人民調(diào)解程序需要以相關法律的規(guī)定為依據(jù)，所以人民調(diào)解要在基本事實清楚的前提下，分清爭議雙方的權利義務關系，在此基礎上雙方選擇讓步與妥協(xié)，最終達成協(xié)議。而且協(xié)議內(nèi)容不違反法律規(guī)定，亦不侵犯他人合法權益。為了使當事人能夠順利按照協(xié)議內(nèi)容履行相關義務，我國法律規(guī)定了人民調(diào)解協(xié)議司法確認制度，經(jīng)確認的協(xié)議具有強制執(zhí)行力。

二、人民調(diào)解制度存在的問題

(一)糾紛當事人選擇調(diào)解的積極性不高

首先，基于自身利益的追求，糾紛當事人不愿選擇人民調(diào)解。隨著市場經(jīng)濟迅速發(fā)展，加快了人口流動，原來以家族、家庭或鄰里關系為基礎建立起來的關系網(wǎng)被打破，調(diào)解員通過傳統(tǒng)的說服教育或勸說等方式進行調(diào)解的優(yōu)勢地位喪失。當糾紛發(fā)生時，人們更多的追求如何實現(xiàn)自己的利益，而不是考慮將來如何交往和相處，這也就加大了調(diào)解的難度。其次，調(diào)解協(xié)議效力缺失導致當事人不愿選擇人民調(diào)解。調(diào)解協(xié)議是雙方當事人在調(diào)解結束之后行使權利履行義務的依據(jù)。而人民調(diào)解協(xié)議通常被認為只具有合同的效力，而不能強制執(zhí)行。所以，在實踐中，經(jīng)常會發(fā)生當事人違反調(diào)解協(xié)議之事。由于未經(jīng)過司法確認的人民調(diào)解協(xié)議沒有強制執(zhí)行力，所以當事人會隨時反悔而將爭議付至訴訟來解決，這就造成了當事人時間、金錢、精力的浪費。這也導致缺少法律強制力保障的人民調(diào)解協(xié)議經(jīng)常被輕易廢棄，人民調(diào)解工作失去價值。再次，人民調(diào)解員的專業(yè)素養(yǎng)和法律素質(zhì)直接影響了當事人對調(diào)解的選擇。我國人民調(diào)解員從總體上來說缺乏法律基礎，同時專業(yè)性不強，這就直接影響了人民調(diào)解工作的效果，破壞其在群眾當中的公信力，弱化了人民調(diào)解解決糾紛的功能。

(二)人民調(diào)解員隊伍薄弱

首先，人民調(diào)解員整體結構出現(xiàn)斷層?，F(xiàn)階段人民調(diào)解員隊伍中大多數(shù)年齡比較大，他們雖然社會經(jīng)驗豐富，但缺少大膽創(chuàng)新意識，學習新知識的能力有限。所以為調(diào)解隊伍輸入新鮮血液迫在眉睫。為了優(yōu)化人民調(diào)解隊伍，就需要更多年輕人的加入，比如大學畢業(yè)生。然而大學生畢業(yè)后很少選擇這個行業(yè)，主要原因有兩個，一是因為他們在學校沒有學過人民調(diào)解的專業(yè)知識，調(diào)解工作基礎薄弱，這就嚴重打擊了他們工作的積極性。二是現(xiàn)實生活壓力所迫，年輕人在擇業(yè)時更多地選擇收入豐厚的工作，而人民調(diào)解工作不能滿足這樣的需求。其次，人民調(diào)解工作缺乏必要的資金支持。在糾紛解決方式中，人民調(diào)解制度不能被拋棄，而需要不斷擴大其社會影響力，這就需要政府的支持和重視。而現(xiàn)階段人民調(diào)解缺乏資金，缺少專門的調(diào)解場地，有些地方都沒有調(diào)解室和必要的交通工具。這些最基本的設施短缺，更談不上開展培訓、表彰等活動所需資金。再次，人民調(diào)解員缺乏法律知識和專業(yè)知識。人民調(diào)解的前提是不違反國家法律法規(guī)的規(guī)定，隨著科技、經(jīng)濟的發(fā)展，新型矛盾不斷出現(xiàn)，而人民調(diào)解員學習法律知識的能力欠缺，不能滿足實踐中調(diào)解工作的需求。傳統(tǒng)的調(diào)解方法如道德感化、思想教育、以情說理或依靠個人經(jīng)驗等已不能全部滿足糾紛當事人的要求，而將法融于理中更能讓當事人信服。與此同時，《人民調(diào)解法》沒有對人民調(diào)解員相關專業(yè)的具體規(guī)定，成為現(xiàn)階段人民調(diào)解的一個短板。由于社會的發(fā)展，糾紛的主體以及內(nèi)容日趨多樣化、專業(yè)化和復雜化，新類型糾紛的出現(xiàn)使得人民調(diào)解員具備專業(yè)知識成為必然要求。

