我國PPP模式的制度困境及對策研究

毛寧

摘 要：在我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，大力實施供給側(cè)改革的背景下，PPP被賦予了化解地方政府沉重債務(wù)，規(guī)范融資平臺行為，推動新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略落地等政治意蘊。然而目前我國PPP模式的推廣面臨著立法不完善、主導(dǎo)機構(gòu)不明、合同性質(zhì)不清以及監(jiān)管體系不健全等問題，嚴(yán)重束縛著PPP功能價值的發(fā)揮。他山之石可以攻玉，在結(jié)合域外國家經(jīng)驗的同時依據(jù)我國實際情況，就如何破解PPP制度困境提出對策。

關(guān)鍵詞：PPP;制度困境;對策

中圖分類號：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.34.064

0 引言

PPP（Public-Private Partnership）直譯為公私合作，雛形可追溯至15世紀(jì)英國的付費公路，現(xiàn)代意義上的PPP則起源于英國撒切爾夫人執(zhí)政時掀起的政府再造運動（Reengineering Government）和民營化浪潮（Privatization），其作為一個專業(yè)術(shù)語，則是由英國經(jīng)濟(jì)界于1997在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展的項目管理（Sustainable Project Management，SPM）會議上正式提出的，涵蓋了政府與社會資本合作的各種模式。PPP引入我國后被譯為政府與社會資本合作，本質(zhì)是政府和社會資本進(jìn)行長期合作，通過發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，共同提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的一種契約安排：政府主要負(fù)責(zé)宏觀層面協(xié)調(diào)和監(jiān)督，社會資本負(fù)責(zé)微觀層面建設(shè)和運營，雙方結(jié)成伙伴關(guān)系，共擔(dān)風(fēng)險和共享利益。經(jīng)過短短幾年發(fā)展，我國的PPP市場在投資規(guī)模、入庫數(shù)量、覆蓋行業(yè)等方面后來居上，超過了世界上任何一個發(fā)達(dá)國家的水平。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2019年8月底，全國范圍內(nèi)公布中標(biāo)的PPP項目規(guī)模已達(dá)15.4萬億元，項目總數(shù)為10380個，涵蓋19個行業(yè)領(lǐng)域，我國已躍居全球規(guī)模最大的PPP市場。與PPP發(fā)展速度相比，我國相關(guān)配套制度則相對滯后。

1 PPP制度困境

一個成功的PPP項目與完善的PPP制度框架緊密相關(guān)，從PPP項目全球?qū)嵺`情況來看，大多數(shù)成功實施PPP項目的國家都建立了相對完善的PPP制度框架來提高效率，實現(xiàn)良好的項目治理，并最終實現(xiàn)PPP項目的穩(wěn)健發(fā)展。我國目前PPP制度體系主要以國務(wù)院、財政部和國家發(fā)展和改革委員會（下文簡稱國家發(fā)改委）頒布的政策為主，存在著PPP立法不完善、主導(dǎo)機構(gòu)不明確、PPP合同法律性質(zhì)不清和PPP監(jiān)管體系不健全等問題。

1.1 PPP立法不完善

目前民間資本參與PPP項目信心不足的深層次原因在于當(dāng)前PPP立法不完善，突出表現(xiàn)在三個方面：現(xiàn)行法律層級低、PPP專門立法的缺失、法律間不協(xié)調(diào)。當(dāng)前我國尚未針對PPP進(jìn)行專門立法，而主要是通過頒布一系列政策與法規(guī)來推動PPP發(fā)展，雖然一定程度上有利于推動PPP法律體系的完善，但這些規(guī)范性文件大多采用的是意見或通知形式，法律層級低，以及存在相互間的不協(xié)調(diào)問題。如果沒有穩(wěn)定的法律保障，會削弱PPP的吸引力，難以有效激發(fā)社會資本的投資活力，PPP的作用與價值會大打折扣。

1.2 PPP主導(dǎo)機構(gòu)不明確

國際上通行方式是在中央層面設(shè)置一個專門的PPP行政管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)PPP事項。譬如英國以財政部為軸心下設(shè)了5個PPP機構(gòu)，包括PPP Police Team、Infrastructure UK、The Infrastructure Finance Unit、Project Review Group、Partnerships UK。聚焦我國，現(xiàn)階段我國負(fù)責(zé)PPP項目推廣工作的主要部門有財政部和國家發(fā)改委，其結(jié)果造成PPP在推進(jìn)過程中，面臨著兩個部委、兩套政策體系并行的局面。由于兩部門各自職能權(quán)限有所不同，在政策制定時側(cè)重點會存在差異，使得利益相關(guān)者在參與PPP項目時無所適從。因而PPP的發(fā)展亟需立法來明確的一個主導(dǎo)機構(gòu)，避免政出多門的窘境。

