淺談群團(tuán)組織防控機(jī)制的構(gòu)想

文 王杰

監(jiān)督對(duì)象的特性決定監(jiān)督對(duì)策。工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)是中國(guó)群團(tuán)組織的重要組成部分，具有鮮明的政治性、廣泛的群眾性、體系的獨(dú)立性、職能的雙向性，承擔(dān)著對(duì)各自群團(tuán)工作過程的組織、實(shí)施與監(jiān)督的主體責(zé)任與監(jiān)督責(zé)任。派駐監(jiān)督是紀(jì)委監(jiān)委職能的前移和拓展，擔(dān)負(fù)著對(duì)群團(tuán)主體責(zé)任與監(jiān)督責(zé)任結(jié)果的再監(jiān)督。本文就構(gòu)建群團(tuán)主體責(zé)任與監(jiān)督責(zé)任的基礎(chǔ)平臺(tái)，完善運(yùn)行過程中的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，加強(qiáng)派駐機(jī)構(gòu)的結(jié)果監(jiān)督，共同促進(jìn)群團(tuán)事業(yè)的健康發(fā)展，談?wù)劤醪较敕ㄅc對(duì)策。

一、平臺(tái)的斷層對(duì)監(jiān)督效能的影響

對(duì)象的特性制約著監(jiān)督的路徑，也決定著監(jiān)督的方式。群團(tuán)組織的四個(gè)特性不僅涵蓋政治、社會(huì)、法律、職能，也產(chǎn)生了體制內(nèi)與體制外的兩個(gè)平臺(tái)，以及體制內(nèi)外的兩個(gè)監(jiān)督層面與相互交叉的中間區(qū)域。二者不僅運(yùn)行的方式不同，所適用的規(guī)范與評(píng)價(jià)體系也不同。無(wú)論是從群團(tuán)組織本身對(duì)運(yùn)行過程的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任，還是派駐機(jī)構(gòu)對(duì)決策、運(yùn)行結(jié)果的再監(jiān)督，都有一定的影響和局限：

（一）存在監(jiān)督斷層

群團(tuán)組織是獨(dú)立法人，上下級(jí)之間是指導(dǎo)而非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又有體制內(nèi)外兩個(gè)平臺(tái)，造成上下之間和體制內(nèi)外兩個(gè)斷層。派駐機(jī)構(gòu)與本級(jí)黨組對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在遵守政治職能、組織程序、廉潔守規(guī)方面基本實(shí)現(xiàn)了同步監(jiān)督，加上內(nèi)部經(jīng)審、年度審計(jì)與第三方評(píng)估，對(duì)省一級(jí)的項(xiàng)目實(shí)施、資金調(diào)動(dòng)也基本上實(shí)現(xiàn)同步掌控。但在資金離開本級(jí)到下級(jí)組織，特別是進(jìn)入中間區(qū)域購(gòu)買社會(huì)化服務(wù)的過程及結(jié)果看不見、摸不著、管不到，出現(xiàn)了監(jiān)督斷層。既無(wú)法實(shí)行全程監(jiān)督，也無(wú)從評(píng)判項(xiàng)目實(shí)施的整體廉潔和績(jī)效。

（二）監(jiān)督鏈條過長(zhǎng)

群團(tuán)的項(xiàng)目實(shí)施到了基層，基于編制與人員的限制，上面千條線、下面一個(gè)點(diǎn)，客觀上有較多的矛盾。特別是加上內(nèi)外的兩個(gè)層面，項(xiàng)目實(shí)施的長(zhǎng)度與環(huán)節(jié)，又拉長(zhǎng)了監(jiān)督鏈條，難以同步跟蹤問效。

（三）缺乏評(píng)判尺度

群團(tuán)活動(dòng)本身就涉及各個(gè)領(lǐng)域，缺乏一個(gè)統(tǒng)一規(guī)范、穩(wěn)定連續(xù)，相互銜接又聚全發(fā)力的業(yè)務(wù)平臺(tái)，預(yù)算計(jì)劃與實(shí)際執(zhí)行很大差距。項(xiàng)目與管理的泛化，決定了很難用標(biāo)準(zhǔn)的尺度來(lái)衡量一個(gè)項(xiàng)目、活動(dòng)的績(jī)效與反應(yīng)。當(dāng)然也就失去執(zhí)紀(jì)、問責(zé)的事實(shí)依據(jù)。

