主體功能區(qū)制度與西部地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)研究

黃 成，吳傳清

(1.武漢大學(xué) 中國中部發(fā)展研究院，湖北 武漢 430072；2. 武漢大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，湖北 武漢 430072；3.武漢大學(xué)中國發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃研究院，湖北 武漢 430072)

一、引言

生態(tài)文明建設(shè)是人類對傳統(tǒng)工業(yè)化進行深刻反思的精神成果和社會實踐。美國從20世紀30年代起通過立法和教育大力倡導(dǎo)環(huán)境保護；日本自20世紀60年代起通過系統(tǒng)、全面的立法確定生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任主體和范圍；瑞典自20世紀60年代起實施國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略；德國自20世紀70年代起實施自然林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略；韓國自2010年起實施低碳綠色發(fā)展戰(zhàn)略[1-2]。近幾十年來，伴隨著工業(yè)在全球范圍內(nèi)的持續(xù)擴張，環(huán)境問題逐漸從局部性問題演變成全球性問題，世界各國紛紛投入到生態(tài)文明建設(shè)理論與實踐探索中，生態(tài)文明建設(shè)逐漸成為國際共識。

中國長期致力于生態(tài)文明建設(shè)的理論和實踐探索。生態(tài)文明建設(shè)是社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局的重要組成部分。西部地區(qū)是國家的“屋頂和水塔”，是維護我國生態(tài)安全的重要屏障和提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的主要地區(qū)，對鞏固國家生態(tài)安全屏障具有重大意義，其生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的好壞直接影響著全國生態(tài)文明建設(shè)進程。西部地區(qū)是我國經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)和環(huán)境敏感區(qū)，在經(jīng)濟社會發(fā)展水平不高和資源環(huán)境承載能力較弱的雙重壓力下，西部地區(qū)成為我國生態(tài)文明建設(shè)的重點區(qū)域和難點區(qū)域。要根據(jù)西部不同區(qū)域的自然環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、主體功能等特點研究細化區(qū)域政策單元，針對不同政策單元提出各有側(cè)重的發(fā)展思路和更加符合實際的差異化政策措施[3]。研究如何加強西部地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)對新時期形成西部大開發(fā)新格局，推動我國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階具有重要意義。

學(xué)術(shù)界關(guān)于西部地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)作了許多探索性研究，研究議題涉及生態(tài)系統(tǒng)維護[4-5]、生態(tài)環(huán)境治理[6]、生態(tài)補償[7]、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展[8-10]、生態(tài)績效考評[11]等，強調(diào)西部地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)普遍脆弱，應(yīng)以保護生態(tài)環(huán)境和實現(xiàn)自然資源有償化開發(fā)為目標，加大資金扶持力度，建立健全西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理體系、資源開發(fā)補償體系、政府生態(tài)文明建設(shè)績效考評體系等，嚴格產(chǎn)業(yè)準入門檻，強化產(chǎn)業(yè)共生，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟[12]。

部分學(xué)者從主體功能區(qū)與生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系的視角，探討如何通過主體功能區(qū)推動生態(tài)文明建設(shè)。研究視角可歸納為：一是從優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的維度，強調(diào)主體功能區(qū)在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用[13]，應(yīng)加快實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推進國家公園體制試點，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局[14-15]；二是從重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)價值實現(xiàn)的維度，主張應(yīng)基于主體功能區(qū)建立財政轉(zhuǎn)移支付制度、資源有償使用制度、生態(tài)補償制度[16]、碳匯管理與交易制度[17]等來推進生態(tài)文明建設(shè)可持續(xù)發(fā)展；三是從差異化績效考評的維度，倡導(dǎo)以主體功能區(qū)為依據(jù)，構(gòu)建統(tǒng)籌經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)“五位一體”的生態(tài)文明建設(shè)分類考核指標體系和流程，保障生態(tài)文明建設(shè)分類考核辦法健康運行[18]。

