金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置的國(guó)內(nèi)癥狀及國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

王紫薇

摘? ?要：本文以金融機(jī)構(gòu)是否適用《破產(chǎn)法》為切入點(diǎn)，首先指出金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置在基本導(dǎo)向、程序和清償順序上存在一定的特殊性，并具體結(jié)合我國(guó)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置實(shí)踐中存在的癥結(jié)和問(wèn)題，在系統(tǒng)借鑒國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出具體的破產(chǎn)退出路徑和政策建議。

關(guān)鍵詞：金融機(jī)構(gòu);市場(chǎng)化處置;破產(chǎn)

中圖分類號(hào)：F832.0? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1674-0017-2019（5）-0011-06

任何一個(gè)完整的生態(tài)都應(yīng)該同時(shí)具備誕生機(jī)制和退出機(jī)制，破產(chǎn)制度作為市場(chǎng)主體有序退出、并以司法手段公平清償債權(quán)人債務(wù)的一種制度安排，是健全經(jīng)濟(jì)金融生態(tài)的必要環(huán)節(jié)，但是我國(guó)金融體系尚缺少完善的破產(chǎn)處置機(jī)制。由于金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化退出渠道不完善、破產(chǎn)退出操作經(jīng)驗(yàn)嚴(yán)重不足，金融生態(tài)整體缺失優(yōu)勝劣汰機(jī)制而更容易累積風(fēng)險(xiǎn)。在完善金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)機(jī)制的討論中，爭(zhēng)議最大的就是《破產(chǎn)法》是否適用于金融機(jī)構(gòu)。

一、金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的特殊性

（一）防守式的破產(chǎn)導(dǎo)向

在破產(chǎn)制度的運(yùn)作導(dǎo)向方面，一般企業(yè)發(fā)生資不抵債等情況時(shí)更多地是鼓勵(lì)其破產(chǎn)，但金融機(jī)構(gòu)卻因其與生俱來(lái)的三大特性而側(cè)重于如何通過(guò)有效處置而預(yù)防破產(chǎn)，即以更積極的救助、重組、兼并等各種方式避免破產(chǎn)，從而保護(hù)廣大債權(quán)人的利益。其三大特性主要為：一是高杠桿性。金融業(yè)不同于一般工商產(chǎn)業(yè)，本質(zhì)上是一個(gè)高杠桿行業(yè)，金融機(jī)構(gòu)作為資金融通的中介廣泛集聚社會(huì)資金，并將其配置到有效領(lǐng)域，通過(guò)杠桿作用實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)與效率平衡下的利潤(rùn)最大化，也因其高杠桿運(yùn)作實(shí)質(zhì)，金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理內(nèi)在要求更高、外部監(jiān)管更嚴(yán)。二是脆弱性。金融機(jī)構(gòu)的信任危機(jī)和擠兌風(fēng)險(xiǎn)可能導(dǎo)致其比一般企業(yè)更為敏感和脆弱，因兩者在同業(yè)間具有快速傳導(dǎo)性和擴(kuò)散性，一家機(jī)構(gòu)倒閉也可能引發(fā)區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)，如美國(guó)雷曼倒閉引發(fā)了金融市場(chǎng)信心的整體崩塌，從而引爆了2008年的全球性金融危機(jī)。三是負(fù)外部性。金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)關(guān)系著債權(quán)端的眾多金融消費(fèi)者，也關(guān)系到債務(wù)端的眾多實(shí)體企業(yè)，一般情況下其破產(chǎn)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的負(fù)面社會(huì)效應(yīng)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其救助成本。囿于金融機(jī)構(gòu)避免破產(chǎn)的導(dǎo)向，其不同于一般企業(yè)只要符合破產(chǎn)相關(guān)規(guī)定即可申請(qǐng)，所以實(shí)質(zhì)上破產(chǎn)門檻更高，這也是歷年來(lái)我國(guó)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)案例極少的重要原因之一。

