淺談監(jiān)察體制改革背景下檢察機(jī)關(guān)的再定位與職能調(diào)整

劉 柏

南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院，天津 300071

這些年，我國(guó)監(jiān)察體制也在不斷改革，關(guān)于重新調(diào)整和分配重大制度改革便是偵查職務(wù)犯罪權(quán)的重點(diǎn)內(nèi)容。這種改革方式給監(jiān)察體制帶來(lái)了全面系統(tǒng)性的影響。檢察機(jī)構(gòu)在改革的過(guò)程中，不斷尋找自己的定位。面臨著“我是誰(shuí)？我的職責(zé)是什么？我的具體工作范圍”這些問(wèn)題的影響，受監(jiān)察體制改革的影響，我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)更應(yīng)該區(qū)分好屬于自己的職權(quán)范圍和自身定位，及時(shí)更新和調(diào)整各種相關(guān)職位。這關(guān)系到中國(guó)特色檢察制度，也關(guān)系到監(jiān)察體制的改革。

一、監(jiān)察體制改革對(duì)我國(guó)檢察制度的影響

我國(guó)監(jiān)察制度的一個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容便是監(jiān)察體制改革，為了全方位督查公職人員，建立集中、高效的反腐敗反貪污機(jī)構(gòu)，可以整合各類反腐資源。監(jiān)察體制的改革應(yīng)該堅(jiān)持從上到下、從中央到地方的原則，一步一步具體推進(jìn)。它本身改革的力度和強(qiáng)度是一個(gè)不斷發(fā)展、循序漸進(jìn)的過(guò)程，黨的十八屆六中全會(huì)指出：審計(jì)機(jī)關(guān)依法行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)、人民政協(xié)依法行使民主監(jiān)督權(quán)，政府、監(jiān)察機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)、同級(jí)人大應(yīng)該隨時(shí)加強(qiáng)和各級(jí)黨委的聯(lián)系，依法監(jiān)督各級(jí)公職人員，按照法律要求行使各項(xiàng)監(jiān)督權(quán)。

自2016年后，監(jiān)察體制改革便獲得國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的正式授權(quán)，檢察院除了執(zhí)行反腐敗貪污的權(quán)利，還應(yīng)該加強(qiáng)同職務(wù)預(yù)防部門、監(jiān)察廳、預(yù)防反腐局的聯(lián)系，共同行使各項(xiàng)權(quán)利。同時(shí)更應(yīng)該主動(dòng)和紀(jì)委各級(jí)部門積極配合，依法采取各種手段，監(jiān)督、處置或調(diào)查各級(jí)工作人員。詢問(wèn)、訪談、調(diào)查、搜查、現(xiàn)場(chǎng)搜集證據(jù)、查詢、抵押、凍結(jié)資產(chǎn)等各種方法都是其中的重要方法。從2017年開(kāi)始，浙江、山西、北京這三個(gè)城市率先開(kāi)始監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，成立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。各級(jí)相關(guān)部門有序推進(jìn)改革工作，省、市、縣按照政策文件依次執(zhí)行相關(guān)工作，完成機(jī)構(gòu)的掛牌和組建工作。

對(duì)檢察院而言，其法律監(jiān)督工作的重要內(nèi)容便是依法監(jiān)督查辦職務(wù)犯罪，也為了引起人們的高度重視，必須依法行使相關(guān)職權(quán)。這些年檢查機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)職責(zé)已從反腐職能轉(zhuǎn)移到其他職能去了，檢察機(jī)構(gòu)在以后的日常工作中，將會(huì)更多行使訴訟監(jiān)督職能和公訴權(quán)利，這樣，便能發(fā)揮出自身的價(jià)值和職能。