(三)人民調(diào)解缺乏規(guī)范的程序保障

首先，具體程序規(guī)定模糊或缺位。人民調(diào)解制度解決糾紛的功能之所以不能充分發(fā)揮，其原因之一是部分法律規(guī)定籠統(tǒng)或缺乏相關規(guī)定。如對于人民調(diào)解員選任條件規(guī)定過于概括，并沒有具體標準，所以在實踐工作中沒有實際意義。[1]同時缺乏對一些調(diào)解程序的具體規(guī)定，例如沒有對人民調(diào)解的期限規(guī)定，人民調(diào)解員應當回避的具體情形，調(diào)解協(xié)議審查機制等。其次，訴調(diào)對接機制不健全。隨著矛盾糾紛種類和數(shù)量的增多，用多種糾紛解決方式解決爭議是我們應該追求的目標。但民眾對依賴社會力量解決矛盾的信心不足，積極性不高。雖然法律規(guī)定了人民調(diào)解協(xié)議的司法確認，但宣傳力度小，很多民眾并不知曉此制度。再次，人民法院對人民調(diào)解制度的指導不足。人民調(diào)解的工作不能脫離或違背法律規(guī)定，所以調(diào)解員學習法律知識的方法之一便是法官對調(diào)解員進行指導、解釋實踐調(diào)解中遇到的法律問題，但具體指導方式及內(nèi)容都沒有規(guī)定，僅僅通過開展幾場講座或是組織人民調(diào)解員旁聽庭審過程是遠遠不夠的，導致實踐中法院對調(diào)解人員的指導多流于形式。[2]

三、完善人民調(diào)解制度的具體措施

(一)提高糾紛當事人對人民調(diào)解的認可度

為了使人們在遇到矛盾時能夠考慮到使用人民調(diào)解機制解決糾紛，就需要提高對此種方式的認可度，那么最有效和直接的方法就是進行廣泛宣傳。首先，選擇典型案例進行宣傳。對人民調(diào)解制度的優(yōu)勢宣傳不僅局限于人民調(diào)解機構的工作人員，可以調(diào)動社會各界力量參與宣傳，要著重宣揚優(yōu)秀的人民調(diào)解員和他們所調(diào)解成功的案例。其次，宣傳的渠道要廣泛。利用電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等媒體對人民調(diào)解制度的相關情況予以報道和宣傳。比如在電視上以情景劇的方式播出，在互聯(lián)網(wǎng)上設立專門的人民調(diào)解網(wǎng)站，開通群眾與人民調(diào)解員的互動熱線來及時解答群眾的疑難問題等。通過以上多種形式將人民調(diào)解方式融入群眾的生活當中，擴大其影響力。當然，單單靠宣傳人民調(diào)解制度是不夠的，最根本的還是需要加強人民調(diào)解隊伍的建設和人民調(diào)解程序的完善，三方面結合起來，民眾才會逐步提高對人民調(diào)解制度的認可度。