（二）監(jiān)管部門主導(dǎo)的破產(chǎn)程序

1.廣義的破產(chǎn)程序包含前期處置流程。在避免破產(chǎn)的導(dǎo)向下，問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的前期處置流程更為重要和關(guān)鍵，是廣義的破產(chǎn)程序中不可或缺的一環(huán)，真正的破產(chǎn)程序一般都是在行政救助、重組等諸多處置方式都無(wú)效的情況下才予以考慮，這也導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的整個(gè)破產(chǎn)處置進(jìn)程更加復(fù)雜、更成系統(tǒng)，在利益相關(guān)方量級(jí)、處置和破產(chǎn)流程推動(dòng)、破產(chǎn)管理組織要求等方面都明顯不同于一般企業(yè)。

2.監(jiān)管部門在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置中的重要作用。在一般企業(yè)破產(chǎn)中，破產(chǎn)宣告、清算組織、裁定權(quán)利與義務(wù)、認(rèn)定破產(chǎn)中的法律事實(shí)與適用等方面，以及破產(chǎn)重整、和解等，法院處于主導(dǎo)地位（吳敏，2006）。但在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置中，特別是前期的處置進(jìn)程中，監(jiān)管部門的介入非常重要，這不僅是金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)監(jiān)管的必然結(jié)果，也是最大程度維護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益、降低金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)負(fù)外部性、提供救助資金以提高處置成功率等的內(nèi)在需要。在法院宣告金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)前，監(jiān)管部門需要先評(píng)估金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)狀況，再審定是否采取其他救助措施或處置方式，而且在后續(xù)的重組、兼并收購(gòu)等處置抉擇和進(jìn)程推動(dòng)中也可以發(fā)揮重要的組織協(xié)調(diào)作用，最后再負(fù)責(zé)決定是否走破產(chǎn)程序等。

（三）以保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益為要的清償順序

在金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)債務(wù)關(guān)系中，無(wú)論是存款人還是保險(xiǎn)人，金融消費(fèi)者都因信息不對(duì)稱而處于相對(duì)弱勢(shì)的位置，其利益應(yīng)該得到優(yōu)先保護(hù)，因此在問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)退出時(shí)，其清償順序理應(yīng)處于較優(yōu)先地位。如2015年5月1日起，我國(guó)全面施行《存款保險(xiǎn)條例》，存款保險(xiǎn)基金首先為儲(chǔ)戶設(shè)定了50萬(wàn)元最高償付限額的保障，而《商業(yè)銀行法》也有“優(yōu)先支付個(gè)人儲(chǔ)蓄存款的本金和利息”等保障規(guī)定。金融機(jī)構(gòu)清償順序的特殊性也同時(shí)決定了存款保險(xiǎn)基金、保險(xiǎn)保障基金等機(jī)構(gòu)在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置中應(yīng)該享有介入權(quán)力并積極發(fā)揮作用。

二、我國(guó)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置實(shí)踐中的主要問(wèn)題

縱觀我國(guó)金融發(fā)展歷程，也不乏問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)被接管、被合并、被撤銷等案例，但整體尚未形成系統(tǒng)可借鑒、可復(fù)制的成熟經(jīng)驗(yàn)和流程，而且基于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置的特殊性，目前我國(guó)在法律保障、監(jiān)管職責(zé)、市場(chǎng)化處置機(jī)制建設(shè)等諸多方面還存在一些問(wèn)題。

