新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律機(jī)制研究

□ 丁德昌，丁祉冰

（1.湖南文理學(xué)院，湖南 常德 415000；2.中國(guó)政法大學(xué)，北京 102249）

城鎮(zhèn)化是人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，隨著農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，要求大量農(nóng)地非農(nóng)化，必然導(dǎo)致農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系的深刻轉(zhuǎn)變。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系的變革也將在宏觀上對(duì)城鎮(zhèn)化產(chǎn)生深刻影響，直接影響新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度和發(fā)展進(jìn)程。因此，在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，優(yōu)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度對(duì)于促進(jìn)農(nóng)民融入城鎮(zhèn)生活，推進(jìn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平具有深遠(yuǎn)意義。

一、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵闡釋及價(jià)值意蘊(yùn)

（一）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵闡釋

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)涵應(yīng)從兩個(gè)層面予以界定。廣義的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是指在以農(nóng)地所有權(quán)為核心的土地產(chǎn)權(quán)全部或部分在權(quán)利主體之間流轉(zhuǎn)。狹義的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)主要指農(nóng)地使用經(jīng)營(yíng)權(quán)在不同權(quán)利主體之間的流轉(zhuǎn)?！锻恋毓芾矸ā返?條依據(jù)土地的用途不同，將中國(guó)土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，其中未利用地主要包括荒山、荒地、荒灘等構(gòu)成。在我國(guó)現(xiàn)行法律框架內(nèi)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)以及宅基地使用權(quán)三種流轉(zhuǎn)形式。我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主要包括農(nóng)地所有權(quán)、農(nóng)地承包權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)三個(gè)層面構(gòu)成。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)際上是在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)集體所有的前提下，農(nóng)村土地要素在市場(chǎng)上予以優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分離?？傮w來說，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)主要可以分為三個(gè)層面的土地流轉(zhuǎn)，一是農(nóng)地所有權(quán)主體不變，流轉(zhuǎn)的是農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主要有土地轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換、入股、反租倒包、托管等；二是農(nóng)地所有權(quán)和承包權(quán)不變，流轉(zhuǎn)的是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)；三是農(nóng)地所有權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)，如國(guó)家為建設(shè)需要對(duì)農(nóng)地的征用。由于我國(guó)農(nóng)地所有權(quán)歸社會(huì)主義農(nóng)村集體所有，農(nóng)村集體土地所有權(quán)是不能流轉(zhuǎn)給其他集體或公民個(gè)體的，只能因?yàn)閲?guó)家建設(shè)需要流轉(zhuǎn)給國(guó)家。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)外延包含于農(nóng)地流轉(zhuǎn)外延之中，因?yàn)橛行┺r(nóng)地流轉(zhuǎn)并非發(fā)生產(chǎn)權(quán)變更，如農(nóng)地委托代耕、借用等。

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)可以分為內(nèi)部流轉(zhuǎn)和外部流轉(zhuǎn)。內(nèi)部流轉(zhuǎn)是在農(nóng)地所有權(quán)和土地用途不變的前提下，農(nóng)地承包方將承包期內(nèi)剩余的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在法律允許的范圍內(nèi)通過轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織。這種流轉(zhuǎn)通常在同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部產(chǎn)生，流轉(zhuǎn)成本相對(duì)較低。《物權(quán)法》第128條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者以其他方式流轉(zhuǎn)。”外部流轉(zhuǎn)是農(nóng)民將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之外的權(quán)利主體。2013年12月中央農(nóng)村工作會(huì)議提出，到2020年，要解決約1億進(jìn)城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、約1億中西部地區(qū)人口的城鎮(zhèn)化[1]。這一目標(biāo)的提出，標(biāo)志著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)入縱深發(fā)展的階段。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)之于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的價(jià)值意蘊(yùn)