監(jiān)察體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容便是由新組建的監(jiān)察委員會(huì)來(lái)行使偵查職務(wù)犯罪的權(quán)利，弱化以往檢察機(jī)關(guān)行使這方面權(quán)利的職能。這樣從微觀、宏觀的角度都能對(duì)檢察機(jī)關(guān)造成一定的影響，重新明確檢察院的具體職能和檢察機(jī)關(guān)的憲法定位。依據(jù)我國(guó)憲法的規(guī)定，我國(guó)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)一個(gè)重要部門便是檢察機(jī)關(guān)，其中重要的監(jiān)督屬性和剛性要求便是偵查職務(wù)犯罪權(quán)，必須按照相關(guān)法律法規(guī)的要求，依法行使對(duì)公職人員的權(quán)利，加強(qiáng)司法監(jiān)管。

一旦監(jiān)察委員會(huì)可以行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)后，便能依法開(kāi)始調(diào)查公職人員的各種違法亂紀(jì)行為，這樣，檢察機(jī)關(guān)便能依法行使各種法律監(jiān)督權(quán)。在此種情況下，弱化了檢察機(jī)關(guān)的功能，增加了監(jiān)察委員會(huì)的各項(xiàng)功能。對(duì)于監(jiān)察體制而言，需要明確檢察權(quán)的具體職能和檢察機(jī)關(guān)的自身定位。就現(xiàn)階段來(lái)說(shuō)，檢察機(jī)構(gòu)工作的主要內(nèi)容和相關(guān)具體職能已經(jīng)發(fā)生了改變和轉(zhuǎn)移，依據(jù)以往實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，檢察機(jī)關(guān)的貪污瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪這些部門人員的來(lái)去流失是監(jiān)察體制改革的主要內(nèi)容，但法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)畢竟有一定的區(qū)別，每個(gè)部門負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)各不相同，它們之間是一種平等的串聯(lián)關(guān)系，需要共同協(xié)作、共同配合才能順利完成具體的監(jiān)督審查工作。預(yù)防職務(wù)犯罪職能和查辦機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移后，與之相關(guān)的業(yè)務(wù)部門也面臨著同樣的職位調(diào)整或增減的問(wèn)題，具體來(lái)說(shuō)包括了下面這些部門：為各種犯罪行為提供證據(jù)的檢察技術(shù)部門，預(yù)防和查辦職務(wù)犯罪的刑事執(zhí)行檢察部門，查辦和受理各種舉報(bào)案件和申訴的申訴控告部門。

二、監(jiān)察體制改革后檢察機(jī)關(guān)的再定位

檢察權(quán)的具體職能、檢察機(jī)關(guān)的定位，人們多年來(lái)對(duì)這個(gè)問(wèn)題充滿了疑惑，自從實(shí)行檢察制度后，人們經(jīng)常討論這個(gè)問(wèn)題，考慮到“檢察一體”活動(dòng)原則與組織體制，便能主動(dòng)行使偵查權(quán)，行政權(quán)也就是檢察權(quán)。由于法官和檢查官具有同等的作用，行使的職能權(quán)利差不多，因此司法權(quán)也就是檢察權(quán)。另外一種觀點(diǎn)是這樣的，司法權(quán)和行政權(quán)是一致的，司法和行政權(quán)同時(shí)屬于檢察權(quán)，上述內(nèi)容并不符合檢察權(quán)的自身特征的多重屬性，也不滿足檢察機(jī)關(guān)多種多樣的監(jiān)督屬性。