綜觀學(xué)術(shù)界現(xiàn)有研究成果，大多聚焦于制度建設(shè)來推進西部地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)。部分學(xué)者還提出主體功能區(qū)在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮的重要作用，但大多局限于基于主體功能區(qū)劃實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)中的分類管理與考核，以及重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)價值實現(xiàn)。關(guān)于主體功能區(qū)如何在西部地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的研究成果相對較少。本文在分析主體功能區(qū)與生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系的基礎(chǔ)上，針對西部地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實困境，探討完善主體功能區(qū)制度促進西部地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的路徑和對策。

二、主體功能區(qū)與生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系的學(xué)理分析

《全國主體功能區(qū)規(guī)劃——構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局》強調(diào)，主體功能區(qū)是基于不同國土空間的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和未來發(fā)展?jié)摿Φ龋允欠襁m宜或如何進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)為基準，按開發(fā)方式將國土空間分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，按開發(fā)內(nèi)容將國土空間分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)[19]。“主體功能區(qū)制度”是推進主體功能區(qū)建設(shè)的一系列制度安排，包括保障形成主體功能區(qū)布局的法律法規(guī)、體制機制、規(guī)劃、政策和績效考評體系等[20]。

根據(jù)黨和國家關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的一系列頂層設(shè)計文件，生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)容涉及優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局、加強生態(tài)環(huán)境保護、構(gòu)建生態(tài)經(jīng)濟體系、弘揚生態(tài)文化、建立生態(tài)文明制度等方面[21]。從主體功能區(qū)與生態(tài)文明建設(shè)的主要內(nèi)容來看，主體功能區(qū)以“國土空間”為媒介，在構(gòu)建國土空間開發(fā)保護格局和推進生態(tài)文明制度建設(shè)方面發(fā)揮重要作用。二者關(guān)系可總結(jié)為：

1.主體功能區(qū)在推動生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用

國土空間是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，主體功能區(qū)作為國土空間的管控單元，既是支撐生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，也是生態(tài)文明建設(shè)的管控單元，對生態(tài)文明建設(shè)具有源頭性影響。主體功能區(qū)制度通過管控國土空間單元的開發(fā)強度，保護和整治力度，在優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局中發(fā)揮基礎(chǔ)性制度作用。由于國土空間開發(fā)保護制度是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要組成部分，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局與建設(shè)生態(tài)文明制度都是生態(tài)文明建設(shè)的重點內(nèi)容，所以主體功能區(qū)在推動生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

2.生態(tài)文明建設(shè)是建設(shè)主體功能區(qū)的重要目標

生態(tài)文明建設(shè)既是優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局的重要目標，也是建設(shè)主體功能區(qū)的重要目標?！度珖鴩烈?guī)劃綱要(2016-2030年)》將生態(tài)文明建設(shè)列為優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局的重要目標，強調(diào)要全面建立國土空間開發(fā)保護制度，夯實生態(tài)文明建設(shè)基礎(chǔ)。推進形成主體功能區(qū)，目的是統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)保護格局[22]。主體功能區(qū)通過優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局，最終目的仍然是推動生態(tài)文明建設(shè)。

三、西部地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的成效和現(xiàn)實困境

(一)西部地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)水平評估

1.評估方法與數(shù)據(jù)來源

國家關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)水平評價指標體系涉及的文件主要有：《關(guān)于印發(fā)〈綠色發(fā)展指標體系〉〈生態(tài)文明建設(shè)考核目標體系〉的通知》、《國家標準委關(guān)于印發(fā)〈生態(tài)文明建設(shè)標準體系發(fā)展行動指南(2018-2020年)〉的通知》?！熬G色發(fā)展指標體系”提出資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護、增長質(zhì)量、綠色生活、公眾滿意程度七個維度，共56個基礎(chǔ)指標；“生態(tài)文明建設(shè)考核目標體系”提出資源利用、生態(tài)環(huán)境保護、年度評價結(jié)果、公眾滿意程度、生態(tài)環(huán)境事件五個維度，共23個基礎(chǔ)指標；《生態(tài)文明建設(shè)標準體系發(fā)展行動指南(2018-2020年)》提出空間布局、生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)文化四個維度，共63個基礎(chǔ)指標。