（一）相關(guān)法律制度不健全，政策規(guī)范力度不足

一是當(dāng)前我國(guó)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)適用《企業(yè)破產(chǎn)法》設(shè)定的一般程序規(guī)則，并未具體考量金融機(jī)構(gòu)的特殊性，也未具體考慮其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)穩(wěn)定牽一發(fā)而動(dòng)全身的重要性（牟健，2005）。隨著金融機(jī)構(gòu)種類、規(guī)模和重要性的不斷提升，完善其破產(chǎn)法律法規(guī)的緊迫性與直接套用《企業(yè)破產(chǎn)法》的不適性都與日俱增。二是當(dāng)前金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置的各項(xiàng)制度沒(méi)有形成統(tǒng)一體系，相關(guān)規(guī)則散落于多部法律規(guī)章中，如關(guān)于銀行機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置依據(jù)就有《企業(yè)破產(chǎn)法》《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》等法律法規(guī)。法律制度上的不系統(tǒng)削弱了問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的合理性、正當(dāng)性與規(guī)范性，也不利于全面防控金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)行為可能引發(fā)的負(fù)面影響和潛在風(fēng)險(xiǎn)。三是相關(guān)法律法規(guī)缺乏具體的實(shí)施和操作細(xì)則，如《破產(chǎn)法》原則性地規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)適用企業(yè)破產(chǎn)程序，但結(jié)合《民事訴訟法》中關(guān)于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的操作程序卻沒(méi)有具體的落實(shí)規(guī)定，例如破產(chǎn)申請(qǐng)主體、破產(chǎn)清算標(biāo)準(zhǔn)和程序、破產(chǎn)債權(quán)與職工報(bào)酬債權(quán)的清償?shù)葐?wèn)題都沒(méi)有具體的規(guī)則。

（二）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制不完善，破產(chǎn)處置監(jiān)管職責(zé)不明確

鑒于前期處置在金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出中扮演著重要角色，觸發(fā)處置行動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的建立和完善很關(guān)鍵，但我國(guó)目前還沒(méi)有正式建立覆蓋整個(gè)金融體系的預(yù)警體系，導(dǎo)致監(jiān)管部門介入和處置的時(shí)間點(diǎn)很難把握。另一方面，監(jiān)管部門即使及時(shí)介入了，也缺失如信貸資產(chǎn)應(yīng)急處置、管理層治理權(quán)限制等相關(guān)的應(yīng)急預(yù)案，對(duì)金融機(jī)構(gòu)是否施以救助、采取何種有效的救助方式、救助失效后的響應(yīng)等缺乏統(tǒng)一的決策和操作機(jī)制（程璞，2015）。而且，隨著金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)和金融市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)效應(yīng)的加強(qiáng)，金融控股公司類機(jī)構(gòu)出現(xiàn)困難該由監(jiān)管部門單兵作戰(zhàn)還是上升到金融委協(xié)同作戰(zhàn)，這些具體的制度安排有待進(jìn)一步明確。根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)管部門往往都是到了金融機(jī)構(gòu)已嚴(yán)重資不抵債甚至已發(fā)生地區(qū)性支付危機(jī)的最后時(shí)刻，才采取一些強(qiáng)制性的監(jiān)管措施，而不是在其出現(xiàn)問(wèn)題苗頭時(shí)就及時(shí)介入，這種識(shí)別滯后和監(jiān)管滯后會(huì)加大金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的成本。如1998年廣東國(guó)際信托投資公司破產(chǎn)案，由于當(dāng)時(shí)金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制缺失，到其金融風(fēng)險(xiǎn)暴露時(shí)，巨額債務(wù)已經(jīng)到了無(wú)法救助的程度，只能通過(guò)破產(chǎn)程序退出，耽誤了金融機(jī)構(gòu)處置的最佳時(shí)期，大幅增加了破產(chǎn)成本與風(fēng)險(xiǎn)。

（三）行政手段干預(yù)過(guò)多，前期市場(chǎng)化處置尚不成熟

放眼全球，國(guó)外金融機(jī)構(gòu)依托其成熟的金融市場(chǎng)采取并購(gòu)、重組方式退出較為普遍，但在我國(guó)不僅案例不多而且也不理想。我國(guó)以往實(shí)施的金融機(jī)構(gòu)退出案例，基本都靠管理部門出面組織協(xié)調(diào)，不僅行政主導(dǎo)色彩過(guò)于濃郁、沒(méi)有固定章法，而且政府與市場(chǎng)的邊界也很難界定（胡艷香等，2011;徐傳華，2002）。特別是在一些地方政府參股的問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)處置過(guò)程中，地方政府既是組織者，承擔(dān)著媒介和撮合人的角色，又同時(shí)是金融機(jī)構(gòu)的主要出資人或者債權(quán)人，角色的重疊必然削弱了并購(gòu)、重組的公平性和市場(chǎng)化原則，不僅處置的最終實(shí)效不好，而且也造成更大范圍的金融資源的低效配置和浪費(fèi)。