1.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然需求

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展關(guān)鍵在于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，而新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要一環(huán)。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)的城鎮(zhèn)化率處于30%-70%之間時(shí)，該國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)總體上處于加速階段。我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)正處于加速期。截至2016年，中國(guó)城鎮(zhèn)化人口達(dá)到7.93億人，城鎮(zhèn)化率已達(dá)到57.35%[2]，新型城鎮(zhèn)化不僅是人口的城鎮(zhèn)化也是土地的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鎮(zhèn)化對(duì)土地的需求與日俱增，沒有土地的增量，城鎮(zhèn)化擴(kuò)張就是一句空話。城鎮(zhèn)化發(fā)展加速了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，不僅為新型城鎮(zhèn)化提供了土地供給，為農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了空間條件，“農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)將推動(dòng)我國(guó)‘新型城鎮(zhèn)化’目標(biāo)的早日實(shí)現(xiàn)”[3]。隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，大量農(nóng)村村民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)。同時(shí)，農(nóng)民大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移為農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了空間。

2.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是新型城鎮(zhèn)化中土地資源優(yōu)化配置的客觀要求

“土地是財(cái)富之母”[4]。作為生產(chǎn)要素的農(nóng)地只有在合理流動(dòng)中才能提高其使用效益和增加其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村土地資源如何有效配置及相關(guān)農(nóng)地資源主體之間利益如何合理分配，是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必須解決的重大難題。一方面我國(guó)人口眾多，糧食安全始終是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重中之重的問題。所以，如何保障糧食安全是我國(guó)農(nóng)村土地必須承載的基本社會(huì)義務(wù)。我國(guó)政府規(guī)定的18萬畝耕地的是我國(guó)糧食安全的基本“保障線”。另一方面，農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)地的碎塊化以及大量閑置用地，包括荒山、荒地、荒灘以及農(nóng)村閑置宅基地等，存在如何優(yōu)化配置農(nóng)地資源實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源配置最優(yōu)化的問題。通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)合理利用農(nóng)地資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地效益的最優(yōu)化具有重要意義。

不僅如此，隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量農(nóng)村住戶融入城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)生活必然會(huì)閑置大量農(nóng)地；同時(shí)由于城鎮(zhèn)土地緊張、土地出讓金高昂，很多城鎮(zhèn)化企業(yè)從減少企業(yè)成本需要向合適的農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)張城鎮(zhèn)和農(nóng)村對(duì)土地的相互需求，將有力促進(jìn)農(nóng)村和城鎮(zhèn)的土地和資本的循環(huán)，從而促進(jìn)城鎮(zhèn)和農(nóng)村共同發(fā)展，推進(jìn)我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。

3.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是夯實(shí)農(nóng)民融入新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的物質(zhì)基礎(chǔ)

新型城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是人的城鎮(zhèn)化，農(nóng)村公民由農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)，客觀上需要一定的物質(zhì)支撐。城鎮(zhèn)生活成本顯然要比農(nóng)村生活成本高昂，很難想象沒有一定資金積累的農(nóng)戶能舉家遷居城鎮(zhèn)并在城內(nèi)立足的。土地是農(nóng)民的生存和發(fā)展之本?！凹亦l(xiāng)的承包地，是職業(yè)農(nóng)民的生存、生活依據(jù)，是進(jìn)城農(nóng)民工的最后養(yǎng)老依靠，也是農(nóng)民工準(zhǔn)備‘融入’城市化時(shí)的‘進(jìn)城資本’[5]。農(nóng)民的財(cái)富之源主要來自于土地。但長(zhǎng)期以來國(guó)家法律是禁止農(nóng)地向農(nóng)村內(nèi)部集體組織之外流轉(zhuǎn)的，絕大部分農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)值遠(yuǎn)未充分實(shí)現(xiàn)。由于農(nóng)地提供的財(cái)富積累有限，大部分農(nóng)民手中資金積累非常有限。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)功能日益凸顯。在新型城鎮(zhèn)化中大多數(shù)農(nóng)民進(jìn)城總是患得患失，一方面農(nóng)民向往過上城鎮(zhèn)生活，另一方面又對(duì)自己在城鎮(zhèn)生活的能力不自信。建立有效的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，農(nóng)民獲得公平合理的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格，必將夯實(shí)農(nóng)民融入城鎮(zhèn)生活物質(zhì)基礎(chǔ)，讓更多農(nóng)民融入城鎮(zhèn)生活，從而有力推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