我國生態(tài)文明建設(shè)是一項涵蓋空間布局、經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護、生態(tài)文化、制度建設(shè)等方面的系統(tǒng)性事業(yè)，應(yīng)包括優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局、推動經(jīng)濟綠色發(fā)展、加強生態(tài)環(huán)境保護、建設(shè)生態(tài)文化、完善生態(tài)文明制度五個維度。在國土空間開發(fā)保護方面，既要從宏觀尺度上優(yōu)化國土空間生態(tài)布局，又要從微觀尺度上滿足人民生態(tài)宜居，從國土空間治理保護、生態(tài)人居條件和生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施水平三個維度選取指標，有利于優(yōu)化國家生態(tài)安全屏障，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展空間格局，實現(xiàn)人與自然和諧共生，這是生態(tài)文明建設(shè)的根本目的；推動經(jīng)濟綠色發(fā)展應(yīng)倡導(dǎo)集約節(jié)約利用能源資源和減少污染排放，主要從水資源、土地資源的節(jié)約使用，能源資源的循環(huán)利用，農(nóng)業(yè)、工業(yè)污染排放，生態(tài)服務(wù)業(yè)占比等維度選取指標，以期形成清潔低碳、安全高效的能源體系和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的經(jīng)濟體系；加強生態(tài)環(huán)境保護主要從環(huán)境質(zhì)量、污染物處理能力、生態(tài)環(huán)境修復(fù)力度三個維度選取指標，著力提高環(huán)境質(zhì)量、解決突出環(huán)境問題、保護和修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)是提升生態(tài)質(zhì)量和維護生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性的當(dāng)務(wù)之急；建設(shè)生態(tài)文化從綠色消費、綠色出行和生態(tài)文化教育三個維度選取指標，有助于引領(lǐng)人們形成簡約舒適、綠色低碳的生活方式、消費方式和思想觀念；完善生態(tài)文明制度從制度的執(zhí)行和成效兩個維度選取指標，能客觀映射生態(tài)文明建設(shè)的政策強度和執(zhí)行力度，綜合考察各地區(qū)在生態(tài)文明建設(shè)方面的努力程度，是生態(tài)文明建設(shè)穩(wěn)步推進的重要保障。

基于以上分析，本文在參考上述評價指標體系基礎(chǔ)上，按照客觀性、系統(tǒng)性和平等性原則構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)水平評價指標體系，從國土空間開發(fā)保護格局、生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)文化、生態(tài)文明制度五個維度評估生態(tài)文明建設(shè)水平，共48個基礎(chǔ)指標。對缺失指標采取單指標頻度分析法，從現(xiàn)有文獻中選取出現(xiàn)頻次較高的指標予以替換(見表1)。

考慮到指標數(shù)據(jù)的可獲取性以及與同類研究的可比性，本文研究對象為中國大陸31個省份。由于本文重點在于考察西部地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)水平，研究時段為2000-2016年。指標體系中相關(guān)

表1 生態(tài)文明建設(shè)水平評價指標體系

數(shù)據(jù)來源于相應(yīng)年份的《中國統(tǒng)計年鑒》《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》《中國能源統(tǒng)計年鑒》《中國科技統(tǒng)計年鑒》《中國城市統(tǒng)計年鑒》。缺失數(shù)據(jù)采取插值法處理。

由于綜合指數(shù)法忽略了指標之間的相關(guān)性問題，熵值法與灰色聚類法割裂了指標間的內(nèi)在聯(lián)系，層次分析法和模糊綜合評價法在測算中需要主觀賦權(quán)，測算結(jié)果具有較強的主觀性，都存在一定的缺陷[23-25]。本文采用動態(tài)因子分析法評估生態(tài)文明建設(shè)水平，能有效消除指標間相關(guān)性問題，規(guī)避由賦權(quán)帶來的主觀性問題，同時還能實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)水平的縱向動態(tài)變化分析和省際橫向?qū)Ρ确治?。計算步驟為：

對指標體系中所有的指標數(shù)據(jù)進行無量綱化處理，正向指標的處理方法為：

(1)