1.3 PPP合同法律性質(zhì)不清

目前關(guān)于PPP合同法律性質(zhì)，在理論界和實務(wù)界存在諸多爭議，爭議的焦點在于PPP合同應(yīng)該定性為民事合同、行政合同還是兩者兼而有之的“混合合同”。目前出臺的相關(guān)法律法規(guī)之間也未能明確。財政部出臺的《PPP項目合同指南》（試行）中提到，PPP項目合同應(yīng)適用于民事訴訟程序，而非行政復(fù)議、行政訴訟程序?！短卦S經(jīng)營管理辦法》第49條提到，政府實施機構(gòu)和特許經(jīng)營者發(fā)生爭議時應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決，而對于協(xié)商不一致的情況，則沒有明確規(guī)定法律救濟(jì)途徑，進(jìn)行了模糊化處理。由于PPP合同的性質(zhì)決定了利益相關(guān)者選擇爭議糾紛的解決方式，如若是民事合同則可以選擇仲裁和上訴;如若是行政合同可選擇行政復(fù)議和行政訴訟。PPP合同法律性質(zhì)界定不清會導(dǎo)致PPP爭議糾紛解決程序適用上的混亂，進(jìn)而影響社會資本參與PPP的積極性。

1.4 PPP監(jiān)管體系不健全

當(dāng)前PPP監(jiān)管體系不健全主要體現(xiàn)在三方面：其一，監(jiān)管權(quán)力過于分散，分布在國家發(fā)改委、財政部以及PPP項目涉及的行業(yè)主管部門，各部門缺少有效的協(xié)調(diào)溝通機制，各自為政，使監(jiān)管職能部門無法負(fù)起有效監(jiān)督職責(zé)，難以全方位對項目進(jìn)行監(jiān)管容易致使監(jiān)管缺位;其二，存在多重監(jiān)管問題，PPP項目涉及招投標(biāo)、建設(shè)運營移交等眾多環(huán)節(jié)，長期以來PPP監(jiān)管流程不規(guī)范加上政府職能交叉重疊，容易產(chǎn)生監(jiān)管過度問題;其三，目前PPP項目信息披露機制還不完善容易增加PPP項目監(jiān)管主體與社會資本間的信息的不對稱程度，造成的監(jiān)管成本過高和監(jiān)管低效問題。有效的監(jiān)管決定了PPP項目的成功與否，而明確監(jiān)管機構(gòu)是解決PPP監(jiān)管失效的關(guān)鍵，但是目前我國監(jiān)管機構(gòu)一般內(nèi)設(shè)于政府部門，在PPP中扮演著“運動員”和“裁判員”的雙重角色，監(jiān)管獨立性難以得到保證。

2 完善我國PPP模式制度體系的對策

2.1 建立完善的法律體系

健全的法律體系是規(guī)范化管理的基礎(chǔ)，也是增強社會資本參與PPP項目信心的有效措施。針對目前我國PPP面臨的制度困境，亟需加快PPP立法進(jìn)程，建立健全符合我國PPP發(fā)展的制度體系。日本與我國同屬于大陸法系，我國可借鑒其立法經(jīng)驗。日本的PPP雖起步較晚，但其立法進(jìn)程非常迅速，已經(jīng)形成了一套健全的法律法規(guī)和管理體系。日本法律法規(guī)體系中最具有代表性的為《PFI推進(jìn)法》，第一版于1999年發(fā)布，隨后在2001年、2005年、2011年、2013年和2016年進(jìn)行了修訂和完善。我國在推進(jìn)PPP過程中，應(yīng)就PPP專門立法，解決PPP“上位法缺失、下位法沖突”的問題;且應(yīng)從立法上明確PPP的合同屬性;確定PPP主導(dǎo)機構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)PPP的發(fā)展。

2.2 設(shè)立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的PPP管理機構(gòu)

設(shè)立PPP專職管理機構(gòu)，可借鑒域外國家在PPP機構(gòu)設(shè)置方面的政府職能分工經(jīng)驗。以加拿大為例，其成立了專門機構(gòu)對PPP發(fā)展加以管理，在國家層面設(shè)置了加拿大PPP中心，其成立于2008年，主要職責(zé)包括：（1）PPP理論知識的研究和推廣;（2）促成PPP項目的落地和實施;（3）管理和運營加拿大PPP基金;（4）對PPP模式的適用性和物有所值（Value for Money）進(jìn)行評估。以日本為例，其成立了PPP/PFI推進(jìn)委員會，是推廣和管理PPP的唯一官方機構(gòu)，其委員會的委員和專家均由首相任命，此外還建立了PPP/PFI協(xié)會、亞洲PPP/PFI政策研究會、東洋大學(xué)PPP研究中心和亞洲PPP研究所等機構(gòu)。結(jié)合當(dāng)前國家發(fā)改委和財政部兩套政策體系同時推進(jìn)的實際情況，我國可由國務(wù)院牽頭建立一個統(tǒng)一協(xié)調(diào)的PPP管理機構(gòu)，由其負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)PPP事項。