二、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)困境

（一）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度缺失，農(nóng)地流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范基礎(chǔ)

在規(guī)范層面，農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在重大的制度缺陷。一是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體虛化。“缺乏主體，權(quán)利便毫無意義；主體模糊不清，權(quán)利無法真正行使?！盵6]盡管《憲法》第10條和《土地管理法》第8條原則上規(guī)定農(nóng)村土地歸屬于“農(nóng)民集體”，而農(nóng)民集體是一個(gè)較為抽象的集合群體概念，并非具有明確內(nèi)涵和外延的法律概念?！稗r(nóng)民集體”抽象性導(dǎo)致農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的模糊性，“農(nóng)民集體的法律內(nèi)涵模糊是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體制度面臨的最大困境，其已成為制約農(nóng)地所有權(quán)得以充分實(shí)現(xiàn)的根本原因?！盵7]農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體虛化，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中替代“農(nóng)民集體”行使產(chǎn)權(quán)主體的往往是產(chǎn)權(quán)執(zhí)行主體的村委會(huì)。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)執(zhí)行主體和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體實(shí)際上的合二為一，不僅違背基本法理前提，而且實(shí)踐中農(nóng)民個(gè)體意志和利益難以得到有效表達(dá)和維護(hù)。二是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺。不僅法律規(guī)定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸屬于“農(nóng)民集體”這一虛化的主體，即使這樣在規(guī)范層面“農(nóng)民集體”也不享有以所有權(quán)為核心的完全產(chǎn)權(quán)，所有權(quán)權(quán)能的占有、使用、收益、處分權(quán)能受限。就農(nóng)地處分權(quán)而言，農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)被限制，農(nóng)地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)國(guó)家征收，且只能單向流轉(zhuǎn)給國(guó)家。三是農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式缺乏規(guī)范。目前我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要形式有轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、出租、入股、抵押六種，但缺乏對(duì)相應(yīng)的流轉(zhuǎn)主體權(quán)利義務(wù)、流轉(zhuǎn)程序、以及法律責(zé)任等規(guī)定。實(shí)踐中農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式除了法律規(guī)定的轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等外，還存在反租倒包、委托經(jīng)營(yíng)、贈(zèng)與、抵押、質(zhì)押、借用、準(zhǔn)占用、拍賣等流轉(zhuǎn)方式，而這些流轉(zhuǎn)方式都缺乏具體法律規(guī)范的規(guī)制。

（二）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)程序缺失，流轉(zhuǎn)無序

程序是公正之母，“公正的法治秩序是正義的基本要求，而法治取決于一定形式的正當(dāng)過程，正當(dāng)過程又主要通過程序來體現(xiàn)”。[8]同時(shí)，實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)不能離開一定程序，法律程序的缺失往往直接影響實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)，“沒有程序公平，公平的法律實(shí)現(xiàn)將會(huì)變形，將可能變成法官和執(zhí)法者良心產(chǎn)物，善者將會(huì)善，惡者將會(huì)惡，法律公平將失去保證機(jī)制”[9]我國(guó)法律關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序規(guī)定很少，導(dǎo)致實(shí)踐中農(nóng)地流轉(zhuǎn)失序。農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式的缺失，直接影響農(nóng)民農(nóng)地產(chǎn)權(quán)利益的維護(hù)。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)程序缺失主要體現(xiàn)在，其一農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方式規(guī)定不健全。雖然我國(guó)法律規(guī)定農(nóng)地流轉(zhuǎn)的某些程序如流轉(zhuǎn)方式等，《農(nóng)村土地承包法》等規(guī)定了農(nóng)地承包方依法取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，但大多流轉(zhuǎn)方式缺乏進(jìn)一步具體實(shí)施的規(guī)定。甚至許多農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式交叉重復(fù)，缺乏科學(xué)清晰的邊界界定，如代耕與委托經(jīng)營(yíng)即界限不明晰。其二流轉(zhuǎn)合同缺乏或不規(guī)范。部分農(nóng)地流轉(zhuǎn)沒有書面合同，以口頭協(xié)議居多。習(xí)慣于在口頭上約定流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)、土地轉(zhuǎn)讓金或租金以及支付方式、流轉(zhuǎn)期限等?？陬^約定的農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同的履行全靠信用作為擔(dān)保。即使有些農(nóng)民農(nóng)地流轉(zhuǎn)也簽訂了書面合同，但合同內(nèi)容往往過于簡(jiǎn)單，條款不完善。在中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)誠(chéng)信逐步式微的今天，以個(gè)人信用作為履行擔(dān)保的口頭協(xié)議或條款缺失的流轉(zhuǎn)協(xié)議導(dǎo)致農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛不斷。其三缺乏農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)。目前，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)大多是在農(nóng)戶之間自發(fā)進(jìn)行，規(guī)范統(tǒng)一的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)沒有形成，缺乏農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)或機(jī)構(gòu)不健全。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)的缺失，導(dǎo)致農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)渠道不暢，流轉(zhuǎn)信息難以有效交流和及時(shí)溝通，存在要轉(zhuǎn)讓農(nóng)地的農(nóng)戶轉(zhuǎn)不出，要租農(nóng)地的農(nóng)戶也難以租到地的矛盾情況。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)的缺失，導(dǎo)致農(nóng)地資源使用效率較低，從而嚴(yán)重影響了農(nóng)村生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和土地資源的優(yōu)化配置。