（四）金融安全網(wǎng)制度和破產(chǎn)機(jī)制對(duì)接還有待進(jìn)一步完善

以存款保險(xiǎn)制度為例，首先存款保險(xiǎn)制度與破產(chǎn)制度未能有效銜接，存款保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置的觸發(fā)機(jī)制、存保機(jī)構(gòu)介入金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置過(guò)程的權(quán)力和工具還有待進(jìn)一步明確。其次，存保管理機(jī)構(gòu)職能有待強(qiáng)化。當(dāng)前，存保管理機(jī)構(gòu)只能通過(guò)調(diào)整存保費(fèi)率來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)投保機(jī)構(gòu)的差別管理，對(duì)商業(yè)機(jī)構(gòu)約束性較小。而且根據(jù)《存款保險(xiǎn)條例》，存保管理機(jī)構(gòu)在問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)處置中，也只有建議接管權(quán)而沒(méi)有強(qiáng)制處置權(quán)。再次，存款保險(xiǎn)基金近年來(lái)雖然也陸續(xù)對(duì)相關(guān)投保機(jī)構(gòu)采取了相關(guān)早期糾正措施，但在進(jìn)一步細(xì)化早期糾正措施、完善相關(guān)配套政策、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)處置等方面還有待不斷進(jìn)階。最后，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制也需進(jìn)一步健全，缺乏更多元化的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，未來(lái)存款保險(xiǎn)制度如何有效銜接中央銀行的“最后貸款人”職能，不斷豐富資金來(lái)源以強(qiáng)化對(duì)問(wèn)題銀行的處置權(quán)責(zé)也是重要的探索內(nèi)容。

三、金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

（一）建立了較為完備的市場(chǎng)退出法律體系

為依法對(duì)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出進(jìn)行管理，維護(hù)各方正當(dāng)權(quán)益和市場(chǎng)秩序，許多發(fā)達(dá)國(guó)家制定了金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出相關(guān)法律法規(guī)。2008年金融危機(jī)前，國(guó)際上問(wèn)題銀行市場(chǎng)退出的法律制度主要有兩種模式：即普通法模式和特別法模式（程璞等，2015）。

一是普通法模式。普通法模式是將金融機(jī)構(gòu)看作一般的企業(yè)，其破產(chǎn)也完全適用普通破產(chǎn)法來(lái)解決，這類國(guó)家包括英、法、德等。以英國(guó)商業(yè)銀行為例，2008年金融危機(jī)爆發(fā)以前，銀行破產(chǎn)與普通企業(yè)破產(chǎn)在法律適用上沒(méi)有根本性差異，《英國(guó)破產(chǎn)法（1989年修正案）》明確將商業(yè)銀行破產(chǎn)納入普通破產(chǎn)法調(diào)整范圍，因此也沒(méi)有針對(duì)商業(yè)銀行破產(chǎn)的特別立法，相關(guān)法律規(guī)范分散在《1986年破產(chǎn)法》、《1987年銀行法案》、《2000年破產(chǎn)法》等一系列單行法令中。但2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，英國(guó)也逐漸規(guī)定了一些金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的特殊規(guī)則，在《破產(chǎn)法》為普通法的基礎(chǔ)上又專門形成了《銀行法》和《銀行破產(chǎn)規(guī)則》等立法補(bǔ)充。