逆向指標的處理方法為：

(2)

2.評估結(jié)果與分析

運用stata15統(tǒng)計軟件計算得出中國31個省份2000-2016年生態(tài)文明建設(shè)水平綜合指數(shù)(見表2)。

表2 2000-2016年中國四大板塊生態(tài)文明建設(shè)水平綜合指數(shù)得分

從省域?qū)用婵矗?000—2016年中國31省份生態(tài)文明建設(shè)水平呈波動上升趨勢，除上海外，其他省份均有較大提升幅度，內(nèi)蒙古提升幅度最大。2000—2016年生態(tài)文明建設(shè)水平綜合指數(shù)平均得分排名前10位的省份分別是江蘇、山東、浙江、上海、廣東、北京、福建、天津、湖北、河南，以東部地區(qū)省份為主；平均得分排名11—20位的省份分別是河北、新疆、安徽、遼寧、廣西、江西、重慶、湖南、海南、山西，其中東部地區(qū)省份2個，中部地區(qū)省份4個，西部地區(qū)省份3個，東北地區(qū)省份1個；平均得分排名21—31位的省份分別是黑龍江、陜西、內(nèi)蒙古、四川、吉林、寧夏、甘肅、云南、青海、貴州、西藏，以西部地區(qū)省份為主。

從四大板塊看，全國生態(tài)文明建設(shè)水平為東部地區(qū)高于中部地區(qū)高于東北地區(qū)高于西部地區(qū)，與大多數(shù)學(xué)者研究結(jié)論基本一致。2000—2016年各板塊生態(tài)文明建設(shè)水平上升幅度為中部地區(qū)高于西部地區(qū)高于東部地區(qū)高于東北地區(qū)。不同的經(jīng)濟增長方式是造成板塊間生態(tài)文明建設(shè)水平差異的根本原因。在生態(tài)文明建設(shè)中，東部地區(qū)“低消耗、低污染、高效率”的集約型經(jīng)濟增長方式優(yōu)于其他地區(qū)“高耗能、高污染、低效率”的粗放型經(jīng)濟增長方式。

從西部地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)看，2000—2016年西部地區(qū)在在優(yōu)化國土開發(fā)保護格局、能源資源節(jié)約與利用、倡導(dǎo)綠色工業(yè)和建設(shè)生態(tài)文明制度等方面取得顯著成效。一是國土空間布局得到有效改善，森林覆蓋率、自然保護區(qū)面積占省轄面積的比例分別提升7.05%、5.19%，提升幅度遠高于其他板塊，為鞏固國家生態(tài)安全屏障做出突出貢獻；二是能源資源利用效率大幅上升，單位GDP能耗降低2.67噸標準煤/萬元，單位GDP水耗降低1271.4立方米/萬元；三是工業(yè)廢物排放量大幅減少，單位GDP工業(yè)廢水、廢氣、固體廢物排放量分別降低22.22萬噸/億元、1.02億標立方米/億元、1200.37噸/億元；四是生態(tài)文明制度建設(shè)水平顯著提升，環(huán)境監(jiān)測經(jīng)費占GDP比重提升2.1%，突發(fā)環(huán)境事件年平均減少87.8次。

(二)西部地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)面臨的現(xiàn)實困境

隨著西部大開發(fā)和生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)推進，西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境持續(xù)好轉(zhuǎn)，但生態(tài)文明建設(shè)總體上仍落后于經(jīng)濟社會發(fā)展水平。西部地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)面臨的現(xiàn)實困境主要有：

(1)國土空間開發(fā)保護格局優(yōu)化進展緩慢。從國土空間布局維度看，2016年西部地區(qū)森林覆蓋率為27.06%，濕地面積占國土空間比重為3.77%，礦山環(huán)境恢復(fù)治理強度為17.81萬元/公頃，均居四大板塊之末。但2000—2016年西部地區(qū)森林覆蓋率提升幅度僅略高于全國平均水平，濕地面積占國土空間比重和礦山環(huán)境恢復(fù)治理強度提升幅度均低于全國平均水平。從生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維度看，雖然2000—2016年西部地區(qū)農(nóng)村自來水普及率、衛(wèi)生廁所普及率提升幅度較大，但2016年兩項指標分別為74.11%、66.73%，低于全國平均水平9.16和11.94個百分點，與其他板塊差距仍然較大，提升進度亟待加快。