規(guī)范分析檢察理論界后，參照《憲法》第129條規(guī)則，司法權(quán)和行政權(quán)分屬于檢察權(quán)區(qū)的兩種不同職能，法律監(jiān)督權(quán)作為一項(xiàng)單獨(dú)的權(quán)利在行使，這一觀點(diǎn)考慮到檢察院法律監(jiān)督系統(tǒng)的自身定位，在具體行使法律監(jiān)督權(quán)的過(guò)程中，應(yīng)充分發(fā)揮檢察機(jī)構(gòu)審判、監(jiān)督職能、審判、偵查監(jiān)督、公訴等各項(xiàng)權(quán)利。但是學(xué)術(shù)界并不認(rèn)可這個(gè)觀點(diǎn)，他們?nèi)栽趯?duì)這個(gè)觀點(diǎn)持有懷疑態(tài)度。因此部分人士對(duì)法律監(jiān)督權(quán)的定義不是特別理解，部分學(xué)者認(rèn)為，公訴權(quán)是行政權(quán)的一項(xiàng)具體表現(xiàn)，法律監(jiān)督權(quán)的一個(gè)重要組成部分便是行政權(quán)，這不符合現(xiàn)代訴訟權(quán)的部分內(nèi)容。要想改革監(jiān)察體制，需要外延法律監(jiān)督權(quán)，將檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)排查出去。因此必須理清檢察權(quán)的權(quán)利屬性和檢察機(jī)關(guān)的憲法定位。

(一)檢察機(jī)關(guān)作為公訴機(jī)關(guān)的一種形式，可以發(fā)揮公訴權(quán)的主體功能

檢察機(jī)關(guān)在其自身漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程中，區(qū)分出了公訴權(quán)，它的本質(zhì)是出于公訴發(fā)展的需要產(chǎn)生的。作為國(guó)家?？刂啤⒋驌舴缸锏囊环N專業(yè)機(jī)構(gòu)，其堅(jiān)持審、控相分離的模式進(jìn)行實(shí)施，從而達(dá)到法官擅權(quán)、追訴犯罪的雙重目的。分析不同國(guó)家的檢察制度，受各國(guó)法律制度、政治背景、文化傳統(tǒng)等多種因素的影響，檢察職權(quán)的行駛范圍和具體功能有所區(qū)別。但各國(guó)檢察機(jī)構(gòu)行駛的最重要的權(quán)能仍然是公訴權(quán)，其分別往下坡或上坡延伸，在審查公訴權(quán)時(shí)，在判決結(jié)果出現(xiàn)后便能開(kāi)始執(zhí)行。在我國(guó)，國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)便是檢察機(jī)關(guān)，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)最主要最核心的權(quán)利便是公訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)的核心業(yè)務(wù)部門便是公訴部門，不同其他部門，公訴部門的業(yè)務(wù)提拔和人員設(shè)置都是全系統(tǒng)最先進(jìn)最優(yōu)質(zhì)的，對(duì)于檢察機(jī)構(gòu)而言，其左膀右臂便是反貪部門和公訴部門。日本實(shí)行起訴壟斷主義和追訴主義，只有檢察官才具備行使公訴權(quán)的權(quán)利，檢察官提起公訴后便有權(quán)支持并完成公訴。法國(guó)檢察官壟斷著基本公訴權(quán)，檢察官對(duì)是否應(yīng)該公訴、有無(wú)犯罪嫌疑擁有絕對(duì)的權(quán)利。

(二)訴訟監(jiān)督權(quán)和公訴權(quán)具有不同的特色，存在一定差異

自從國(guó)家實(shí)行監(jiān)察體制改革后，訴訟監(jiān)督權(quán)和公訴權(quán)是屬于兩種不同類型的權(quán)利，它們既有一定的聯(lián)系又有一定的區(qū)別。這兩者共同配合組成了我國(guó)檢察權(quán)利系統(tǒng)，每個(gè)國(guó)家檢察機(jī)關(guān)的重點(diǎn)職能便是公訴權(quán)，對(duì)于中國(guó)檢察機(jī)構(gòu)而言，其特色職能便是訴訟監(jiān)督權(quán)。這兩者之間有一定的相似點(diǎn)，同時(shí)也存在一定的差別。因此檢察機(jī)構(gòu)不是單純的訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)，也不是單純的公訴機(jī)關(guān)。

1.訴訟監(jiān)督權(quán)和公訴權(quán)的共同點(diǎn)

