探討地方政府債務(wù)形成原因與化解對(duì)策

張煒

摘 要：在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，地方政府債務(wù)性問(wèn)題成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。因?yàn)榈胤秸畟鶆?wù)的形成，在一定程度上使得地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)率提升，不利于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展。基于此，本文以地方政府債務(wù)為研究對(duì)象，分析地方政府債務(wù)的類(lèi)型及其形成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的原因，并提出相應(yīng)的化解對(duì)策，旨在保證社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方政府 ?債務(wù) 風(fēng)險(xiǎn)形成 ?原因 ?對(duì)策

地方政府債務(wù)情況的存在，會(huì)直接影響當(dāng)?shù)貐^(qū)的資金存量，雖然可以對(duì)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化進(jìn)行一定的調(diào)控，但是也存在一定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。而地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的原因主要有兩個(gè)方面，一個(gè)方面是分稅體制的改革，一定程度上增加了地方政府的財(cái)政壓力，使得地方政府容易忽視發(fā)債的成本，從而產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);另一個(gè)方面是對(duì)于地方政府的官員考核指標(biāo)主要以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為重點(diǎn)，使得地方政府官員通過(guò)舉債的方式進(jìn)行大規(guī)模的“政績(jī)工程”，大幅度增加了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的幾率。根據(jù)當(dāng)前地方政府債務(wù)的類(lèi)型以及風(fēng)險(xiǎn)成因不同，具體可以劃分為三種，分別是債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)、專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，本文主要從這三種債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的原因進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的化解對(duì)策。

一、債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)的成因及化解對(duì)策

（一）債務(wù)置換及風(fēng)險(xiǎn)成因

債務(wù)置換的含義是指地方政府通過(guò)將高成本的存量債務(wù)置換成為利率較低的債券，然后再將這些利率較低的債券進(jìn)行公開(kāi)發(fā)行和定向承銷(xiāo)。地方政府通過(guò)債務(wù)置換的主要目的是在短時(shí)間內(nèi)可以有效減輕償債壓力，這樣也有利于地方政府融資成本的降低，從而優(yōu)化地方政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)。雖然債務(wù)置換可以一定程度上減輕地方政府的負(fù)擔(dān)，但是也提高了地方政府的債務(wù)可持續(xù)性，原因有以下幾個(gè)方面：第一，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度來(lái)看，債務(wù)置換成發(fā)行利率較低的債券，并不能夠完全的消除地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，只是短時(shí)間內(nèi)緩解了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并沒(méi)有從整體規(guī)模上縮減地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，到了中后期，地方政府仍然要面臨著巨大的債務(wù)負(fù)擔(dān)壓力，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題也會(huì)越來(lái)越突出;第二，以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為重點(diǎn)的地方政府官員考核模式，使得地方政府為了政績(jī)而隱瞞或者虛報(bào)債務(wù)信息，不僅影響債務(wù)置換的正常開(kāi)展，而且會(huì)導(dǎo)致債務(wù)置換在中后期的產(chǎn)出效果大幅下降，甚至引發(fā)通脹風(fēng)險(xiǎn);第三，地方政府在債務(wù)置換的方式上，轉(zhuǎn)變成了以銀行貸款為主的方式，一定程度上使得債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)都集中在銀行身上，同時(shí)地方政府債務(wù)置換的利率較低，也影響了銀行的長(zhǎng)期的收益，最終也只會(huì)導(dǎo)致地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)越來(lái)越大。

（二） 債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)的化解對(duì)策

針對(duì)上述地方政府存在的債務(wù)置換風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題以及成因的分析，可以采取以下措施：

（1）加強(qiáng)債務(wù)置換的宣傳引導(dǎo)，建立市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制。具體就是地方政府要加大債務(wù)置換的宣傳和引導(dǎo)，同時(shí)恰當(dāng)?shù)靥岣咧脫Q債券的利率，促使相關(guān)的債權(quán)人以及金融機(jī)構(gòu)等能夠積極地參與到提前置換中。

（2）嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)的總量。債務(wù)置換的方式只是在短期之內(nèi)有效果，并不能夠從根本上解決地方政府的債務(wù)問(wèn)題，而且在新經(jīng)濟(jì)常態(tài)下，地方政府的財(cái)政增長(zhǎng)幅度也在逐步減緩。因此，地方政府要積極應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題，做好相關(guān)的應(yīng)對(duì)工作，并根據(jù)實(shí)際情況，擴(kuò)寬稅收渠道，保證地方政府財(cái)政的收入，同時(shí)也要嚴(yán)格控制融資渠道，不斷優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，從而控制債務(wù)的總量，從源頭上有效規(guī)避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

（3）把握機(jī)遇，創(chuàng)造有利條件。當(dāng)前，市場(chǎng)資金趨向相對(duì)較平緩，而且利率也在不斷上升，使得原本不愿意參與債務(wù)置換的債權(quán)人開(kāi)始動(dòng)搖。對(duì)此，地方政府要把握住機(jī)遇，努力為自身創(chuàng)造有利的條件，將一些未能夠進(jìn)行債務(wù)置換的債務(wù)，以債務(wù)證券、打包出售等形式，將政府債務(wù)進(jìn)行盤(pán)活、化解等處理，可以有效避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集中的問(wèn)題。需要注意的是，在這一過(guò)程中，地方政府要加強(qiáng)統(tǒng)籌兼顧，發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，對(duì)各個(gè)利益方的財(cái)務(wù)動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)追蹤，避免債務(wù)分散化而導(dǎo)致一些違約風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