（三）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益嚴(yán)重受損

自20世紀(jì)90年代中后期我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)加速以來，城鎮(zhèn)化導(dǎo)致農(nóng)地征地規(guī)模不斷擴(kuò)張。根據(jù)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要，部分農(nóng)村土地被征收是大勢(shì)所趨。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，不少地方存在持有城市工商資本的強(qiáng)勢(shì)群體利用政策漏洞在土地征收中大肆侵犯農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)利益。作為賣方主體的農(nóng)民既沒有決定賣與不賣的權(quán)利，也沒有交易定價(jià)權(quán)，甚至連討價(jià)還價(jià)的權(quán)利都沒有。

農(nóng)村集體土地的所有權(quán)代表實(shí)踐中就是村組干部?，F(xiàn)實(shí)中，只要開發(fā)商糾結(jié)地方政府?dāng)[平村組干部，村組干部往往當(dāng)然代表“農(nóng)民集體”享有和征收方的談判權(quán)，農(nóng)民的“被代表”農(nóng)地產(chǎn)權(quán)利益就成為其交易的對(duì)象。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，自由、公平、正義是其基本的價(jià)值意蘊(yùn)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，作為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)擁有者理應(yīng)享有公平的交易定價(jià)權(quán)，但農(nóng)民在土地征收中，不少地方農(nóng)民難以獲得公平正義的土地征收補(bǔ)償。在農(nóng)地征用后，土地補(bǔ)償款分配中，不少地方村干部基于腐敗或假借集體利益截留甚至侵吞土地補(bǔ)償款的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中構(gòu)建農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)保障的法律機(jī)制

（一）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)全面物權(quán)化，明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)邊界

在物權(quán)法演進(jìn)中，物權(quán)觀念經(jīng)歷了從古典絕對(duì)主義向現(xiàn)代相對(duì)主義嬗變的歷史進(jìn)程，演進(jìn)最終結(jié)果是“物權(quán)觀念化”?，F(xiàn)代社會(huì)，物權(quán)脫離占有或登記而仰賴其他物權(quán)表象彰顯物權(quán)的存在。目前我國(guó)農(nóng)村土地法律物權(quán)化不徹底，存在農(nóng)地集體所有權(quán)性質(zhì)不明、產(chǎn)權(quán)主體模糊、權(quán)能殘缺、產(chǎn)權(quán)行使主體混亂等問題，導(dǎo)致農(nóng)地在流轉(zhuǎn)實(shí)踐中受到種種限制。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，應(yīng)通過立法使農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)徹底物權(quán)化，為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)順利流轉(zhuǎn)奠定法律基礎(chǔ)。

