協(xié)商治理在改善人居環(huán)境中的實(shí)踐探析

陳泳詩(shī)

摘要?中共十八大以來(lái)，農(nóng)村協(xié)商治理實(shí)踐快速發(fā)展，十九大以來(lái)，人居環(huán)境建設(shè)的行動(dòng)頻繁，針對(duì)這兩大時(shí)政背景，并根據(jù)X縣12個(gè)鎮(zhèn)街調(diào)研所得的數(shù)據(jù)、訪談稿、文件等資料詳細(xì)分析了X縣人居環(huán)境建設(shè)的背景、具體實(shí)踐形式以及成效。其中“黨領(lǐng)群治型協(xié)商”“村民議事型協(xié)商”“政村互動(dòng)型協(xié)商”這3種協(xié)商治理形式在X縣人居環(huán)境建設(shè)中起到重要作用。

關(guān)鍵詞?協(xié)商治理;人居環(huán)境;實(shí)踐形式;“三清三拆三整治”

中圖分類(lèi)號(hào)?S-9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼?A

文章編號(hào)?0517-6611（2019）20-0266-03

Abstract?Since The Eighteenth National Congress of the CPC，the Rural Negotiate Management Practice become variously，until The Nineteenth National Congress of the CPC， the residential environment constructions are becoming more and more popular.In this political background， we have researched in X County. According to the investigation data， interviews materials ， documents and other materials，we analyzed the background ，form and productive practice of the residential environment construction in X County. Among them， the three forms of consultation and governance， namely “Party Leading and Mass Governance Consultation”， “Villagers Deliberative Consultation” and “Political Village Interactive Consultation”， play an important role in the construction of residential environment in X County.

Key words?Rural consultation governance;Rural living environment;Practice forms;“Three Clearances， Three Dismantlements and Three Rectifications” action

鄉(xiāng)村具有生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能，我國(guó)人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾在鄉(xiāng)村最為突出，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，最廣泛最深厚的基礎(chǔ)在農(nóng)村，最大的潛力和后勁也在農(nóng)村[1-2]。鄉(xiāng)村是生態(tài)涵養(yǎng)的主體區(qū)，生態(tài)是鄉(xiāng)村最大的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，同時(shí)，也必須認(rèn)識(shí)到社會(huì)治理的薄弱環(huán)節(jié)也在鄉(xiāng)村。十九大報(bào)告提出，生態(tài)宜居是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，加快推行鄉(xiāng)村綠色發(fā)展方式，加強(qiáng)農(nóng)村人居環(huán)境整治，有利于構(gòu)建人與自然和諧共生的鄉(xiāng)村發(fā)展新格局[3]。因此，此次調(diào)研旨在探索X縣在人居環(huán)境建設(shè)中顯現(xiàn)的具有創(chuàng)新性、成效性的治理實(shí)踐形式，為其他尚在摸索的鄉(xiāng)村提供借鑒。

1?X縣鄉(xiāng)村環(huán)境治理的背景分析

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化[4]。

2018年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》[5]，旨在加快推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治，進(jìn)一步提升農(nóng)村人居環(huán)境水平，內(nèi)容包括總體要求、重點(diǎn)任務(wù)、發(fā)揮村民主體作用、強(qiáng)化政策支持、扎實(shí)有序推進(jìn)、保障措施等。

2018年1月，廣東省委十二屆三次全會(huì)提出要把實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略擺在全省工作重中之重的位置來(lái)抓，就人居環(huán)境建設(shè)方面而言，省委提出的要求是讓農(nóng)村成為安居樂(lè)業(yè)的美麗家園，從根本上改變農(nóng)村面貌，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。

2018年5月，云浮市鄉(xiāng)村振興工作會(huì)議召開(kāi)，市委書(shū)記、市人大常委會(huì)主任出席會(huì)議并強(qiáng)調(diào)，“三清三拆三整治”是貫徹市委六屆四次全會(huì)精神、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略走在全省前列的第一場(chǎng)硬仗;是農(nóng)村人居環(huán)境整治的核心內(nèi)容，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ);是鄉(xiāng)村治理秩序重塑的必經(jīng)階段;也是最能體現(xiàn)鄉(xiāng)村振興成果，最能體現(xiàn)人民群眾獲得感和幸福感的一項(xiàng)工作。

