論檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟*

趙雨寧

浙江農(nóng)林大學(xué)，浙江 杭州 311300

一、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟具有合理性

我國(guó)環(huán)境公益訴訟存在立案難、取證難、勝訴難的問(wèn)題，這將導(dǎo)致在我國(guó)環(huán)境公益訴訟發(fā)展的道路上會(huì)遭遇嚴(yán)重的阻礙，要解決這一關(guān)鍵難題，應(yīng)當(dāng)由國(guó)家檢察機(jī)關(guān)來(lái)提起環(huán)境公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)因其訴訟身份、地位的特殊，訴訟能力的突出，相較于其他訴訟主體更多優(yōu)勢(shì)。顯然，檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟具有合理性。[1]

(一)檢察機(jī)關(guān)地位獨(dú)立

我國(guó)憲法明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)構(gòu)，其地位與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)并列，都是由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。檢察機(jī)關(guān)由于其本身具有的法律監(jiān)督屬性，其權(quán)力具有親歷性、判斷性、獨(dú)立性，[2]行使權(quán)力并不會(huì)受到行政權(quán)及司法權(quán)的干涉、影響。

現(xiàn)階段的環(huán)境案件的司法實(shí)踐中，立案難是阻礙環(huán)境公益訴訟發(fā)展的最大障礙。在引起學(xué)界及實(shí)務(wù)界廣泛討論的“騰格里沙漠案”一案中，法院就以中國(guó)綠發(fā)會(huì)主體不適格為由，裁定不予受理，該案的訴訟主體是成立多年的并且具有環(huán)境公益訴訟案件勝訴經(jīng)歷的社會(huì)組織，雖然《環(huán)境保護(hù)法》修改之后明確了社會(huì)組織可以作為環(huán)境公益訴訟的適格主體提起訴訟，[3]全國(guó)各地也相繼開(kāi)展了立案登記制度改革，但由于部分法院、法官對(duì)環(huán)境公益訴訟案件存保守態(tài)度、甚至于推卸責(zé)任阻礙訴訟的提起。在這樣的情況之下，作為司法機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)具有獨(dú)立與行政權(quán)，不受其干涉的法律地位，由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟可以幫助法院更好的處理環(huán)境公益訴訟案件。

(二)檢察機(jī)關(guān)優(yōu)勢(shì)明顯

檢察機(jī)關(guān)的職能就是提起訴訟，因此其必定擁有一支專業(yè)知識(shí)優(yōu)良、訴訟經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)隊(duì)伍。在“天價(jià)環(huán)境公益訴訟案”一案中，原告社會(huì)組織勝訴的原因之一便是有檢察機(jī)關(guān)出庭支持訴訟，雖然在學(xué)界有部分學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)由專門(mén)的環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)來(lái)提起，但是實(shí)踐中這一觀點(diǎn)卻并不能得到適用，甚至一些環(huán)境保護(hù)部門(mén)在搜集完按鍵的相關(guān)證據(jù)信息之后選擇將案件移送檢察機(jī)關(guān)來(lái)提起訴訟，這是因?yàn)樵谠V訟程序中，雖然環(huán)境保護(hù)部門(mén)具有更為豐富的環(huán)境知識(shí)以及判斷的能力，但在訴訟程序中，法律專業(yè)知識(shí)卻更為重要。檢察機(jī)關(guān)較其他訴訟主體，相關(guān)訴訟經(jīng)驗(yàn)極為成熟。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家行使監(jiān)督職責(zé)的機(jī)關(guān)，相較于其他組織與個(gè)人，在人力、物力上具有更為明顯的優(yōu)勢(shì)，檢察機(jī)關(guān)擁有大量的法律專業(yè)人才，具有提起訴訟的制度和資源，并且在國(guó)家財(cái)政支持之下，可以負(fù)擔(dān)一定的訴訟成本，即使面臨敗訴的局面，也有國(guó)家司法賠償費(fèi)等作為強(qiáng)有力的后盾。

(三)檢察機(jī)關(guān)是環(huán)境公共利益最為合適的代表

憲法規(guī)定，人民檢察院是負(fù)責(zé)監(jiān)督職能的國(guó)家機(jī)關(guān)，其監(jiān)督不僅僅只是針對(duì)其他的國(guó)家機(jī)關(guān)，也包括對(duì)社會(huì)公共利益的監(jiān)督，因此檢察機(jī)關(guān)有義務(wù)監(jiān)督管理環(huán)境公共利益。賦予檢察機(jī)關(guān)起訴權(quán)不會(huì)影響其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的性質(zhì)也不會(huì)妨礙其行使起訴權(quán)。[4]

雖然在國(guó)家機(jī)關(guān)之中，有多個(gè)機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督管理環(huán)境公告利益，但是能夠通過(guò)訴訟方式來(lái)維護(hù)環(huán)境公共利益的機(jī)構(gòu)只有檢察機(jī)關(guān)。法律監(jiān)督身份作為檢察機(jī)關(guān)的根本性身份，同時(shí)讓檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告，該原告身份不僅不會(huì)與其法律監(jiān)督身份相沖突，反而可以作為法律監(jiān)督職能的具體化體現(xiàn)。在訴訟過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)原告的身份目的在于主動(dòng)提起訴訟，同時(shí)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督身份可以作為隱性保障措施，可以進(jìn)一步保證司法的公正。