二是特別法模式。特別法模式是針對(duì)金融機(jī)構(gòu)制定專門的法律制度來(lái)解決其破產(chǎn)問(wèn)題。這一模式以美國(guó)為代表，加拿大、荷蘭、瑞士等也是實(shí)行特殊法模式。以美國(guó)為例，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)采用不同于普通破產(chǎn)法的特殊規(guī)則，《聯(lián)邦破產(chǎn)法典》明確規(guī)定，其破產(chǎn)清算和破產(chǎn)重整的內(nèi)容不適用于金融機(jī)構(gòu)，而《聯(lián)邦銀行法》就為銀行破產(chǎn)與重整具體設(shè)計(jì)了一套獨(dú)立的、排他的法律制度。另外，美國(guó)銀行破產(chǎn)的特殊規(guī)則，最直觀的體現(xiàn)是在問(wèn)題銀行破產(chǎn)處置中賦予了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司特殊權(quán)力，特別是2010年在總結(jié)金融危機(jī)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，美國(guó)出臺(tái)了《多德-弗蘭克法案》，該法案賦予了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司更大的監(jiān)管和破產(chǎn)管理職權(quán)。

2008年金融危機(jī)爆發(fā)出一系列問(wèn)題后，國(guó)際上金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度特殊化逐步成為一種立法趨勢(shì)。英國(guó)2009年通過(guò)的《銀行法》制定了銀行特殊破產(chǎn)制度，愛(ài)爾蘭2011年的《金融機(jī)構(gòu)緊急穩(wěn)定法》也引入了銀行特殊破產(chǎn)制度。德國(guó)雖然沒(méi)有引入銀行特殊破產(chǎn)制度，但其2008年通過(guò)的《金融市場(chǎng)穩(wěn)定法》為銀行規(guī)定了一些特殊處置規(guī)則。

（二）建立由行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)主導(dǎo)的權(quán)責(zé)分工制度

為全面負(fù)責(zé)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的處置事宜，部分發(fā)達(dá)國(guó)家都明確由中央銀行、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)主導(dǎo)，也有部分發(fā)達(dá)國(guó)家將金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置按照企業(yè)破產(chǎn)執(zhí)行，將主導(dǎo)權(quán)交由司法部門進(jìn)行裁決。

一是由金融監(jiān)管當(dāng)局和存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)進(jìn)行的破產(chǎn)處置。如美國(guó)的貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司和聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行三家機(jī)構(gòu)在問(wèn)題銀行前期處置中都會(huì)介入，但問(wèn)題銀行宣布破產(chǎn)倒閉后，一般都統(tǒng)一交給聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司接管處置。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司作為最大的債權(quán)人被賦予接管人的職能，在處置前期著重通過(guò)資金援助、重組協(xié)調(diào)等方式加強(qiáng)對(duì)問(wèn)題銀行的市場(chǎng)化處置，在問(wèn)題銀行進(jìn)入最終的破產(chǎn)程序后負(fù)責(zé)進(jìn)行清算業(yè)務(wù)。由于銀行破產(chǎn)的專業(yè)性以及敏感性，法院在此過(guò)程中發(fā)揮的作用有限，僅僅對(duì)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司所做的決定進(jìn)行有限的司法審查。日本在商業(yè)銀行的市場(chǎng)退出機(jī)制中，主要由金融廳負(fù)責(zé)收回商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)許可證，終止其法人資格，有權(quán)決定商業(yè)銀行何時(shí)進(jìn)入破產(chǎn)階段，并規(guī)定具體的操作程序，但在具體處置中，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)通過(guò)投入公共資金等形式發(fā)揮重要作用。

二是由法院等司法機(jī)關(guān)主導(dǎo)的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置。如英國(guó)賦予了金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)一定的裁量權(quán)，但金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序中司法機(jī)關(guān)占主導(dǎo)地位?！队⒏裉m銀行法》規(guī)定，“金融服務(wù)管理局可向法院申請(qǐng)，推動(dòng)銀行進(jìn)入破產(chǎn)程序，或者法院訴訟時(shí)參與聽(tīng)證，但并不直接參與破產(chǎn)程序的運(yùn)作。”因此，破產(chǎn)程序是在法院主持下實(shí)施。又如韓國(guó)由銀行監(jiān)管部門負(fù)責(zé)實(shí)施問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的行政干預(yù)，并通過(guò)向法院申請(qǐng)來(lái)啟動(dòng)銀行破產(chǎn)程序，由法院負(fù)責(zé)對(duì)銀行的清算。