2018年6月，X縣縣委書(shū)記強(qiáng)調(diào)“以高度責(zé)任感和使命感，舉全縣之力，力爭(zhēng)在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略上走在全市前列”。并強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格按照《X縣關(guān)于全域推進(jìn)農(nóng)村人居生態(tài)環(huán)境綜合治理加快生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)方案》《X縣鄉(xiāng)村振興推進(jìn)工作以獎(jiǎng)代補(bǔ)的實(shí)施方案》《“九個(gè)突出”推動(dòng)黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興走在前列的指導(dǎo)意見(jiàn)》等政策文件開(kāi)展人居環(huán)境建設(shè)行動(dòng)。

2?X縣鄉(xiāng)村環(huán)境治理的實(shí)踐分析

協(xié)商治理具有注重平等參與、理性論辯等特點(diǎn)，已經(jīng)有不少地方用協(xié)商治理的方式化解了農(nóng)村諸多矛盾，維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定[6]。經(jīng)過(guò)實(shí)地調(diào)研，X縣協(xié)商治理實(shí)踐的形式主要有“黨領(lǐng)群治型協(xié)商”“村民議事型協(xié)商”“政村互動(dòng)型協(xié)商”[7]3種基本類(lèi)型，下文通過(guò)理論及實(shí)踐案例進(jìn)行闡述。

2.1?“黨領(lǐng)群治型協(xié)商”引領(lǐng)鄉(xiāng)村環(huán)境治理發(fā)展

“黨領(lǐng)群治型協(xié)商”就是指發(fā)揮黨組織的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，同時(shí)，調(diào)動(dòng)廣大干部群眾的積極性和參與熱情，形成黨群共同協(xié)商、共同參與、共同治理的一種農(nóng)村協(xié)商治理模式。

“三清三拆三整治”工作，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的基礎(chǔ)性工作，要強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，要把縣鎮(zhèn)村三級(jí)黨組織一把手作為各級(jí)“三清三拆三整治”工作第一責(zé)任人，提高政治站位，親自籌劃，靠前指揮。黨組織要以指標(biāo)體系為核心，以責(zé)任體系為基礎(chǔ)，以考核體系為動(dòng)力，對(duì)目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行分解，將壓力層層傳導(dǎo)，確保組織任務(wù)的完成[8]。

縣級(jí)黨委應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)主體責(zé)任，遵循《X縣關(guān)于全域推進(jìn)農(nóng)村人居生態(tài)環(huán)境綜合整治加快生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)方案》《X縣鄉(xiāng)村振興推進(jìn)工作以獎(jiǎng)代補(bǔ)的實(shí)施方案》《“九個(gè)突出”推動(dòng)黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興走在前列的指導(dǎo)意見(jiàn)》的相關(guān)要求開(kāi)展人居環(huán)境建設(shè)行動(dòng)，將促進(jìn)鄉(xiāng)村振興情況作為每年縣黨委書(shū)記述職評(píng)議考核的重要內(nèi)容，作為領(lǐng)導(dǎo)班子綜合評(píng)價(jià)和選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)。在X縣黨委領(lǐng)導(dǎo)下，出臺(tái)了“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”機(jī)制，該機(jī)制通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)撬動(dòng)社會(huì)資本參與;緩解群眾參與度不高的問(wèn)題;一定程度上降低建設(shè)成本，提高工作效率，確?！叭迦鹑巍惫ぷ鞲咝ч_(kāi)展。其次，X縣黨委引導(dǎo)建立“三清三拆三整治”情況與“掃黑除惡”信息互通機(jī)制，震懾打擊“三清三拆三整治”中的“黑惡”性質(zhì)行為，確保“三清三拆三整治”行動(dòng)順利展開(kāi)。

各鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)組織成立專(zhuān)門(mén)的工作小組及環(huán)境綜合治理工作辦公室，聯(lián)合施工隊(duì)、各村委干部、村小組長(zhǎng)、環(huán)保部門(mén)等進(jìn)村入戶找村民核實(shí)需清拆的房屋，規(guī)劃?rùn)C(jī)械進(jìn)場(chǎng)路線，商定清拆后堆積物清運(yùn)點(diǎn)，有條不紊地推動(dòng)“三清三拆三整治”工作。具體措施包括：第一，持續(xù)加大“三清三拆三整治”力度。全力治理農(nóng)業(yè)面源污染，對(duì)轄區(qū)內(nèi)所有養(yǎng)殖場(chǎng)進(jìn)行不定時(shí)巡查，形成“日查夜巡”機(jī)制，防止禁養(yǎng)區(qū)范圍內(nèi)養(yǎng)殖場(chǎng)偷養(yǎng)、復(fù)養(yǎng)。第二，大力美化村容村貌。強(qiáng)化村莊和住房規(guī)劃管理，推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)和村莊綠化、美化、亮化工程，完善農(nóng)村設(shè)施和環(huán)境管護(hù)參與機(jī)制。第三，全面開(kāi)展農(nóng)村衛(wèi)生環(huán)境治理，以治理農(nóng)村生活垃圾、生活污水、禽畜污染和飲用水源保護(hù)為重點(diǎn)，以嚴(yán)格考核督導(dǎo)為保障，通過(guò)抓源頭、治中間、清末端等一系列措施實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理。第四，加大對(duì)建立保潔機(jī)制的投入。配備保潔員，設(shè)置垃圾集中收集點(diǎn)、便民垃圾桶等;通過(guò)招投標(biāo)引進(jìn)環(huán)保公司根據(jù)各村情況科學(xué)規(guī)劃、建設(shè)污水處理池，鋪設(shè)雨污分流管道、建設(shè)人工濕地、厭氧池、沼氣池等污水處理設(shè)施。全域推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境治理，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村“更干凈、更整潔、更平安、更有序”。

各村黨組織成立了村級(jí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略小組。以黨支部為核心大力宣傳，凝聚共識(shí)，注重發(fā)揮好黨支部的在創(chuàng)建社會(huì)主義新農(nóng)村工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把共建共享理念貫徹到創(chuàng)建社會(huì)主義新農(nóng)村全過(guò)程，堅(jiān)持黨支部管全局、把方向，通過(guò)黨員大會(huì)、村民代表會(huì)議、支部委員包片宣傳等多種形式組織和發(fā)動(dòng)黨員群眾，把創(chuàng)建社會(huì)主義新農(nóng)村的政策宣傳到位，講解透徹，從頭腦上形成對(duì)“三清三拆三整治”工作的認(rèn)識(shí)，凝聚村民的共識(shí)。并積極完善村規(guī)民約，建立光榮榜、功德榜制度、褒揚(yáng)先進(jìn)及好人好事，激發(fā)村民參與熱情，確保農(nóng)村協(xié)商始終沿著正確軌道推進(jìn)[9]。

2.2?“村民議事型協(xié)商”引領(lǐng)鄉(xiāng)村環(huán)境治理發(fā)展

“村民議事型協(xié)商”是指村民圍繞本村重大事務(wù)和村民切身利益相關(guān)的重要事項(xiàng)，通過(guò)采取懇談會(huì)、議事會(huì)、理事會(huì)等具體、多樣的形式，在共同參與、廣泛協(xié)商的基礎(chǔ)上進(jìn)行決議的協(xié)商形式。

在X縣的各個(gè)鄉(xiāng)村，一種名為“村民理事會(huì)”或者“鄉(xiāng)賢理事會(huì)”的社會(huì)組織正在蓬勃發(fā)展，具體情況見(jiàn)圖1。