二、專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因及化解對(duì)策

（一）專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)成因

專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)具體指的是地方政府具有公益性項(xiàng)目所發(fā)行的政府債券。專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行全權(quán)為中央部門(mén)，只能用于公益性的項(xiàng)目，并且專(zhuān)項(xiàng)債券的收入和支出都要納入到政府基金中，從而保證專(zhuān)款專(zhuān)用。而導(dǎo)致專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的原因也有很多，主要包括：第一，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行，為了分散風(fēng)險(xiǎn)，主要以打包出售的形式進(jìn)行處理，一定程度上導(dǎo)致了監(jiān)管缺失，容易產(chǎn)生資金挪用、變相舉債等情況發(fā)生;第二，專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行的融資成本較低且周期較長(zhǎng)，在這一過(guò)程中容易出現(xiàn)各部門(mén)之間權(quán)責(zé)不分明、責(zé)任推諉等情況發(fā)生，從而產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn);第三，專(zhuān)項(xiàng)債券的定位劃分和概念不明確，同時(shí)信息披露程度較低，使得地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生。

（二）專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解對(duì)策

（1）不斷擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行的規(guī)模。首先，在中央部門(mén)統(tǒng)籌兼顧的基礎(chǔ)之上，地方政府可以合理調(diào)整專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行規(guī)模;其次，地方政府要結(jié)合自身實(shí)際的收支情況，增設(shè)長(zhǎng)期性的專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行計(jì)劃，并自主確定債券發(fā)行的期限;最后，中央部門(mén)適當(dāng)放寬專(zhuān)項(xiàng)債券涉及的領(lǐng)域，創(chuàng)新專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行的類(lèi)別，多方面地滲透到民生的各個(gè)領(lǐng)域。

（2）落實(shí)責(zé)任機(jī)制。首先，中央部門(mén)應(yīng)當(dāng)把工作重心放在監(jiān)管上，省級(jí)政府根據(jù)這一中心要求具體開(kāi)展各項(xiàng)執(zhí)行工作，并落實(shí)和明確相關(guān)的責(zé)任主體，允許地方政府在合理的范圍內(nèi)調(diào)整專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行的規(guī)模和種類(lèi);其次，專(zhuān)項(xiàng)債券在滲透到民生各個(gè)領(lǐng)域時(shí)，要確保其能夠一一對(duì)應(yīng)，并且要逐漸轉(zhuǎn)變發(fā)行主體為地方政府。

（3）強(qiáng)化信息披露程度。首先，建立健全綜合信息管理平臺(tái)，在管理平臺(tái)上全面披露地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券的信息;其次，要及時(shí)發(fā)布公告解釋相關(guān)資金用途的變更，并按照有關(guān)的審批程序進(jìn)行資金的使用。

三、隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因及化解對(duì)策

（一）隱性債務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)成因

隱性債務(wù)指的是非直接、非公開(kāi)形式處理的債務(wù)。地方政府隱性債務(wù)具體包括地方政府設(shè)立的融資平臺(tái)進(jìn)行的舉借債務(wù)、銀行貸款、中期票據(jù)以及企業(yè)債券等等。而由于大部分的融資平臺(tái)發(fā)展還未完全成熟，所以地方政府在利用融資平臺(tái)進(jìn)行舉借債務(wù)時(shí)，往往會(huì)出現(xiàn)違規(guī)舉債的情況，比如保底承諾、違規(guī)擔(dān)保等行為，從而導(dǎo)致了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成。

（二）隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解對(duì)策

（1）道德風(fēng)險(xiǎn)防范。加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付制度的法制化建設(shè)，避免地方政府利用轉(zhuǎn)移支付制度謀取私利，通過(guò)法制化建設(shè)嚴(yán)格規(guī)范轉(zhuǎn)移資金的使用，并且要保證資金使用情況的透明性。尤其是在專(zhuān)項(xiàng)資金，避免地方政府利用中央政府提供的兜底擔(dān)保從而變相舉債、謀取私利，實(shí)行預(yù)算規(guī)模限制，要保證債務(wù)預(yù)算管理和轉(zhuǎn)移支付的硬性約束。

（2）加大審計(jì)力度。相關(guān)的審計(jì)機(jī)關(guān)要加大違法違規(guī)操作行為和事件的核查力度，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要及時(shí)上報(bào)并提出合理的解決意見(jiàn)，同時(shí)也要保持問(wèn)題的實(shí)時(shí)追蹤，切實(shí)發(fā)生審計(jì)監(jiān)督的作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]袁寧.我國(guó)地方政府性債務(wù)預(yù)算的研究綜述及展望[J].公共財(cái)政研究，2018（06）：79-89.