（四）信息建設(shè)滯后

群團(tuán)組織的信息化建設(shè)水平相對(duì)滯后。從體制內(nèi)部看，在信息反應(yīng)、項(xiàng)目計(jì)劃、工作推進(jìn)等方面依賴于傳統(tǒng)模式，上下左右的信息反應(yīng)速度慢，不利于及時(shí)、適時(shí)地同步監(jiān)督。而從體制外部來(lái)看，在職工維權(quán)服務(wù)、精準(zhǔn)扶持、脫困，項(xiàng)目實(shí)施的社會(huì)參與度、精準(zhǔn)度的把控方面，受到很大的限制，同時(shí)也制約了派駐監(jiān)督的廣度、深度和精度。

（五）方式急需適應(yīng)

派駐監(jiān)督的權(quán)限為三家群團(tuán)的黨組，以及52個(gè)機(jī)構(gòu)，監(jiān)督監(jiān)察對(duì)象356人。但三年來(lái)，除了上級(jí)交辦的兩件案件的收尾工作，通過自身及上級(jí)轉(zhuǎn)辦的信訪件只有22件，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他派駐機(jī)構(gòu)。且這22件信訪件，涉及本級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)的只有6件，成案率基本為零。從正面反映出黨對(duì)群團(tuán)工作的領(lǐng)導(dǎo)是堅(jiān)強(qiáng)有力的，三家黨組對(duì)抓好自身黨風(fēng)廉政工作是認(rèn)真嚴(yán)肅的，與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)總的查辦案件情況，以及社會(huì)輿論的反映基本相符；但同時(shí)也反映出監(jiān)控掌控面過窄，監(jiān)督平臺(tái)的基礎(chǔ)建設(shè)較為薄弱，存在著一定的監(jiān)督盲區(qū)。

二、兩長(zhǎng)防控鏈所針對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)

防控機(jī)制是一個(gè)整體工程。從群團(tuán)組織的工作需要來(lái)看，需要構(gòu)建一個(gè)包含信息、反饋、處理的基礎(chǔ)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)整體工作各個(gè)環(huán)節(jié)的把控、監(jiān)督和調(diào)整。而從派駐監(jiān)督的角度，無(wú)論從紀(jì)檢機(jī)關(guān)的監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé);還是監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、調(diào)查、處置,監(jiān)督工作既是首要的政治任務(wù)，也是其它職能推進(jìn)與拓展的基礎(chǔ)平臺(tái)。沒有這個(gè)平臺(tái)，信息無(wú)法反饋、情況無(wú)法掌握、問題更難以查清。因此，風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，對(duì)于群團(tuán)的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任，以及派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督的再監(jiān)督，都是基本條件和基礎(chǔ)平臺(tái)。包涵著兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的監(jiān)督鏈：

一是基于政治性和雙向性，在群團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)必須加強(qiáng)的以政治監(jiān)督為首要、以廉效雙促為目的、以權(quán)力運(yùn)行為節(jié)點(diǎn)、以關(guān)鍵少數(shù)為重點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)防控鏈；二是基于獨(dú)立性和群眾性，固化體系內(nèi)部業(yè)已存在的，以法律章程為遵循、以民主監(jiān)督為基礎(chǔ)、以內(nèi)控機(jī)制為手段、以信息技術(shù)為依托，涵蓋全體會(huì)員維權(quán)服務(wù)、項(xiàng)目運(yùn)行的權(quán)益保障鏈。

兩個(gè)鏈條雖然作用于不同層面，但卻是互相聯(lián)系，相互印證的，群團(tuán)機(jī)關(guān)的廉潔，決定著社會(huì)項(xiàng)目的干凈；而社會(huì)活動(dòng)的回報(bào)也反映了群團(tuán)機(jī)關(guān)的效能。把兩個(gè)鏈條結(jié)合起來(lái)，建立上下統(tǒng)一、內(nèi)外一致的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，把主體責(zé)任的組織、實(shí)施、問效與派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)，構(gòu)成完整的監(jiān)督的閉環(huán)，從而形成群團(tuán)組織廉潔高效、監(jiān)督到位的大監(jiān)督格局。掌握、控制和消除以下五類風(fēng)險(xiǎn)：