二、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的建議

(一)民事訴訟與行政訴訟

由于檢察機(jī)關(guān)缺乏相應(yīng)的環(huán)保知識(shí)及判斷能力，因此提起環(huán)境公益訴訟最好的做法便是現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)部門(mén)開(kāi)展案件調(diào)查，掌握相關(guān)違法情況及行政執(zhí)法處理進(jìn)度，檢察機(jī)關(guān)依據(jù)環(huán)境保護(hù)部門(mén)的建議提起民事公益訴訟。在環(huán)境保護(hù)部門(mén)怠于行使職責(zé)，也不向檢察機(jī)關(guān)提出提起民事公益訴訟的請(qǐng)求時(shí)，檢察機(jī)關(guān)便可以向環(huán)境保護(hù)部門(mén)提起環(huán)境行政訴訟，此時(shí)的檢察機(jī)關(guān)主要功能為糾正環(huán)境保護(hù)組織的不作為，采取措施避免損害擴(kuò)大化。

(二)規(guī)范訴訟主體順序

同一環(huán)境公益訴訟案件可能存在不同的原告主體類型，因此便有順位安排的問(wèn)題產(chǎn)生，在公民、法人、其他社會(huì)組織與案件關(guān)系更為密切的情況下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重其他主體的優(yōu)先順位，支持其提起訴訟。在前述主體沒(méi)有或無(wú)法提起訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以向法院提起環(huán)境公益訴訟。

(三)加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)取證能力

由社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟，由于缺乏相關(guān)明確的法律規(guī)定，在各類案件中會(huì)出現(xiàn)取證困難的問(wèn)題，相關(guān)機(jī)構(gòu)也無(wú)能為力，相較于沒(méi)有法定取證權(quán)利的社會(huì)組織，由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟并行使證據(jù)調(diào)查權(quán)便能夠緩解取證難的問(wèn)題，請(qǐng)求相關(guān)部門(mén)盡快提供相關(guān)數(shù)據(jù)材料，并依據(jù)其職權(quán)擴(kuò)大調(diào)查范圍以便取得更為有力的證據(jù)，因此相較于其他訴訟主體，取證這一點(diǎn)并非難事。

但是從環(huán)境案件本身出發(fā)，其相較于其他類型的案件有其特有的特殊性和復(fù)雜性，環(huán)境損害類型多樣，要證明其中的因果關(guān)系十分困難，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在證據(jù)取得、因果關(guān)系推定、損害標(biāo)準(zhǔn)上難以確定，取證難度大。因此建議積極發(fā)揮人才與現(xiàn)有的科技優(yōu)勢(shì)，借助專家團(tuán)隊(duì)的力量，利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段來(lái)更好的取得證據(jù)。

(四)舉證責(zé)任分配

環(huán)境公益訴訟是環(huán)境訴訟，因此環(huán)境訴訟中的證明責(zé)任規(guī)定適用于以檢察機(jī)關(guān)為原告的環(huán)境公益訴訟。在舉證責(zé)任問(wèn)題上采取舉證責(zé)任倒置以及因果關(guān)系推定，污染者對(duì)其減輕或免除責(zé)任提供證據(jù)證明，也要為其與污染行為不存在因果關(guān)系承擔(dān)證明責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)要證明的是環(huán)境污染損害的事實(shí)及結(jié)果，此時(shí)的檢察機(jī)關(guān)不會(huì)因?yàn)槠渖矸莸匚欢c其他的適格原告主體而有不同。

由此可知，檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告主體對(duì)于訴訟而言有巨大優(yōu)勢(shì)，相較于其他原告主體，檢察機(jī)關(guān)能夠更好的適應(yīng)其訴訟的特殊性，也能夠更好地維護(hù)環(huán)境利益。

(五)銜接配合刑事訴訟

環(huán)境公益訴訟并非檢察機(jī)關(guān)維護(hù)環(huán)境公共利益的唯一途徑，作為法律最后一道保護(hù)傘的刑法也應(yīng)當(dāng)在環(huán)境問(wèn)題上發(fā)揮其應(yīng)有的作用，檢察機(jī)關(guān)也會(huì)提起刑事訴訟解決環(huán)境犯罪，相較于民事訴訟與行政訴訟，刑事訴訟的打擊力度更大、更為直接，是法律的最后一道屏障，但訴訟實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)如果要提起刑事訴訟，其對(duì)象僅限于環(huán)境犯罪行為，該數(shù)量與比例遠(yuǎn)低于普通的違法行為以及不作為，雖然刑事公訴保護(hù)環(huán)境公共利益的作用十分有限，但卻可以對(duì)其他違法行為起到警示作用，因此在制度上，可以將環(huán)境民事公益訴訟與刑事公訴進(jìn)行銜接，以達(dá)到保護(hù)的目的。

(六)敗訴風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)

在進(jìn)入了訴訟程序的環(huán)境公益訴訟案件，當(dāng)事的任何一方都有敗訴的可能性，盡管原告主體為檢察機(jī)關(guān)也不得例外，除此之外，還要承擔(dān)舉證必須支付調(diào)查證據(jù)的費(fèi)用，這樣的調(diào)查費(fèi)用往往十分高昂，使敗訴風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的負(fù)擔(dān)很重，則會(huì)打擊檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟保護(hù)權(quán)益的積極性，因此國(guó)家財(cái)政對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)保證其必要支出，如提起環(huán)境公益訴訟需要的訴訟費(fèi)用，敗訴時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償金額等，這樣才可以保證檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟能夠不受其他因素影響，讓檢察機(jī)關(guān)做到更好地維護(hù)環(huán)境公共利益。