實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策，應(yīng)對(duì)復(fù)雜經(jīng)濟(jì)形勢(shì)

王山

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨新的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大。今年三季度，我國(guó)GDP初步核算的同比增長(zhǎng)率為6.0%，比上年同期回落0.5個(gè)百分點(diǎn)。在復(fù)雜經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，更需要將 “競(jìng)爭(zhēng)中性原則”、競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位落到實(shí)處，對(duì)此，需要研究好競(jìng)爭(zhēng)政策內(nèi)涵和外延、競(jìng)爭(zhēng)政策工具選擇、競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施路徑等問(wèn)題。

如何認(rèn)識(shí)競(jìng)爭(zhēng)政策？

競(jìng)爭(zhēng)政策是市場(chǎng)機(jī)制正常發(fā)揮作用的根本保障，也是更好發(fā)揮政府作用的一項(xiàng)基本政策。2016年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十三次會(huì)議提出要確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，同年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》，2018年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步提出要強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，足見(jiàn)確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性和緊迫性。

從世界各國(guó)和經(jīng)濟(jì)體的競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)踐來(lái)看，競(jìng)爭(zhēng)政策一般包括競(jìng)爭(zhēng)法律制度以及與之有關(guān)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的公共政策，競(jìng)爭(zhēng)法律制度是其主體，有廣義和狹義之分。

美國(guó)、歐盟的競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)踐主要采取了狹義的方式，其競(jìng)爭(zhēng)政策被稱(chēng)為競(jìng)爭(zhēng)法，以反壟斷法為核心內(nèi)容。如歐盟競(jìng)爭(zhēng)政策的主體內(nèi)容主要包括禁止限制性商業(yè)行為、禁止濫用市場(chǎng)支配地位、合并審查、國(guó)家援助審查、競(jìng)爭(zhēng)宣傳、國(guó)際交流與合作等。而世界貿(mào)易組織、聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議則從廣義角度界定競(jìng)爭(zhēng)政策。前者將競(jìng)爭(zhēng)政策界定為包括競(jìng)爭(zhēng)法和其他旨在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)措施， 如部門(mén)管制和私有化政策;后者將競(jìng)爭(zhēng)政策界定為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)的所有政策，包括貿(mào)易政策、調(diào)控政策和政府為處理私營(yíng)或公共企業(yè)的反競(jìng)爭(zhēng)政策所采取的各種政策。

競(jìng)爭(zhēng)政策概念移植于國(guó)外，受此影響，我國(guó)學(xué)者對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策的理解，也有廣義和狹義之分。狹義的競(jìng)爭(zhēng)政策是指以促進(jìn)和鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)為核心的競(jìng)爭(zhēng)法律制度。廣義的競(jìng)爭(zhēng)政策是指一整套旨在確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)免受不當(dāng)限制的政策和法律。

對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策的界定存在著不一致的看法，給競(jìng)爭(zhēng)政策的頂層設(shè)計(jì)和具體實(shí)施帶來(lái)困擾，需要對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策有個(gè)一致性的界定。實(shí)際上，從我國(guó)加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的政策主張和具體實(shí)踐可以得出，對(duì)中國(guó)特色的競(jìng)爭(zhēng)政策內(nèi)涵的界定，既要考慮借鑒世界各國(guó)和經(jīng)濟(jì)體對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策內(nèi)涵界定的普遍做法，也需要在移植世界各國(guó)和經(jīng)濟(jì)體有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)政策內(nèi)涵的同時(shí)，考慮我國(guó)特有的政治環(huán)境、社會(huì)基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、價(jià)值取向、法治背景對(duì)維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的兼容程度，立足現(xiàn)階段營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的現(xiàn)實(shí)需求，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)政策界定的“中國(guó)化”。

在分析世界各國(guó)和經(jīng)濟(jì)體競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)踐基礎(chǔ)上，立足我國(guó)國(guó)情和對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施現(xiàn)狀判斷，可考慮將我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策內(nèi)涵分為理念上的內(nèi)涵和實(shí)踐上的內(nèi)涵。理念上的內(nèi)涵界定采用廣義的方式，可將競(jìng)爭(zhēng)政策理念上的內(nèi)涵界定為：黨和國(guó)家為了維護(hù)公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而制定的解決競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題的指導(dǎo)原則和措施。理念上的內(nèi)涵闡明了對(duì)維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的立場(chǎng)，但在實(shí)踐過(guò)程中需要抓住重點(diǎn)，不能面面俱到，而要考慮競(jìng)爭(zhēng)政策可操作性，將競(jìng)爭(zhēng)政策范圍限制在規(guī)制市場(chǎng)壟斷、行政壟斷范圍內(nèi)。可將競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)踐上的內(nèi)涵界定為：反映黨和國(guó)家反壟斷意圖的指導(dǎo)原則和措施，既包括反壟斷法、體現(xiàn)反壟斷法條款的相關(guān)法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件，也包括體現(xiàn)在黨中央文件中各種反壟斷主張。

