PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的設(shè)置的合理性問(wèn)題分析

文/孫棟興 袁政

PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本競(jìng)爭(zhēng)的標(biāo)的對(duì)未來(lái)合同簽署、風(fēng)險(xiǎn)分配、社會(huì)資本可獲得的收益及財(cái)政支付額度具有決定性影響，是各方關(guān)注的焦點(diǎn)。實(shí)際項(xiàng)目案例中有多種標(biāo)的設(shè)置方式，本文將對(duì)各種方式的特點(diǎn)及適用性進(jìn)行分析。

一、常見(jiàn)標(biāo)的設(shè)置方式

為了便于理解，先做一個(gè)簡(jiǎn)化的計(jì)算公式：

該公式只是用來(lái)示意，不追求形式的精確和參數(shù)的數(shù)量及口徑。

根據(jù)示意公式，分幾種情況介紹標(biāo)的設(shè)置情況。

方式一：設(shè)定財(cái)政補(bǔ)貼（總價(jià)或單價(jià)）的上限，競(jìng)爭(zhēng)補(bǔ)貼額度

該種方式最有利于發(fā)揮社會(huì)資本的積極性，他們?yōu)榱双@得較高的收益，會(huì)想盡辦法控制成本、提高效益，從而達(dá)到發(fā)揮社會(huì)資本在建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)方面的優(yōu)勢(shì)作用，也有利于保護(hù)政府，控制財(cái)政補(bǔ)貼額度。

從風(fēng)險(xiǎn)分配的角度看，PPP一直強(qiáng)調(diào)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，該種方式完全做到了由社會(huì)資本承擔(dān)成本超支和經(jīng)營(yíng)收入不足的風(fēng)險(xiǎn)?？梢哉f(shuō)，這種方式是最符合PPP精神的。

對(duì)于財(cái)政承受能力測(cè)算也是有好處的。因?yàn)榇_定了財(cái)政補(bǔ)貼的上限，每年給予社會(huì)資本的補(bǔ)貼只會(huì)比上限低，不會(huì)比上限高，財(cái)政可承受能力論證才有實(shí)際意義。

但該種方式會(huì)遭到社會(huì)資本的抵制，因?yàn)樗麄兊哪繕?biāo)是賺更多的錢，同時(shí)承擔(dān)更少風(fēng)險(xiǎn)，他們會(huì)與政府進(jìn)行博弈，比如用所謂的“慣例”“別的項(xiàng)目都怎樣做”來(lái)說(shuō)服政府?？傊?，想盡各種辦法把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給政府。

方式二：設(shè)定計(jì)算公式，競(jìng)爭(zhēng)收益率

確定計(jì)算公式和收益率后，政府就有義務(wù)按照社會(huì)資本的投入和經(jīng)營(yíng)狀況給予補(bǔ)貼，并保證社會(huì)資本獲得相應(yīng)的收益。在這種情況下，由于增加的成本都會(huì)得到財(cái)政的補(bǔ)貼，成本越高獲得的收益就越多，社會(huì)資本不僅沒(méi)有降低成本的動(dòng)力，反而會(huì)想盡辦法增加成本。經(jīng)營(yíng)的虧損也能通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼而得到補(bǔ)償。社會(huì)資本只賺不賠，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)嫁給政府承擔(dān)。這種方式對(duì)政府是最不利的，也是最不符合PPP精神的。

對(duì)財(cái)政承受能力論證工作來(lái)說(shuō)，由于無(wú)法預(yù)測(cè)社會(huì)資本會(huì)把成本增加到多少、會(huì)出現(xiàn)多大的虧損，導(dǎo)致最終補(bǔ)貼的額度是無(wú)法預(yù)測(cè)的，可以說(shuō)是個(gè)黑洞，整個(gè)論證也失去了意義。而且所論證的內(nèi)容與未來(lái)實(shí)際發(fā)生的內(nèi)容會(huì)有較大的差異，論證出的結(jié)論對(duì)于決策過(guò)程的參考價(jià)值有限。

方式三：設(shè)定收益率，競(jìng)爭(zhēng)施工款下浮率

對(duì)于工程量較大的項(xiàng)目，由于施工款在總投入中占比較大，當(dāng)施工款和收益率被確定后，影響財(cái)政補(bǔ)貼額度變化的主要是運(yùn)營(yíng)期投入和經(jīng)營(yíng)收入。對(duì)于大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，建設(shè)期投資規(guī)模較大，運(yùn)營(yíng)期投入較少，一般經(jīng)營(yíng)收入較少甚至沒(méi)有收入，最終支付額度是主要基于中標(biāo)施工款而計(jì)算出的每年支付額度。整體上財(cái)政支出額度與預(yù)測(cè)值差異不會(huì)很大。