（三）形成了較為成熟的市場(chǎng)退出程序

根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化處置進(jìn)程一般分三步走，首先是救助，包括自我救助、政府救助、同業(yè)救助（主要指兼并收購(gòu)）和金融監(jiān)管當(dāng)局救助;其次救助不成功就重組，根據(jù)繁復(fù)程度不同又細(xì)分為債務(wù)、資產(chǎn)和機(jī)構(gòu)的重組;最后，在前兩種方式仍然無(wú)效的情況下，只能讓金融機(jī)構(gòu)立即破產(chǎn)倒閉?？傮w而言，前兩步實(shí)施成功的案例較多，最后真正破產(chǎn)倒閉的反而少（安啟雷等，2003;徐傳華，2002）。

一是兼并收購(gòu)處置路徑較為健全的“美國(guó)模式”。以美國(guó)銀行機(jī)構(gòu)為例，一旦其資本充足率觸到非常低的標(biāo)準(zhǔn)線，監(jiān)管當(dāng)局就能強(qiáng)制采取合并、收購(gòu)或者關(guān)閉等措施。首選方式是引入另一家穩(wěn)健機(jī)構(gòu)直接吸收或合并問(wèn)題銀行;在合并未能直接達(dá)成的情況下，存款保險(xiǎn)公司給予一定的支持，或直接吸收問(wèn)題銀行的壞賬，或給予并購(gòu)方一定的資金支持，以此撮合合并事宜;如此再行不通，存款保險(xiǎn)公司則可能對(duì)問(wèn)題銀行直接注資或?qū)ζ溥M(jìn)行接管，評(píng)估決定進(jìn)一步開(kāi)展資產(chǎn)重組、機(jī)構(gòu)重組還是直接將其關(guān)閉。

二是破產(chǎn)倒閉處置方式相對(duì)成熟的“英國(guó)模式”。英國(guó)在處理銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置時(shí)，一般由金融監(jiān)管當(dāng)局或者銀行的債權(quán)人向具有管轄權(quán)的法院提出申請(qǐng)管理，法院在收到申請(qǐng)時(shí)確立聽(tīng)證日期，監(jiān)管當(dāng)局或者與銀行相關(guān)的直接利益人參與聽(tīng)證，管轄法院在聽(tīng)證時(shí)期介入調(diào)查并做出是否關(guān)閉銀行的決定。在舉行聽(tīng)證時(shí)，未經(jīng)法院同意，監(jiān)管當(dāng)局或直接債權(quán)人不得私自關(guān)閉銀行，期間處理銀行資產(chǎn)的任何行為都無(wú)效。當(dāng)決定關(guān)閉銀行后，監(jiān)管當(dāng)局必須吊銷銀行的經(jīng)營(yíng)許可證。此外，在破產(chǎn)宣告后到清算組成立以前，有一段管理上的真空，《英格蘭銀行法》規(guī)定法院在發(fā)布行政程序令后，應(yīng)任命1名臨時(shí)管理人，臨時(shí)從事銀行的管理活動(dòng)。待清算組成立后，臨時(shí)管理人可以自動(dòng)轉(zhuǎn)為清算組成員，以保障其工作的連續(xù)性。

三是對(duì)公私金融機(jī)構(gòu)采取分類處置的“德國(guó)模式”。德國(guó)在問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置方式的選擇上，金融監(jiān)管當(dāng)局在其中扮演著重要的角色。以銀行業(yè)為例，德國(guó)聯(lián)邦金融管理局會(huì)根據(jù)銀行的不同屬性而采取不同的處置方式：對(duì)公有制銀行不適用破產(chǎn)程序，其債務(wù)由國(guó)家償還;對(duì)私有制（股份制）銀行，在其出現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題時(shí)先由聯(lián)邦金融管理局組織關(guān)閉，如有其他金融機(jī)構(gòu)愿意接收的，不使用破產(chǎn)程序，如無(wú)其他金融機(jī)構(gòu)接收的，且又資不抵債的，必須進(jìn)入破產(chǎn)程序;對(duì)于信用合作銀行一般由同業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行接管和兼并。