(2)推進綠色發(fā)展阻力較大。從能源資源節(jié)約與利用維度看，2016年，西部地區(qū)單位GDP能耗為1.65噸標煤/萬元、單位GDP水耗為162.49立方米/萬元，分別是全國平均水平的1.85倍和1.51倍，是東部地區(qū)的3.45倍和3.25倍。2016年西部地區(qū)單位土地產(chǎn)值僅552.47萬元/平方千米，為全國平均水平的16.69%，僅為東部地區(qū)的5.39%，工業(yè)用水重復(fù)利用率和工業(yè)固體廢棄物綜合利用率也均低于其他地區(qū)。從工業(yè)污染物排放量維度看，2016年西部地區(qū)單位GDP工業(yè)廢氣排放量為1.22億標立方米/億元，工業(yè)固體廢物排放量為14.77噸/億元，分別是全國平均水平的1.21倍和1.39倍，是東部地區(qū)的1.67倍和98.47倍。西部地區(qū)“高投入、高耗能、高污染、低效率”的粗放型經(jīng)濟增長慣性依然較大，綠色轉(zhuǎn)型阻力較大。

(3)環(huán)境保護與生態(tài)治理力度不強。2016年西部地區(qū)能源資源消耗水平和污染物排放水平均遠高于其他地區(qū)，但環(huán)境污染治理投資總額占GDP比重，工業(yè)“三廢”處理能力卻大致與其他地區(qū)持平。2016年，西部地區(qū)工業(yè)廢水處理率低于全國平均水平4.56個百分點，工業(yè)廢氣處理能力僅為全國平均水平的65.23%，工業(yè)固體廢棄物處理率與全國平均水平持平。綜合考慮環(huán)境污染與生態(tài)治理強度，西部地區(qū)環(huán)境保護與生態(tài)治理水平亟需提升。

總之，國土空間開發(fā)保護格局優(yōu)化進展緩慢、綠色發(fā)展阻力較大、環(huán)境保護與生態(tài)治理力度不強等都成為制約西部地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階的阻力。在西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展不足、生態(tài)環(huán)境脆弱等瓶頸制約下，推動西部地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的首要任務(wù)是鞏固國家生態(tài)安全屏障，為全國提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，同時要提高資源能源利用效率、加大生態(tài)環(huán)境保護治理力度、健全生態(tài)文明制度體系。

四、完善主體功能區(qū)制度促進西部地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的路徑和對策

西部地區(qū)幅員遼闊，各地區(qū)資源環(huán)境承載能力、人口規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展情況各不相同，應(yīng)根據(jù)資源稟賦、環(huán)境容量、市場需求、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等合理布局主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)差異化發(fā)展。根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃，西部地區(qū)國土空間按開發(fā)內(nèi)容分為城鎮(zhèn)化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)三類政策單元，不同政策單元的生態(tài)文明建設(shè)條件、任務(wù)、目標和路徑都有很大的差異。各類政策單元應(yīng)完善主體功能區(qū)制度，以鞏固國家生態(tài)安全屏障、集約高效利用國土空間、建立以生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟體系為目標，科學(xué)劃定縣域“三區(qū)三線”空間格局，注重生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線的銜接協(xié)調(diào)，按照分類指導(dǎo)和精細化發(fā)展要求，推動主體功能區(qū)制度在市縣層面精準落地。

(一)提高城鎮(zhèn)化地區(qū)綠色發(fā)展水平

在國家“十三五”規(guī)劃綱要確定的19個城市群中，有9個城市群位于西部地區(qū)，分別為呼包鄂榆城市群、北部灣城市群(廣西部分)、成渝城市群、黔中城市群、滇中城市群、關(guān)中平原城市群(陜西、甘肅部分)、蘭州-西寧城市群、寧夏沿黃城市群、天山北坡城市群，均屬于城鎮(zhèn)化地區(qū)，適宜進一步推動城鎮(zhèn)化、工業(yè)化。為推動西部城鎮(zhèn)化地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)，應(yīng)堅持集約高效利用國土空間，推動產(chǎn)業(yè)生態(tài)化轉(zhuǎn)型。