目前，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在性質(zhì)上具有債權(quán)性，農(nóng)民對(duì)農(nóng)地缺乏產(chǎn)權(quán)權(quán)利。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)地物權(quán)化讓農(nóng)民享有更充分的產(chǎn)權(quán)權(quán)利。農(nóng)地是農(nóng)民的生存之本、最大的財(cái)富之源。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)物權(quán)化能讓農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中享有充分的土地收益權(quán)。農(nóng)民帶著基于農(nóng)地收益權(quán)獲得的資本融入城鎮(zhèn)，為其在城鎮(zhèn)發(fā)展夯實(shí)了物質(zhì)基礎(chǔ)。

第一，科學(xué)厘定以農(nóng)地所有權(quán)主體為核心的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，以此為基礎(chǔ)建立明晰具體的產(chǎn)權(quán)形態(tài)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕M織結(jié)構(gòu)和完善的流轉(zhuǎn)收益分配制度其中，明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是關(guān)鍵，“產(chǎn)權(quán)清晰是通過市場(chǎng)配置資源的前提。只有在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬清晰的前提下……土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)才能有序有效地流轉(zhuǎn)。”[8]科學(xué)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)地物權(quán)化的基礎(chǔ)也是農(nóng)地合理流轉(zhuǎn)、有償使用的前提，也是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民提高農(nóng)地轉(zhuǎn)讓收益，從而為農(nóng)民融入城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活提供物質(zhì)條件。

第二，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”，促進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。馬克思主義產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，土地產(chǎn)權(quán)作為土地權(quán)利的集合體，只要權(quán)利結(jié)合體中的終極所有權(quán)不變，將其分解為不同的權(quán)能之時(shí)，也擁有其獨(dú)立的價(jià)值。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的自我完善，有利于明確農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。在明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體作為經(jīng)濟(jì)人總是追求利益的最大化，農(nóng)地通過流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“一權(quán)配置”到“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地資源配置的產(chǎn)權(quán)制度的兩次躍遷，“‘三權(quán)分置’下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是破解農(nóng)地流轉(zhuǎn)難題的正解?！盵9]其中，“承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置是建立財(cái)產(chǎn)型農(nóng)地權(quán)利制度的需要”[10]，是強(qiáng)化農(nóng)民農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)，“增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入”的現(xiàn)實(shí)需求。而農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)地承包權(quán)的分離，往往需要以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式來實(shí)現(xiàn)，“對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的強(qiáng)調(diào)和保護(hù)可使經(jīng)營(yíng)者有穩(wěn)定的預(yù)期，有利于提髙土地資源的產(chǎn)出效率”[11]。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”法律制度的設(shè)立，如下幾點(diǎn)必須重點(diǎn)關(guān)注：

其一，合理構(gòu)造“三權(quán)分置”的三權(quán)內(nèi)在法律關(guān)系。2019年中央1號(hào)文件指出，“完善落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律法規(guī)和政策體系?！盵12]“三權(quán)分置”的根本目的，就是在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有權(quán)的前提下，保護(hù)農(nóng)戶的農(nóng)地承包權(quán)；在此基礎(chǔ)上放活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體享有充分的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而激活農(nóng)地產(chǎn)權(quán)活力促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。傳統(tǒng)的農(nóng)地所有權(quán)、農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種權(quán)能逐漸遞減的結(jié)構(gòu)。合理構(gòu)造農(nóng)地“三權(quán)分置”的三權(quán)內(nèi)在法律關(guān)系，應(yīng)改變這種三權(quán)權(quán)能逐漸遞減的權(quán)利結(jié)構(gòu)，將農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)直接分解為獨(dú)立的農(nóng)地承包權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這兩種權(quán)利由農(nóng)地承包主體和經(jīng)營(yíng)主體分別獨(dú)立享有，“土地所有權(quán)是母權(quán)利，土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)則成為并列關(guān)系的子權(quán)利?！盵13]