四、我國(guó)破產(chǎn)處置路徑設(shè)計(jì)及政策建議

（一）問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置的路徑設(shè)計(jì)

在盡量避免金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的導(dǎo)向下，完整的金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制應(yīng)該包括前期處置和破產(chǎn)清算兩大內(nèi)容，兩者缺一不可。在前期處置的過(guò)程中，由相關(guān)監(jiān)管部門主導(dǎo)，采取各種措施和工具救助金融機(jī)構(gòu)，包括內(nèi)部整改等強(qiáng)制性措施，央行提供再貸款、注資等救助措施，以及金融機(jī)構(gòu)被接管、重組、并購(gòu)等市場(chǎng)化手段;在具體破產(chǎn)清算過(guò)程中，由法院主導(dǎo)，開(kāi)展撤銷或破產(chǎn)的相關(guān)程序，并暢通與相關(guān)監(jiān)管部門之間的信息溝通。

（二）政策建議

1.健全完善法律體系，強(qiáng)化法律保障。一是鑒于金融機(jī)構(gòu)的特殊性及其破產(chǎn)可能帶來(lái)的負(fù)面影響，建議以“早期介入、嚴(yán)格退出”為基本原則，盡快制定有關(guān)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置的專項(xiàng)法律法規(guī)。在立法模式上，建議采用普通和特殊制度并舉的方式，在“處置階段”實(shí)行特殊制度，而當(dāng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性破產(chǎn)清算階段時(shí)，則實(shí)行普通公司破產(chǎn)模式。二是以完善的法律法規(guī)制度為基礎(chǔ)，制定與之配套的實(shí)施細(xì)則和操作辦法，明確問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)處置或破產(chǎn)申請(qǐng)主體、破產(chǎn)的發(fā)起標(biāo)準(zhǔn)、破產(chǎn)清算程序等，增強(qiáng)解決問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的針對(duì)性。例如，在確定金融機(jī)構(gòu)處置主體方面，以銀行業(yè)為例，根據(jù)是否系統(tǒng)重要性銀行的不同屬性確立不同層級(jí)的處置監(jiān)督主體;在具體執(zhí)行方面，可借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)確立存款保險(xiǎn)基金在問(wèn)題銀行處置階段的主導(dǎo)權(quán)利，實(shí)質(zhì)推動(dòng)問(wèn)題銀行的救助和重組進(jìn)程，鑒于我國(guó)存款保險(xiǎn)基金管理工作由中央銀行承擔(dān)，這樣也便于中央銀行發(fā)揮審慎監(jiān)管、存款保險(xiǎn)、最后貸款人的三大金融安全網(wǎng)職能。