1.集約高效利用國土空間

西部地區(qū)九大城市群面積之和僅占西部地區(qū)國土面積7.47%，這就決定城鎮(zhèn)化地區(qū)必須走集約用地之路，為農(nóng)用地和生態(tài)用地騰出寶貴空間。2016年，西部地區(qū)城市人口密度為2599人/平方千米，低于全國平均水平(2938人/平方千米)，除陜西、甘肅外，其他省份城市人口密度均處于較低水平。因此，西部城鎮(zhèn)化地區(qū)應(yīng)合理評估資源環(huán)境承載能力，適度提高存量用地效率。未來，西部城鎮(zhèn)化地區(qū)將擔(dān)負起“引導(dǎo)1億左右人口在中西部地區(qū)就地轉(zhuǎn)移”的重要作用，必須合理劃定城鎮(zhèn)空間和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，嚴格管控建設(shè)用地，集約利用增量用地，綜合運用資源配置、環(huán)境準入、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等手段，引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)相對集中布局，提高產(chǎn)城融合水平，防止出現(xiàn)“有城無市”和“有市無城”等浪費城鎮(zhèn)建設(shè)用地情況發(fā)生。

2.全面推進工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型

西部地區(qū)面臨生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的雙重需求，由于“高投入、高耗能、高污染、低效率”的傳統(tǒng)粗放型經(jīng)濟增長方式?jīng)]有根本改變，導(dǎo)致西部地區(qū)陷入經(jīng)濟發(fā)展效益低下和生態(tài)環(huán)境保護乏力的惡性循環(huán)。應(yīng)分類引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，大幅降低關(guān)中平原城市群、蘭州-西寧城市群、寧夏沿黃城市群、天山北坡城市群單位產(chǎn)出能耗、水耗。培育壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、清潔能源產(chǎn)業(yè)；大幅降低呼包鄂榆城市群、成渝城市群、黔中城市群、蘭州-西寧城市群、天山北坡城市群的工業(yè)廢氣、固體廢物排放量，加大相關(guān)企業(yè)脫硫、脫硝、去煙(粉)塵技術(shù)應(yīng)用，倡導(dǎo)煙氣脫硫脫硝一體化生產(chǎn)。全面推進資源節(jié)約和循環(huán)利用，重視傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造升級，淘汰落后產(chǎn)業(yè)，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)新舊動能轉(zhuǎn)換，將西部地區(qū)城市群打造為工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的新樣板。

3.推行工業(yè)化城鎮(zhèn)化優(yōu)先的績效考評機制

西部城鎮(zhèn)化地區(qū)以提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品為主體功能，應(yīng)健全工業(yè)化城鎮(zhèn)化水平與質(zhì)量并重、集約化發(fā)展優(yōu)先的績效考評機制。對西部重點開發(fā)區(qū)縣(市、區(qū)、旗)地方政府重點考核地區(qū)生產(chǎn)總值、吸納人口、財政收入、要素聚集程度、城鎮(zhèn)土地產(chǎn)出效率、常住人口基本公共服務(wù)均等化、資源環(huán)境承載能力狀況等方面的指標。

(二)構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)鄉(xiāng)村振興新格局

在全國“七區(qū)二十三帶”農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局中，西部地區(qū)擁有甘肅新疆主產(chǎn)區(qū)和河套灌區(qū)主產(chǎn)區(qū)的全部，長江流域主產(chǎn)區(qū)和華南主產(chǎn)區(qū)的少部分。應(yīng)依托鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強化農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)三類空間用途管制，推動農(nóng)業(yè)生態(tài)化發(fā)展，構(gòu)建鄉(xiāng)村振興新格局。