其二，建構(gòu)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化法律定位。農(nóng)地“三權(quán)分置”的核心問題是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)法律性質(zhì)定位，“將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)，使之具有對(duì)世性，有利于穩(wěn)定土地經(jīng)營(yíng)關(guān)系，保障土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的經(jīng)營(yíng)預(yù)期?！盵14]讓農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)擺脫以往農(nóng)地承包權(quán)的束縛，讓農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)過多次流轉(zhuǎn)后，讓相關(guān)主體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利依然明晰。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利物權(quán)化，讓農(nóng)地經(jīng)營(yíng)業(yè)主享有更多的權(quán)利，譬如讓農(nóng)地經(jīng)營(yíng)業(yè)主享有農(nóng)地抵押權(quán)。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)只有物權(quán)化，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)業(yè)主的經(jīng)營(yíng)權(quán)才能抵押，從而拓展農(nóng)地經(jīng)營(yíng)業(yè)主的融資渠道，增強(qiáng)其農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的資金支持，提高農(nóng)地的利用效能。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)效能的提高，必將增強(qiáng)農(nóng)地價(jià)值；而農(nóng)地價(jià)值的提高，讓原來農(nóng)地承包的農(nóng)地轉(zhuǎn)讓金或租金也相應(yīng)提高，從而讓那些有意融入城鎮(zhèn)生活的農(nóng)民獲得更多融入新型城鎮(zhèn)的資本。

其三，加強(qiáng)農(nóng)地確權(quán)，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)有利于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)。業(yè)主愿意出更多的受讓金或租金受讓農(nóng)地，更有利于農(nóng)地農(nóng)戶和農(nóng)地經(jīng)營(yíng)業(yè)主流轉(zhuǎn)協(xié)議的簽訂，從而更有效地引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的理性化和市場(chǎng)化。在農(nóng)地確權(quán)過程中，一方面應(yīng)充分普查農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的歷史歸屬，依規(guī)依法合理界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)；另一方面對(duì)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬有爭(zhēng)議的，應(yīng)嚴(yán)格按照《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處處理辦法》依法處理。對(duì)于那些疑難復(fù)雜的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸屬問題，可以在縣級(jí)以上組織由司法、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門組成的農(nóng)地權(quán)屬糾紛爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)處理，及時(shí)化解農(nóng)地矛盾糾紛。必要時(shí)，農(nóng)民可以提起農(nóng)地產(chǎn)權(quán)確權(quán)訴訟。農(nóng)地確權(quán)的目的在于清晰界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，是農(nóng)地入市產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的前提。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)入市是農(nóng)民轉(zhuǎn)讓農(nóng)地產(chǎn)權(quán)獲得相應(yīng)資金所有權(quán)，為融入城鎮(zhèn)生活提供資金積累。

（二）賦予農(nóng)民農(nóng)地發(fā)展權(quán)，合理界定國(guó)家、農(nóng)民集體和農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益

隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城鎮(zhèn)化擴(kuò)張對(duì)土地需求日益增長(zhǎng)，農(nóng)地征收日益頻繁。不僅如此，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，傳統(tǒng)的農(nóng)地小塊分散經(jīng)營(yíng)難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的進(jìn)程，因此農(nóng)地集約化經(jīng)營(yíng)已經(jīng)成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)。無論新型城鎮(zhèn)化還是農(nóng)地集約化經(jīng)營(yíng)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)勢(shì)必加速。由于一直以來沒有形成科學(xué)合理的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中利益受損嚴(yán)重。為了合理界定農(nóng)地征收或農(nóng)地集約化經(jīng)營(yíng)中國(guó)家、農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)體的利益分享，保障農(nóng)地產(chǎn)權(quán)擁有者的合法權(quán)益，構(gòu)建農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度可謂一種較為理想的選擇?！稗r(nóng)地流轉(zhuǎn)是城市化發(fā)展的必然結(jié)果，土地發(fā)展權(quán)的合理配置有利于實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的最大利益”[15]農(nóng)地發(fā)展權(quán)是農(nóng)地基于增值發(fā)展的需要而進(jìn)行集約化利用或改變土地性質(zhì)為建設(shè)用地的權(quán)利。“農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)屬問題以及基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)屬而派生出來的各方利益相關(guān)者利益協(xié)調(diào)問題是當(dāng)前我國(guó)進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和加快城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐必須面對(duì)的問題?！盵16]