2.加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估，注重預(yù)防和早期糾正。大部分經(jīng)營(yíng)正常的金融機(jī)構(gòu)演變?yōu)閱?wèn)題金融機(jī)構(gòu)是一個(gè)量變到質(zhì)變的漸進(jìn)過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，金融機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)不同特征，因此有必要建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估機(jī)制，降低救助成本，穩(wěn)定金融系統(tǒng)。一是建立中央、省級(jí)和地市三級(jí)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。中央風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)主要對(duì)金融業(yè)的整體運(yùn)行進(jìn)行把控，通過(guò)監(jiān)測(cè)國(guó)際金融風(fēng)險(xiǎn)和涉及到的全國(guó)性金融業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，接收并整理省域預(yù)警系統(tǒng)的信息，進(jìn)而提出防范風(fēng)險(xiǎn)的措施。省級(jí)、地市預(yù)警系統(tǒng)主要是監(jiān)測(cè)、控制區(qū)域性的金融風(fēng)險(xiǎn)，防止蔓延至區(qū)域外。二是建立我國(guó)的金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管評(píng)估系統(tǒng)。一方面借鑒國(guó)際通行的CAMELS評(píng)級(jí)體系，按照管理、支付、清償?shù)雀骶S度指標(biāo)對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)級(jí);另一方面開(kāi)展動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的前瞻性。三是充分發(fā)揮存款保險(xiǎn)早期糾正職能。進(jìn)一步完善《存款保險(xiǎn)條例》相關(guān)配套措施，建立早期風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、識(shí)別和預(yù)警機(jī)制，明確早期糾正措施的啟動(dòng)條件與實(shí)施流程。通過(guò)盡早識(shí)別問(wèn)題投保機(jī)構(gòu)及其風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，盡快啟動(dòng)干預(yù)措施，降低投保機(jī)構(gòu)倒閉的可能性。

3.明確相關(guān)部門的職責(zé)劃分，建立協(xié)作機(jī)制。鑒于金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的專業(yè)性和敏感性，同時(shí)又避免處置權(quán)力過(guò)于集中，建議賦予存款保險(xiǎn)公司、金融監(jiān)管部門、司法部門在不同的階段行使不同的處置權(quán)，并建立多方協(xié)作機(jī)制。例如，若商業(yè)銀行出現(xiàn)問(wèn)題后，首先由金融監(jiān)管部門決定如何處置問(wèn)題銀行，是對(duì)其進(jìn)行救助還是實(shí)施重組或者關(guān)閉;若實(shí)施救助，可能涉及央行、金融監(jiān)管部門、財(cái)政多方參與;若實(shí)施資產(chǎn)重組，建議將問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)交由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)接管，維持金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)，逐步實(shí)現(xiàn)并購(gòu)重組，并賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)一定的強(qiáng)制處置權(quán);如果無(wú)法救助或者救助無(wú)效，由金融監(jiān)管部門作為機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)申請(qǐng)人向人民法院提出申請(qǐng)，司法機(jī)關(guān)審理并征得金融監(jiān)管部門同意后，進(jìn)行破產(chǎn)清算程序，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在破產(chǎn)清算中對(duì)存款人利益形成保護(hù);清算后交工商行政管理部門辦理金融機(jī)構(gòu)的注銷手續(xù)，最后由金融監(jiān)管部門收繳破產(chǎn)機(jī)構(gòu)的《金融機(jī)構(gòu)法人許可證》和《金融機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)許可證》并向社會(huì)公告。

4.發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，擴(kuò)大救助資金來(lái)源。一是面對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)時(shí)首要“不隱匿、不縱容”，以積極的態(tài)度看待問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出，避免風(fēng)險(xiǎn)過(guò)分累積引致更大的危害。二是弱化政府的行政干預(yù)，遵循市場(chǎng)化原則推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)退出。三是借鑒美國(guó)等實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，按照“成本最小化原則”要求，積極尋求并購(gòu)、重組等退出方式，慎選撤銷關(guān)閉和破產(chǎn)清算方式。四是實(shí)現(xiàn)援助資金多樣化，包括利用民間資金處理問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)、拓寬存款保險(xiǎn)公司融資渠道、引導(dǎo)公共資金與行業(yè)資金介入等，通過(guò)引入不同渠道的資金共同支持問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出。

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Domestic Problems and International Experience of

Bankrupt Mechanism for Financial Institutions

WANG Ziwei

（Hangzhou Municipal Sub-branch PBC，Hangzhou Zhejiang 310001）

Abstract：This paper at first points out that the bankruptcy and withdrawal of financial institutions have certain particularity in the basic orientation， procedure and order of payment， analyzes the problems existing in the practices， regulations and practice， and then puts forward specific policy suggestions by systematically learning the foreign mature experience.

Keywords： Financial institutions; Market-driven withdrawal; Bankruptcy

責(zé)任編輯、校對(duì)：錢曉東