1.強化三類空間用途管制

依托鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，統(tǒng)籌利用生產(chǎn)空間，合理布局生活空間，嚴格保護生態(tài)空間，形成人與自然和諧共生的鄉(xiāng)村空間關(guān)系。一是推進土地綜合整治，推進高標準農(nóng)田建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模化和機械化水平；二是優(yōu)化農(nóng)村生活空間，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大幅提高農(nóng)村自來水和衛(wèi)生廁所普及率；三是全面實施產(chǎn)業(yè)準入負面清單制度，強化產(chǎn)業(yè)準入管理和底線約束。

2.推動農(nóng)業(yè)生態(tài)化發(fā)展

西部地區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的短板主要有：農(nóng)業(yè)科技支撐不足、農(nóng)業(yè)用水效率較低、農(nóng)業(yè)污染控制不強、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不能滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求等。應(yīng)強化科技支撐能力，以科技創(chuàng)新推動農(nóng)業(yè)生態(tài)化發(fā)展，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)相融合[26]。一是重視農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，加強甘肅新疆主產(chǎn)區(qū)和河套灌區(qū)主產(chǎn)區(qū)節(jié)水技術(shù)、品種改良技術(shù)等的應(yīng)用，設(shè)定時間期限，使農(nóng)業(yè)用水效率提高1.5倍，達到全國平均水平。二是倡導(dǎo)產(chǎn)村融合，培育新型經(jīng)營主體，優(yōu)先引導(dǎo)新疆、西藏、內(nèi)蒙古、青海、寧夏等地的特色農(nóng)業(yè)嵌入二三產(chǎn)業(yè)價值鏈，以循環(huán)型產(chǎn)業(yè)模式為主導(dǎo)，發(fā)展高效、循環(huán)農(nóng)業(yè)，打造具有西部特色的生態(tài)農(nóng)業(yè)品牌。三是調(diào)整農(nóng)村能源消費結(jié)構(gòu)，降低一次能源消耗比重，治理散燒煤等高污染、低效能消費模式，降低環(huán)境負擔(dān)。四是控制農(nóng)業(yè)污染源頭，創(chuàng)建農(nóng)藥和化肥等農(nóng)業(yè)化學(xué)藥品生產(chǎn)、使用、管理和監(jiān)督體系，加強對農(nóng)業(yè)化學(xué)藥品使用的檢測，頒布《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)化學(xué)藥品管理辦法》，嚴格農(nóng)業(yè)化學(xué)藥品的登記使用制度，實現(xiàn)農(nóng)藥、化肥使用的零增長。

3.實行農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)先的績效考評機制

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能，應(yīng)健全農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)先和提高農(nóng)產(chǎn)品保障能力的績效考評機制，對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣(市、區(qū)、旗)地方政府重點考核農(nóng)業(yè)空間利用規(guī)模和質(zhì)量、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、產(chǎn)業(yè)準入負面清單執(zhí)行、農(nóng)民收入、耕地質(zhì)量、土壤環(huán)境治理等方面指標，不考核地區(qū)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資、工業(yè)、財政收入和城鎮(zhèn)化率等指標。

(三)鞏固重點生態(tài)功能區(qū)的國家生態(tài)安全屏障功能

在全國“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局中，西部地區(qū)分布著青藏高原生態(tài)屏障的全部，北方防沙帶和黃土高原-川滇生態(tài)屏障的絕大部分，以及東北森林帶和南方丘陵山地帶的少部分，面積約350萬平方公里。國家級重點生態(tài)功能區(qū)共有25個，其中18個分布在西部地區(qū)，占全國重點生態(tài)功能區(qū)總面積91%。西部地區(qū)的重點生態(tài)功能區(qū)對國家生態(tài)安全具有決定性作用，應(yīng)以鞏固國家生態(tài)安全屏障為首要任務(wù)，積極探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，建立以生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟體系，推動重點生態(tài)功能區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