構(gòu)建農(nóng)地發(fā)展權(quán)，其一農(nóng)地發(fā)展權(quán)權(quán)利歸屬應(yīng)歸于農(nóng)民集體所有。發(fā)展權(quán)歸屬于農(nóng)民集體與我國(guó)農(nóng)地所有權(quán)性質(zhì)相一致；同時(shí)農(nóng)地發(fā)展權(quán)作為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的一種權(quán)利，也是根源于農(nóng)地所有權(quán)，是農(nóng)地所有權(quán)的派生權(quán)利。

其二農(nóng)地發(fā)展權(quán)利益分享主要應(yīng)在農(nóng)民集體和農(nóng)戶個(gè)體之間按合理比例分配。

農(nóng)民集體是由農(nóng)民個(gè)體組成的，農(nóng)民個(gè)體基于農(nóng)地成員權(quán)分享農(nóng)地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)利益。農(nóng)民集體和農(nóng)戶個(gè)體對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的利益分配比例應(yīng)充分發(fā)揚(yáng)民主，召開農(nóng)地權(quán)屬范圍內(nèi)的村民會(huì)議或村民小組會(huì)議來實(shí)現(xiàn)。

其三國(guó)家可以基于公共利益通過稅收杠桿來實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)利益地分享。

在國(guó)家推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的今天，為了保障失地農(nóng)民融入城鎮(zhèn)生活同時(shí)也兼顧社會(huì)公共利益，國(guó)家對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的稅收提取不宜過重，稅收比例在5%～10%為宜。對(duì)于老少邊窮地區(qū)，國(guó)家對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)實(shí)行免稅。為了進(jìn)一步推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，國(guó)家對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)征收的稅收應(yīng)“取之于民用之于民”，用于當(dāng)?shù)孛裆l(fā)展。

（三）構(gòu)建農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，規(guī)范農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)程序

在新型城鎮(zhèn)化中，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)勢(shì)必導(dǎo)致土地分配格局的變化，將直接影響著農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的收益權(quán)的享有，對(duì)農(nóng)民融入城鎮(zhèn)生存和發(fā)展意義重大。十八屆三中全會(huì)指出，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行[16]。為了保障農(nóng)民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的公平交易權(quán)，建立完備的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)勢(shì)在必行。

其一，構(gòu)建農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)有序流轉(zhuǎn)。只有建立規(guī)范有序的農(nóng)地交易平臺(tái)，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)地公開公平公正的流轉(zhuǎn)。為此，應(yīng)該建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易中心，為農(nóng)地有序交易提供流轉(zhuǎn)平臺(tái)。該中心應(yīng)定位于非盈利法人，歸屬于國(guó)土管理部門管轄。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易中心下設(shè)農(nóng)村集體土地、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)地、林地、宅基地、荒地等產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)部門，負(fù)責(zé)不同種類各農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的登記服務(wù)等。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易中心對(duì)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)合法有效流轉(zhuǎn)，乃至于對(duì)于激活農(nóng)地產(chǎn)權(quán)活力，優(yōu)化配置農(nóng)地資源具有深遠(yuǎn)的價(jià)值。

其二，統(tǒng)一農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同格式，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序。目前，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)大多以口頭協(xié)議確定多，而書面協(xié)議確定少。農(nóng)地流轉(zhuǎn)協(xié)議的不規(guī)范性導(dǎo)致農(nóng)地產(chǎn)權(quán)糾紛不斷。應(yīng)由政府部門統(tǒng)一規(guī)定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)合同的基本格式，明確寫明農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)。為保證合同的嚴(yán)肅性，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)合同應(yīng)存檔備案。同時(shí)，要求農(nóng)民農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變更登記。

其三，細(xì)化農(nóng)地征地程序，確保農(nóng)民程序權(quán)利。政府征收農(nóng)地，首先讓農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)利人對(duì)農(nóng)地征收享有充分知情權(quán)。在土地征收過程中，必須提高征收規(guī)范度和透明度，讓有關(guān)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)人能夠全程參與整個(gè)征收過程。政府有征收農(nóng)地意向時(shí)，必須提前公示征收意向公告，被征收農(nóng)地的農(nóng)民對(duì)征收的合法性和合理性有提出質(zhì)疑的時(shí)間與機(jī)會(huì)。在征地得到批準(zhǔn)后，需要再次出示公告。對(duì)于農(nóng)民對(duì)征地提出的異議必須重視，必要時(shí)應(yīng)舉行聽證會(huì)保證農(nóng)民的參與權(quán)和異議權(quán)。最后，對(duì)于農(nóng)地征收或以集體名義流轉(zhuǎn)農(nóng)地必須召開村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，村民依法行使民主表決權(quán)。