如何看待競(jìng)爭(zhēng)政策工具？

競(jìng)爭(zhēng)政策工具既可以界定為 “客體”，也可以界定為“活動(dòng)”。如果將競(jìng)爭(zhēng)政策工具界定為“客體”，有關(guān)維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的法律法規(guī)可以看作是競(jìng)爭(zhēng)政策工具;如果將競(jìng)爭(zhēng)政策工具界定為“活動(dòng)”，有關(guān)維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的治理活動(dòng)可以看作是競(jìng)爭(zhēng)政策工具。若將競(jìng)爭(zhēng)政策限定在反壟斷領(lǐng)域，《反壟斷法》是“客體”范疇的競(jìng)爭(zhēng)政策工具，而公平競(jìng)爭(zhēng)審查、競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)則是“活動(dòng)”范疇的競(jìng)爭(zhēng)政策工具。

值得一提的是，《反壟斷法》與公平競(jìng)爭(zhēng)審查、競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)不是同一語(yǔ)境下的競(jìng)爭(zhēng)政策工具，故此，在制定和實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策過(guò)程中，不宜將“客體”范疇競(jìng)爭(zhēng)政策工具即《反壟斷法》和“活動(dòng)”范疇競(jìng)爭(zhēng)政策工具即公平競(jìng)爭(zhēng)審查、競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)放在同一層面。

實(shí)際上，對(duì)經(jīng)濟(jì)政策工具內(nèi)涵一般是從“活動(dòng)”范疇來(lái)界定的，例如將公開(kāi)市場(chǎng)操作、調(diào)節(jié)存款準(zhǔn)備金和再貼現(xiàn)等作為貨幣政策工具，將財(cái)政收入、財(cái)政支出、政府投資等作為財(cái)政政策工具，而鮮有將貨幣領(lǐng)域和財(cái)政領(lǐng)域的法律作為政策工具。因此，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)政策工具界定宜從“活動(dòng)”范疇界定，根據(jù)我國(guó)《反壟斷法》目標(biāo)，可以將競(jìng)爭(zhēng)政策工具看作：為預(yù)防和制止壟斷行為以保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率、維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益、促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展而采取的各種手段和方式。

根據(jù)黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)的實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)公平有序、打破行政性壟斷、防止市場(chǎng)壟斷等要求，結(jié)合《反壟斷法》等要求，我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策工具包括7個(gè)政策工具（“4+1+2”），分別為：禁止壟斷協(xié)議、禁止濫用市場(chǎng)支配地位、經(jīng)營(yíng)者集中審查、禁止濫用行政權(quán)力排除和限制競(jìng)爭(zhēng)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查，競(jìng)爭(zhēng)指導(dǎo)、競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)。

如何實(shí)施好競(jìng)爭(zhēng)政策？

在實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策時(shí)，可考慮聚焦黨中央和國(guó)務(wù)院有關(guān)實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策新要求和反壟斷相關(guān)法律規(guī)范，呼應(yīng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展對(duì)實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策的新期待。

在競(jìng)爭(zhēng)政策界定方面，區(qū)分理念上的內(nèi)涵和實(shí)踐上的內(nèi)涵，將“反映黨和國(guó)家反壟斷意圖的指導(dǎo)原則和措施，既包括反壟斷法、體現(xiàn)反壟斷法條款的相關(guān)法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件，也包括體現(xiàn)在黨內(nèi)文件中的各種反壟斷主張”作為實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策的內(nèi)涵和外延。在競(jìng)爭(zhēng)政策目標(biāo)方面，將競(jìng)爭(zhēng)政策目標(biāo)限定在反壟斷領(lǐng)域，以避免制定和實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策中混亂和不確定性。將“預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展”作為競(jìng)爭(zhēng)政策目標(biāo)。在競(jìng)爭(zhēng)政策工具方面，從“活動(dòng)”角度而不從“客體”角度界定競(jìng)爭(zhēng)政策工具，將“禁止壟斷協(xié)議、禁止濫用市場(chǎng)支配地位、經(jīng)營(yíng)者集中審查、禁止濫用行政權(quán)力排除和限制競(jìng)爭(zhēng)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查，競(jìng)爭(zhēng)指導(dǎo)、競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)”作為現(xiàn)階段競(jìng)爭(zhēng)政策主要選擇的工具，綜合運(yùn)用。

在競(jìng)爭(zhēng)政策范圍方面。統(tǒng)籌考慮落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策的部署安排、反壟斷法以及有反壟斷條款的其他法律。聚焦反《壟斷法》所規(guī)制的范圍，同時(shí)兼顧其他法律中反壟斷條款，如《專(zhuān)利法》《價(jià)格法》《合同法》《對(duì)外貿(mào)易法》《旅游法》《中小企業(yè)促進(jìn)法》《港口法》《標(biāo)準(zhǔn)化法》《電子商務(wù)法》等涉及的反壟斷條款。

在競(jìng)爭(zhēng)政策措施方面?？紤]從優(yōu)化競(jìng)爭(zhēng)立法、強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法、加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)指導(dǎo)、創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)、重點(diǎn)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)政策落實(shí)、強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)司法協(xié)作等角度，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，兼顧一般和重點(diǎn)，研究制定全方位的競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施措施。在競(jìng)爭(zhēng)政策保障方面，考慮從競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施規(guī)劃、競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施人才和資金保障、競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施評(píng)估和考核、競(jìng)爭(zhēng)文化培育等方面，為競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施提供綜合保障體系。

責(zé)編：陳棟棟 chendongdong@ceweekly.cn 編審：張偉美編：孫珍蘭