在工程量較大的PPP項(xiàng)目中，這種方式也是常見(jiàn)的。

方式四：混合型

將建設(shè)內(nèi)容與運(yùn)營(yíng)內(nèi)容分開考慮，分別采取不同的標(biāo)的設(shè)置方式。

二、各方式的適用情況

在選擇標(biāo)的設(shè)置方式時(shí)，應(yīng)主要考慮項(xiàng)目特點(diǎn)，重點(diǎn)從建設(shè)期投入、運(yùn)營(yíng)期投入和績(jī)效考核指標(biāo)三方面考慮。

對(duì)于建設(shè)內(nèi)容清晰，工程量較明確，建設(shè)投資基本可以確定，運(yùn)營(yíng)期需要持續(xù)投入，具有一些經(jīng)營(yíng)內(nèi)容，同時(shí)績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)較明確的項(xiàng)目，適合設(shè)定財(cái)政補(bǔ)貼（總價(jià)或單價(jià)）的上限、競(jìng)爭(zhēng)補(bǔ)貼額度的方式。如污水處理廠、垃圾處理廠、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、園區(qū)運(yùn)營(yíng)、地鐵類項(xiàng)目。

對(duì)于建設(shè)內(nèi)容較復(fù)雜，難以確定工程量，難以在前期準(zhǔn)確測(cè)算建設(shè)投資，績(jī)效考核指標(biāo)難以量化的項(xiàng)目，適合采取設(shè)定計(jì)算公式、競(jìng)爭(zhēng)收益率的方式。如在地質(zhì)條件復(fù)雜地區(qū)修建道路。

對(duì)于建設(shè)投資較大，但建設(shè)內(nèi)容較成熟，后期運(yùn)營(yíng)工作較少的項(xiàng)目，適合采取設(shè)定收益率、競(jìng)爭(zhēng)施工款的方式。如市政道路、污水管網(wǎng)、地下管廊、海綿城市等常規(guī)項(xiàng)目。

三、關(guān)于財(cái)金〔2015〕21號(hào)文中計(jì)算公式的使用

《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》 （財(cái)金〔2015〕21號(hào)）提出兩個(gè)預(yù)測(cè)政府支出額度的計(jì)算公式：

對(duì)政府付費(fèi)模式的項(xiàng)目：

對(duì)可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目：

以上兩個(gè)公式用于在財(cái)政承受能力論證階段預(yù)測(cè)未來(lái)可能產(chǎn)生的支出責(zé)任，但并沒(méi)有要求只能用這個(gè)公式進(jìn)行預(yù)測(cè)，也沒(méi)要求實(shí)際按照這個(gè)公式支付費(fèi)用。

在項(xiàng)目案例中，常見(jiàn)用這兩個(gè)公式（或基于其的變換形式）作為合作期內(nèi)計(jì)算實(shí)際支付額度的公式，即第二種支付方式。

四、關(guān)于固定回報(bào)的理解

標(biāo)的的設(shè)置應(yīng)避免形成固定回報(bào)。固定回報(bào)，主要指社會(huì)資本不實(shí)質(zhì)承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，而是以固定收益的類似債權(quán)形式獲得投資回報(bào)。在《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）中有兩個(gè)禁止性表述：“項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任”“政府向社會(huì)資本承諾固定收益回報(bào)”?？梢詫⑦@兩個(gè)表述作為官方認(rèn)定的固定回報(bào)形式。因此，為避免造成固定回報(bào)，一方面要進(jìn)行實(shí)質(zhì)性績(jī)效考核，并根據(jù)考核結(jié)果付費(fèi)；另一方面是不能承諾固定收益。

五、結(jié)束語(yǔ)

競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的的設(shè)置應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)確定，主要考慮建設(shè)期投入、運(yùn)營(yíng)期投入和績(jī)效考核指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化程度等因素。投入較大的，應(yīng)重點(diǎn)考慮社會(huì)資本收益；考核標(biāo)準(zhǔn)較明確的，宜采取限定補(bǔ)貼上限的方式。在實(shí)際支付時(shí)，均應(yīng)結(jié)合績(jī)效考核結(jié)果支付，不得承諾固定回報(bào)。