訴訟監(jiān)督權(quán)和公訴權(quán)雖然有一定的區(qū)別，但仍然存在很多相似之處。因此，檢察機(jī)構(gòu)才能允許兩者同時(shí)存在，首先，訴訟監(jiān)督權(quán)和公訴權(quán)利同時(shí)具備訴訟的特點(diǎn)，檢察機(jī)構(gòu)在處理各種訴訟案件中普遍使用公訴權(quán)，它的重要特征便是訴訟性。對(duì)于檢察機(jī)構(gòu)而言，其訴訟監(jiān)督權(quán)和一般的監(jiān)督權(quán)有明顯的區(qū)別，要想順利行使檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)訴訟權(quán)，可以提出三大訴訟法規(guī)定的各項(xiàng)監(jiān)督方式，這樣便能充分發(fā)揮出訴訟法的具體效果。當(dāng)偵查機(jī)關(guān)存在各項(xiàng)不合理的違法偵查行為時(shí)，檢察機(jī)關(guān)便能糾正其違法行為，這是依法行使監(jiān)督權(quán)的具體表現(xiàn)。糾正和回復(fù)實(shí)際情況需要偵查機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，總而言之，訴訟監(jiān)督權(quán)和公訴權(quán)是兩種不同類型的權(quán)利，既有一定的聯(lián)系又有一定的區(qū)別，這兩者之間協(xié)調(diào)發(fā)展、共同進(jìn)步，這樣便能徹底打擊各種違法犯罪行為、維護(hù)公民生命安全。

訴訟監(jiān)督權(quán)和公訴權(quán)都具備控權(quán)性的特征，從公訴權(quán)產(chǎn)生的動(dòng)機(jī)和源頭來(lái)看，它是一種制約權(quán)力和分工的產(chǎn)物，單獨(dú)分離出法官的控訴權(quán)后，便能從程序上制約法官的權(quán)利。訴訟監(jiān)督權(quán)，顧名思義，主要體現(xiàn)的是監(jiān)督的權(quán)利，因此有必要監(jiān)督訴訟活動(dòng)中的各種違法行為，這樣便能保證按法律規(guī)定順利實(shí)施。

2.訴訟監(jiān)督權(quán)和公訴權(quán)的區(qū)別

訴訟監(jiān)督權(quán)和公訴權(quán)作為兩種不同類型的權(quán)利，兩者之間還是有一定的區(qū)別，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是手段不同，檢察機(jī)構(gòu)為了行使訴訟監(jiān)督權(quán)，除了開(kāi)啟訴訟程序，也可以選擇建議、批評(píng)、調(diào)查等方式進(jìn)行，二是實(shí)施作用不同。訴訟監(jiān)督權(quán)主要是通過(guò)監(jiān)督的手段和程序，及時(shí)糾正違法行為，確保法律的公正。為了解決刑事責(zé)任，可以通過(guò)訴訟程序來(lái)行使公訴權(quán)。三是設(shè)計(jì)對(duì)象不同，訴訟監(jiān)督權(quán)監(jiān)督的對(duì)象公安司法機(jī)關(guān)，具體來(lái)說(shuō)包括程序和權(quán)利同時(shí)合法性。而公訴權(quán)設(shè)計(jì)的對(duì)象主要是犯罪嫌疑人，重點(diǎn)討論這些人的行為有沒(méi)有構(gòu)成違法犯罪。

三、改革和完善監(jiān)察體制改革背景下的檢察職能

檢察機(jī)關(guān)的具體職能受檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)的影響，監(jiān)察體制改革后，訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)或是公訴機(jī)關(guān)也需要理清自身定位，根據(jù)當(dāng)前形勢(shì)的變化，不斷改進(jìn)和完善檢察機(jī)關(guān)工作內(nèi)容和具體職能。

(一)改進(jìn)和優(yōu)化公訴權(quán)