X縣村民理事會(huì)（鄉(xiāng)賢理事會(huì)）成員是由本村有威望、有地位的人士組成。同時(shí)在運(yùn)作上，自然村鄉(xiāng)賢理事會(huì)根據(jù)云浮市委出臺(tái)的《關(guān)于培育和發(fā)展自然村鄉(xiāng)賢理事會(huì)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（云辦發(fā)〔2012〕21號(hào)）指引，結(jié)合自身情況制定本村的《自然村鄉(xiāng)賢理事會(huì)章程》，依據(jù)《章程》定位、定規(guī)、定人。理事會(huì)成員的主要職責(zé)是協(xié)助調(diào)解鄰里糾紛、協(xié)助興辦公益事業(yè)、協(xié)助村民自治。具體包括：協(xié)助參與自然村（社區(qū)居民小組）分類(lèi)評(píng)級(jí);協(xié)助發(fā)動(dòng)群眾申報(bào)和建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)性“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”項(xiàng)目、村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目;協(xié)助農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)農(nóng)民增收;協(xié)助開(kāi)展信用戶評(píng)定工作;協(xié)助開(kāi)展弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化促進(jìn)獎(jiǎng)教助學(xué)和鄉(xiāng)風(fēng)文明;協(xié)助落實(shí)村規(guī)民約促進(jìn)鄉(xiāng)村治理;協(xié)助組織村民代表或戶代表集中議事，協(xié)助推進(jìn)生態(tài)文明村建設(shè)等[10]。

關(guān)于“村民理事會(huì)”的獎(jiǎng)懲辦法，則由鎮(zhèn)組織聯(lián)合群眾開(kāi)展評(píng)議，對(duì)評(píng)議分?jǐn)?shù)不理想的理事，由理事會(huì)給予提醒，對(duì)作出積極貢獻(xiàn)的“優(yōu)秀理事長(zhǎng)”“優(yōu)秀理事”給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，縣財(cái)政每年安排約200萬(wàn)元作為“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”經(jīng)費(fèi)，并按照百分制計(jì)分，以得分計(jì)算獎(jiǎng)金，獎(jiǎng)金標(biāo)準(zhǔn)為10元/分，激發(fā)鄉(xiāng)村理事長(zhǎng)的履職熱情。同時(shí)，村民理事會(huì)也是社會(huì)力量，大部分理事在協(xié)助做好村中公益事業(yè)建設(shè)的同時(shí)，還擔(dān)任了“村長(zhǎng)顧問(wèn)”“外掛村官”，成為村乃至鎮(zhèn)、縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“智囊”。如X縣杰出鄉(xiāng)賢代表——顏董事長(zhǎng)（W集團(tuán)旗下的筠誠(chéng)投資股份公司董事長(zhǎng)），個(gè)人捐贈(zèng)400余萬(wàn)元修建D村的文化書(shū)屋、農(nóng)耕文化博物館、黨建大樓、文化大樓、教學(xué)大樓;修葺D村里的文物古建筑;捐資治理村里的衛(wèi)生環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等，推進(jìn)“三清三拆三整治”行動(dòng)的有序開(kāi)展。這一種協(xié)商治理形式以村民參與和對(duì)話為基本特征，鼓勵(lì)、引導(dǎo)和支持基層群眾參與村莊公共事務(wù)中，增強(qiáng)了村民主體意識(shí)。

2.3?“政村互動(dòng)型協(xié)商”引領(lǐng)鄉(xiāng)村環(huán)境治理發(fā)展

“政社互動(dòng)型協(xié)商”是由基層政府及其職能部門(mén)組織，直接傾聽(tīng)村民呼聲、了解村民感情、反映村民意愿、解決村民難題的一種協(xié)商治理實(shí)踐形式。