（四）加強(qiáng)權(quán)利救濟(jì)，構(gòu)建農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛多元解決制度

西諺曰：“無救濟(jì)即無權(quán)利”。為了及時(shí)合理地解決農(nóng)地糾紛，應(yīng)綜合建立人民調(diào)解、仲裁、訴訟等多元解決機(jī)制，全面及合理地解決農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛，暢通農(nóng)地流轉(zhuǎn)通道，從而有力推進(jìn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

其一，應(yīng)合理組織鄉(xiāng)村農(nóng)地產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)解制度。鄉(xiāng)村農(nóng)地產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)解可以分為兩個(gè)層級(jí)。首先村委會(huì)組織由村長(zhǎng)、治保主任、村民小組以及和雙方當(dāng)事人都有交情或熟悉的村內(nèi)“鄉(xiāng)賢”等組成的村內(nèi)土地調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行調(diào)解。其次，對(duì)于村內(nèi)調(diào)解不成的，由鄉(xiāng)司法所組織有村委會(huì)主要干部、鄉(xiāng)賢代表和當(dāng)事人參加的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的農(nóng)地糾紛調(diào)解。經(jīng)過兩次民間調(diào)解，能提高解決農(nóng)地糾紛的效率，盡量將農(nóng)地糾紛解決在鄉(xiāng)村基層。農(nóng)地糾紛調(diào)解中，應(yīng)充分運(yùn)用農(nóng)村富有生命力的民間法充分協(xié)調(diào)民間法與國(guó)家法律的對(duì)接，做到公平、公開、公正。

其二，構(gòu)建農(nóng)地糾紛專門仲裁機(jī)構(gòu)。對(duì)于那些復(fù)雜疑難的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸屬問題，可以在縣級(jí)以上成立由司法、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門組成的農(nóng)地權(quán)屬糾紛爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)處理，及時(shí)化解農(nóng)地矛盾糾紛。

其三，構(gòu)建司法“綠色通道”，加強(qiáng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)司法保障。在野蠻社會(huì)，武力是解決爭(zhēng)端的最后手段；在文明社會(huì)，司法是解決爭(zhēng)端的最后手段。司法是權(quán)利保障的最后屏障。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)糾紛的解決和農(nóng)民產(chǎn)權(quán)利益的維護(hù)必須加強(qiáng)司法保障。一方面可以考慮成立專門的土地法院或在各級(jí)法院設(shè)立土地審判庭專門保障。我國(guó)幅員遼闊，土地特別是農(nóng)村土地糾紛眾多，土地案件眾多，土地案件相比較其他案件往往具有特殊性?？梢钥紤]各級(jí)法院設(shè)置專門的土地審判庭予以審判這不僅有利于農(nóng)地糾紛的解決，保障農(nóng)地產(chǎn)權(quán)利益；而且農(nóng)地糾紛的合理公平解決能解除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂，從而有利于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。另一方面，應(yīng)修改相關(guān)土地法律，擴(kuò)大農(nóng)地產(chǎn)權(quán)糾紛立案范圍。盡管最高法出臺(tái)了《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，將承包土地的流轉(zhuǎn)糾紛納入法院案件受理范圍，但是，在具體實(shí)踐中，農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛包含了合同簽訂、利益分配、政府監(jiān)管等各個(gè)方面，而目前法院受理的范圍極其有限，僅是合同糾紛和經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛，對(duì)于物權(quán)糾紛、利益分配不當(dāng)糾紛、集體經(jīng)濟(jì)組織違法收回土地等糾紛不在法院受理范圍內(nèi)，導(dǎo)致農(nóng)民維權(quán)難、立案難、訴訟難。