(二)強化人民調(diào)解員隊伍

首先，應當拓寬調(diào)解員選任渠道。選拔人民調(diào)解員可以吸收不同專業(yè)的人才，比如由法學、社會學、心理學等各領域的優(yōu)秀人才組成調(diào)解團隊。選拔人才的方式可以通過公開考試的形式。為了擴大專業(yè)調(diào)解人才的來源，在大學設立人民調(diào)解專業(yè)課程，為大學生創(chuàng)造學習調(diào)解專業(yè)理論知識的機會，同時讓學生參與到人民調(diào)解中，培養(yǎng)其實踐能力，為將來走上人民調(diào)解的工作崗位奠定基礎。其次，提高人民調(diào)解員的積極性。要提高人民調(diào)解員的積極性，首要解決資金問題。資金來源可以從加大政府投入和募集資金兩方面獲得。不僅為調(diào)解員解決工作經(jīng)費、補貼經(jīng)費、工資福利問題，而且解決交通工具和辦公地點等基礎設備問題。當然，同時設立相應的監(jiān)管體制是必不可少的，保障資金的管理和使用都能夠在規(guī)范化、透明化的前提下使用。再次，加強對人民調(diào)解員業(yè)務培訓。調(diào)解培訓中，為每位調(diào)解員建立培訓檔案，檔案中記錄培訓對象、培訓內(nèi)容、培訓方式、考核成績等。對于人民調(diào)解員的培訓內(nèi)容，可以從調(diào)解的程序、調(diào)解的技巧、調(diào)解中法律知識的應用等方面進行。培訓不能流于形式，要針對人民調(diào)解員的薄弱環(huán)節(jié)進行培訓，使其具有實用性和可操作性。[3]例如，如果年輕的調(diào)解員缺乏調(diào)解經(jīng)驗，就選擇年長的調(diào)解員為他們講解調(diào)解中可能出現(xiàn)的問題和應對方法等?？傊?，要將調(diào)解培訓工作制度化、常規(guī)化、科學化。最后，對人民調(diào)解員進行定期業(yè)務考核。通過考核，不僅可以選拔出有專業(yè)知識、有潛力的人員來充實人民調(diào)解的隊伍，而且可以提高人民調(diào)解員工作的積極性，促使其不斷地學習調(diào)解技巧、法律知識等?？梢越o考核規(guī)定一定的次數(shù)，在規(guī)定的次數(shù)范圍內(nèi)連續(xù)考核不通過者，則不能再擔任人民調(diào)解的工作。

(三)規(guī)范調(diào)解程序

首先，強化調(diào)解本身程序規(guī)范性。調(diào)解委員會可以將糾紛類型以及調(diào)解人員進行分類，由專門工作人員進行登記，當糾紛當事人尋求調(diào)解時，可以由登記人員推薦選擇擅長解決此類糾紛的人民調(diào)解員進行調(diào)解。當調(diào)解成功后，做好調(diào)解后的保密工作、歸檔工作以及調(diào)解協(xié)議的履行情況。同時為提高調(diào)解工作的效率，可以規(guī)定不同類型的糾紛進行調(diào)解時所要遵守的時間。其次，加強人民法院對人民調(diào)解工作的指導。人民調(diào)解員在調(diào)解中經(jīng)常會遇到一些法律問題，但又不知向哪里咨詢。所以為了使調(diào)解人員遇到法律問題時能夠及時尋求到幫助與解答，可以為人民調(diào)解員建立法院具體聯(lián)絡的人員，以方便他們及時咨詢。除此之外，將人民調(diào)解員到法院旁聽案件審理制度化、常規(guī)化，也可以將旁聽次數(shù)作為考核指標。再次，將人民調(diào)解前置，加強訴調(diào)對接。在實踐中，很多糾紛是適宜調(diào)解的，而且經(jīng)過調(diào)解不僅可以解決糾紛，還可以幫助當事人維持彼此友好親密關系，如婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛等。所以可以在人民法院設立人民調(diào)解窗口，當當事人起訴到法院時，如果屬于法律規(guī)定的先行調(diào)解案件，就必須先用人民調(diào)解進行解決爭議。若調(diào)解成功，工作人員需告知當事人司法確認制度，在當事人自愿選擇確認時，法院及時進行人民調(diào)解協(xié)議的司法確認。但若不成功，符合起訴條件時，法院及時立案，進入訴訟程序。最后，設立專業(yè)的人民調(diào)解機構。人們常說“術業(yè)有專攻”，在社會上成立專業(yè)的人民調(diào)解機構，由專業(yè)的人民調(diào)解員進行調(diào)解，其效果要明顯好于兼職人員的調(diào)解。當然，專業(yè)性的調(diào)解組織要有獨立的法律地位，可以適當?shù)厥杖≠M用。