1.優(yōu)化重點生態(tài)功能區(qū)的國土空間布局

西部地區(qū)森林覆蓋率、濕地面積占國土面積比重均遠低于全國平均水平，是構(gòu)建國家生態(tài)安全屏障的主要短板。應(yīng)主要提高西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等省份的重點生態(tài)功能區(qū)森林覆蓋率，加大礦山環(huán)境恢復(fù)治理強度；加強重慶、貴州、云南、陜西、青海等省份濕地治理，提高生態(tài)環(huán)境補水量。省級層面應(yīng)加快劃定生態(tài)保護紅線，對生態(tài)環(huán)境已經(jīng)遭到破壞的地區(qū)，要加大政府統(tǒng)籌工程的執(zhí)行和投資力度，開展生態(tài)治理、環(huán)境保護、退耕還林等工程[27]。對禁止開發(fā)地區(qū)，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。

2.促進重點生態(tài)功能區(qū)超載人口轉(zhuǎn)移

根據(jù)全國第六次人口普查，西部地區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)常住人口約6710.3萬人，人口密度約19.2人/平方千米(見表3)，平均密度合理，但是不同重點生態(tài)功能區(qū)之間人口密度差異較大。甘南黃河重要水源補給生態(tài)功能區(qū)人口密度高于同期世界平均人口密度(42人/平方千米)，人口超載情況突出；黃土高原丘陵溝壑水土保持生態(tài)功能區(qū)、桂黔滇喀斯特石漠化防治生態(tài)功能區(qū)、秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū)人口密度遠超同時期亞洲平均人口密度(93.4人/平方千米)，人口超載問題嚴重，應(yīng)積極引導(dǎo)超載人口向城鎮(zhèn)化地區(qū)轉(zhuǎn)移；其他重點生態(tài)功能區(qū)人均密度相對合理，但多為連片特困區(qū)和深度貧困聚集區(qū)，為防止居民因迫于生計進行違法開發(fā)活動，應(yīng)加強生態(tài)扶貧力度，推進生態(tài)補償與減貧相結(jié)合。

3.建立以生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟體系

實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品市場價值是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)積極探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，挖掘生態(tài)產(chǎn)品市場價值，增強重點生態(tài)功能區(qū)自我造血功能和自身發(fā)展能力，建立以生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟體系。一方面，按照生態(tài)保護紅線劃定范圍，嚴格控制開發(fā)強度，實行最嚴格的產(chǎn)業(yè)準入負面清單，防止“污染避難所效應(yīng)”發(fā)生在重點生態(tài)功能區(qū)。另一方面，按照保護優(yōu)先，兼顧發(fā)展的原則，探索建立與重點生態(tài)功能區(qū)相容的產(chǎn)業(yè)體系，適度開發(fā)旅游、文化等人文資源，圍繞生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)，創(chuàng)建生態(tài)標識體系，打造一批特色生態(tài)品牌，推進生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)在全國乃至全球市場的價值認可和價值轉(zhuǎn)化。

4.健全生態(tài)保護優(yōu)先的績效考評機制

西部重點生態(tài)功能區(qū)以提供生態(tài)產(chǎn)品為主體功能，應(yīng)健全生態(tài)保護優(yōu)先的績效考評機制，對重點生態(tài)功能區(qū)縣(市、區(qū)、旗)地方政府重點考核生態(tài)空間規(guī)模質(zhì)量、生態(tài)產(chǎn)品價值、產(chǎn)業(yè)準入負面清單執(zhí)行、民生改善等方面指標，不考核地區(qū)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資、工業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、財政收入和城鎮(zhèn)化率等指標。

推動西部地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)是一個長期和動態(tài)的過程，其難點和重點在于充分發(fā)揮主體功能區(qū)在西部地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用，推動主體功能區(qū)制度在市縣層面精準落地。必須在實踐中不斷完善主體功能區(qū)制度，科學(xué)劃定符合主體功能定位的縣域空間格局，建立“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃體系，健全符合主體功能定位的配套政策體系和績效考評體系，建立主體功能區(qū)制度保障體系，構(gòu)建西部地區(qū)不同主體功能定位的差異化協(xié)同發(fā)展格局，全面提升國土空間開發(fā)保護質(zhì)量和效率。