1.加強(qiáng)公益訴訟制度管理

這些年，檢查制度不斷發(fā)展，檢查官已不再簡(jiǎn)單行使代理國(guó)王參與民事訴訟，如今的檢查官的職能發(fā)展到處理刑事訴訟、調(diào)查各種刑事案件，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家權(quán)力部門依法行使著司法權(quán)、訴訟權(quán)、監(jiān)督權(quán)等各項(xiàng)職能。其公訴權(quán)并不局限于刑事訴訟，還包括了行政公訴權(quán)和民事公訴權(quán)。檢察機(jī)關(guān)在行使各項(xiàng)職能的同時(shí)，要將公益訴訟制度融入到檢察院和憲法組織中去，積極加強(qiáng)實(shí)踐操作，不斷推動(dòng)立法進(jìn)步。

2.鼓勵(lì)行使裁量權(quán)

裁量權(quán)，主要是針對(duì)不起訴這種情況來(lái)說(shuō)，一般限于犯罪情節(jié)輕微，并沒(méi)有造成惡劣的影響。和國(guó)外比較，什么情況應(yīng)該起訴裁量權(quán)，法律對(duì)其規(guī)定并沒(méi)有特別詳細(xì)的說(shuō)明。我國(guó)法律雖然明確規(guī)定了不起訴的具體規(guī)章制度嗎，但多數(shù)是針對(duì)未成年人而言，具體實(shí)施范圍也包括一年以下的有期徒刑，并設(shè)計(jì)刑法關(guān)于犯罪內(nèi)容的四、五、六章節(jié)。因此檢察機(jī)關(guān)在具體的操作過(guò)程中，應(yīng)積極行使裁量權(quán)，優(yōu)化改進(jìn)不起訴制度，發(fā)揮出起訴裁量權(quán)的作用。

(二)改善和優(yōu)化訴訟監(jiān)督權(quán)

1.自從監(jiān)察體制實(shí)行改革后，檢察機(jī)構(gòu)不再擁有職務(wù)犯罪偵查權(quán)，這就直接杜絕了“自己監(jiān)督自己、自己破案自己逮捕”這種行為，一定程度上預(yù)防了司法程序的混亂、堅(jiān)守自盜這種情況。這些年來(lái)，國(guó)際刑事司法飛速發(fā)展，各國(guó)普遍采用訴訟化逮捕審查模式。因此檢察機(jī)關(guān)更要學(xué)會(huì)審時(shí)度勢(shì)，加快逮捕程序的訴訟化改造，完善相關(guān)各項(xiàng)配套措施，這樣才能推進(jìn)訴訟程序的良性運(yùn)行。

2.提高對(duì)偵查措施的監(jiān)督力度。檢察機(jī)關(guān)行使各種監(jiān)督職能時(shí)雖然受各項(xiàng)法律制度的制約，但其監(jiān)督水平和監(jiān)督力度還有待提高。就現(xiàn)階段而言，其訴訟監(jiān)督職能正在不斷擴(kuò)大，因此需要加強(qiáng)對(duì)偵查措施的監(jiān)督管理。檢察機(jī)關(guān)必須建立完善檢察機(jī)關(guān)審查許可制度，一旦遇到不配合的群眾，可以依法采取搜查、關(guān)押、凍結(jié)等各種措施，這些行為必須經(jīng)過(guò)檢察機(jī)構(gòu)的批審并取得相關(guān)許可證才能執(zhí)行，加強(qiáng)對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)安全的訴訟監(jiān)督處理。

四、總結(jié)

本文針對(duì)監(jiān)察體制改革背景下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該如何正確行使訴訟監(jiān)督權(quán)和公訴權(quán)。就現(xiàn)階段而言，訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)和公訴機(jī)關(guān)作為檢察機(jī)關(guān)的結(jié)合體，應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際情況，合理改進(jìn)工作重點(diǎn)和機(jī)構(gòu)職權(quán)。積極加強(qiáng)公益訴訟制度管理、多多行使裁量權(quán)、加強(qiáng)逮捕程序的訴訟化改進(jìn)、提高對(duì)偵查措施的監(jiān)督力度，只有這樣才能推動(dòng)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的良性運(yùn)行。