“群眾的利益延伸到哪里，協(xié)商民主就應(yīng)該延伸到哪里，公共決策的過(guò)程延伸到哪里，協(xié)商民主就應(yīng)該延伸到哪里”[11]。各級(jí)政府整合優(yōu)化公共服務(wù)和行政審批職責(zé)，打造“一門(mén)式辦理”“一站式服務(wù)”的綜合服務(wù)平臺(tái)，在村莊普遍建立網(wǎng)上服務(wù)咨詢站點(diǎn)，逐步形成完善的鄉(xiāng)村便民服務(wù)體系[12]。讓村民可以及時(shí)、直接、有效地反饋?zhàn)约旱囊庖?jiàn)。其次，扎實(shí)做到“三個(gè)進(jìn)村入戶”，即，干部、政策資料和任務(wù)清單三入戶。各級(jí)政府通過(guò)多渠道、多方法宣傳鄉(xiāng)村振興工作，務(wù)求讓每位干部職工參與實(shí)施，讓每個(gè)村民知曉鄉(xiāng)村振興以及“三清三拆三整治”工作的內(nèi)容，如：鎮(zhèn)干部職工利用直聯(lián)工作日，進(jìn)村入戶派發(fā)宣傳單張，現(xiàn)場(chǎng)詳細(xì)跟村民講解，認(rèn)真聽(tīng)取村民的反饋意見(jiàn)，并安排工作人員現(xiàn)場(chǎng)記錄村民反饋的意見(jiàn)。又如：H鎮(zhèn)在灣邊圩、河頭圩等多地開(kāi)展鄉(xiāng)村振興知識(shí)宣講，在本鎮(zhèn)范圍內(nèi)的各村（居）委、公路沿線和部分自然村出入口，設(shè)立橫幅和宣傳標(biāo)語(yǔ)，營(yíng)造出濃濃的鄉(xiāng)村振興和“三清三拆三整治”工作氛圍。

這種協(xié)商方式暢通了村民的反映渠道，縮短了解決問(wèn)題的中間環(huán)節(jié)和時(shí)間，既提高了政府辦事的效率，也避免了信息在中間傳遞的誤差，從而提高了政府工作的效率，又能促進(jìn)基層政府服務(wù)村民質(zhì)量的提高。

3?X縣鄉(xiāng)村環(huán)境治理的成效分析

在政府、群眾的共同努力下，2018年，全縣基本完成“三清三拆三整治”環(huán)境治理任務(wù)，5條精品村、128條示范村（包括5條精品村、15條省定貧困村創(chuàng)建社會(huì)主義新農(nóng)村示范村和108條自選示范村）達(dá)到干凈整潔村標(biāo)準(zhǔn)，2條精品線路取得重大進(jìn)展，村容村貌明顯改觀。計(jì)劃到2020年，全縣199個(gè)村（居）委會(huì)的規(guī)劃綱要基本完善，所有自然村全部建立健全長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制，完成人居環(huán)境治理任務(wù);5條精品村、5條精品線路、128條示范村建設(shè)有重大進(jìn)展，80%以上自然村達(dá)到干凈整潔村標(biāo)準(zhǔn)，40%以上行政村達(dá)到美麗宜居村標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)，全面完成飲用水源集雨區(qū)、高速公路沿線桉樹(shù)改造工作。到2022年，農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，100%自然村達(dá)到干凈整潔標(biāo)準(zhǔn)，60%以上行政村達(dá)到美麗宜居標(biāo)準(zhǔn);全縣衛(wèi)生鎮(zhèn)覆蓋率、衛(wèi)生村人口受益普及率分別達(dá)到50%、70%;村莊綠化覆蓋率達(dá)到43.5%;到2022年，村莊綠化覆蓋率達(dá)到45%。

總體而言，通過(guò)實(shí)地走訪X縣，對(duì)X縣“三清三拆三整治”行動(dòng)的背景、現(xiàn)狀、實(shí)踐形式等進(jìn)行仔細(xì)的分析以及深刻的思考后，該研究認(rèn)為找準(zhǔn)農(nóng)村協(xié)商治理的“切入點(diǎn)、結(jié)合點(diǎn)、著力點(diǎn)”能有效提高協(xié)商的成效。習(xí)近平指出：“在中國(guó)社會(huì)主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦……涉及基層群眾利益的事情，要在基層群眾中廣泛商量”[13]。農(nóng)村協(xié)商治理正發(fā)揮著此種作用，它在鄉(xiāng)村人居環(huán)境治理過(guò)程中發(fā)揮匯聚群眾力量、服務(wù)群眾、協(xié)調(diào)關(guān)系的作用，一定程度上解決了鄉(xiāng)村發(fā)展過(guò)程中的糾紛問(wèn)題、利益問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題等，因此“真協(xié)商、會(huì)協(xié)商、協(xié)商于決策之前和決策之中”[14]從制度上保障協(xié)商成果落地，將造福人民、造福社會(huì)。

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