2.3 健全PPP糾紛解決機制

PPP模式參與者眾多，利益多元結(jié)構(gòu)復(fù)雜，不同主體間難免會存在利益糾紛。在PPP項目推進(jìn)過程中，利益相關(guān)者間發(fā)生糾紛甚至嚴(yán)重對抗時，法律和合同中預(yù)設(shè)的糾紛解決機制若能有效的解決矛盾則會推動PPP的向前發(fā)展，反之，會致使PPP項目停滯甚至失敗。PPP糾紛解決機制一般應(yīng)包含調(diào)解機制、仲裁機制、訴訟機制等。而目前由于我國還未針對PPP立法，關(guān)于PPP合同法律性質(zhì)眾說紛紜，在PPP理論和實踐中出現(xiàn)了民事合同說、行政合同說以及混合合同說等。PPP合同法律性質(zhì)的不明會使得PPP項目主體間發(fā)生糾紛時所選擇的解決途徑不一，進(jìn)而會影響社會資本參與PPP的積極性，制約PPP項目可持續(xù)發(fā)展。一套規(guī)范、統(tǒng)一、高效的糾紛解決機制，既關(guān)系到社會資本參與PPP項目的意愿，也關(guān)系PPP模式的發(fā)展，因而在立法層面上健全PPP糾紛解決機制勢在必行，亟需從立法上細(xì)分并正確界定因PPP合同產(chǎn)生的糾紛的法律性質(zhì)，保障PPP利益相關(guān)者權(quán)利。

2.4 完善PPP監(jiān)管體系

監(jiān)管是政府對市場主體的活動進(jìn)行一定的規(guī)范，是政府管理經(jīng)濟(jì)的一種方式。政府對PPP項目的監(jiān)管在于解決市場失靈問題，主要包括市場準(zhǔn)入監(jiān)管、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管和價格監(jiān)管，需通過立法保障和規(guī)范政府監(jiān)管權(quán)力的運行，以防止權(quán)力被濫用。而我國目前PPP項目的監(jiān)管仍沿襲著“行業(yè)監(jiān)管”的傳統(tǒng)思維和框架體系，監(jiān)管權(quán)力分散以致監(jiān)管缺位和多重監(jiān)管問題，不利于PPP的健康發(fā)展?，F(xiàn)代監(jiān)管理念的核心在于監(jiān)管獨立，PPP監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置也應(yīng)該符合這一理念，避免政府在PPP中同時扮演著運動員和裁判員而造成的角色錯位問題。此外，監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)應(yīng)分配合理，實現(xiàn)權(quán)責(zé)對稱，明確監(jiān)管機構(gòu)、劃清監(jiān)管權(quán)力歸屬，解決PPP實踐中監(jiān)管過度與監(jiān)管不足造成社會資本無所適從的問題。完善PPP監(jiān)管體系還應(yīng)增加PPP項目信息的透明度，降低信息的不對稱，減少監(jiān)督的成本，進(jìn)而保證監(jiān)督的效率。另外，我國還可以依托新媒體來搭建信息公開平臺，讓PPP利益相關(guān)方能夠及時了解到PPP項目的全生命周期信息、以減少信息尋租空間。

3 結(jié)語

PPP并不總是公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域的“靈丹妙藥”，其功能價值的發(fā)揮不僅要適應(yīng)自身發(fā)展的客觀規(guī)律往往還需要外在條件的支持。PPP如若在實際推行中面臨制度層面的困境，那么其在理論上擁有的提質(zhì)增效功能將難以發(fā)揮。雖然國家發(fā)改委和財政部相繼出臺了一系列支持PPP發(fā)展的政策法規(guī)，但由于其法律層級較低且政出多門未成體系，直接導(dǎo)致了PPP項目在實施過程中與現(xiàn)行的土地制度、稅收制度、招投標(biāo)制度等方面的規(guī)定沖突。既有的制度安排已經(jīng)無法滿足規(guī)模龐大的PPP項目實際發(fā)展的需要，亟需通過制度創(chuàng)新，解決既有的制度滯后問題。制度創(chuàng)新是推動PPP規(guī)范發(fā)展和行穩(wěn)致遠(yuǎn)的有效保障和動力源，一方面要“破”，即消除PPP所面臨的制度障礙，解決下位法不協(xié)調(diào)的問題;另一方面要“立”，加快PPP立法進(jìn)程，解決PPP上位法缺失的問題。

參考文獻(xiàn)

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