1、評(píng)選類。一是評(píng)選依靠層層報(bào)材料，材料與事跡真實(shí)性難以保證。二是候選人一旦公示過程中有舉報(bào)或受到查處，會(huì)造成極大負(fù)面影響。三是在材料的認(rèn)定、候選人取舍、規(guī)定適用方面，評(píng)審方有很大的自由裁量權(quán)。

2、資金類。一是在保值增值方式管控上，缺乏相應(yīng)制度手段。二是大額資金存儲(chǔ)上，一些金融機(jī)構(gòu)吸納資金的做法和營(yíng)銷策略利益輸送關(guān)系，也使經(jīng)手人員面臨巨大誘惑。

3、培訓(xùn)類。涉及資金量比較大，而且是委托社會(huì)力量進(jìn)行培訓(xùn)，實(shí)際培訓(xùn)人數(shù)、培訓(xùn)水平和質(zhì)量存在著巨大隱患。

4、補(bǔ)助類。各類補(bǔ)助涉及面廣、中間環(huán)節(jié)多，而實(shí)際受助人的信息收集與管理手段比較落后，不能及時(shí)、適時(shí)、精準(zhǔn)地掌握資助的對(duì)象、金額，有時(shí)還會(huì)有隨意性情況。

5、人員類。對(duì)是群團(tuán)組織內(nèi)部經(jīng)手大額資金、大項(xiàng)活動(dòng)、大項(xiàng)開支的人員監(jiān)督防控，是風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的重點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)。

三、防控機(jī)制基本框架與防范重點(diǎn)

風(fēng)險(xiǎn)的存在即是防控的重點(diǎn)。上述風(fēng)險(xiǎn)，存在于群團(tuán)組織的活動(dòng)、工作和管理的程序之中。

（一）提高認(rèn)識(shí)。建立防控機(jī)制讓群團(tuán)組織少出事、不出事是保證黨的群眾工作的制度保障。從政治影響看，群團(tuán)組織是社會(huì)團(tuán)體，更是政治機(jī)關(guān)。廉潔高效至關(guān)重要，直接涉及廣大職工、婦女和青年的權(quán)益、期望，更關(guān)乎黨和政府的形象與群眾工作的成效。因此，群團(tuán)組織出不起事，也不能出事。

（二）分清主次。要處理好主體責(zé)任與監(jiān)督責(zé)任的辯證關(guān)系。一是主體責(zé)任要做到明責(zé)、履責(zé)和盡責(zé),推動(dòng)主體責(zé)任的充分發(fā)揮。二是派駐監(jiān)督是對(duì)責(zé)任主體自身監(jiān)督職責(zé)的再監(jiān)督，也是針對(duì)主體監(jiān)督職責(zé)的再監(jiān)督，千萬(wàn)不可越俎代庖。

（三）基本構(gòu)架。風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制是針對(duì)群團(tuán)群組的特性、風(fēng)險(xiǎn)和節(jié)點(diǎn)，以編織網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)、以風(fēng)險(xiǎn)防控為抓手、以廉效雙促為保障、以政治監(jiān)督為首要，構(gòu)建“一網(wǎng)”、“兩基”、“三制”、“四重”的主動(dòng)監(jiān)督、同步防控、廉效雙促的大防控格局。

一網(wǎng)，即編織同步監(jiān)督的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)。體制內(nèi)部以主體責(zé)任為核心，部門的責(zé)任人既是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，也是廉潔責(zé)任人。機(jī)關(guān)紀(jì)委作為牽頭部門，擴(kuò)充監(jiān)察力量。對(duì)體制外部，除了延續(xù)責(zé)任制，實(shí)行下屬組織項(xiàng)目負(fù)責(zé)人流程背書制，同時(shí)納入群團(tuán)組織的經(jīng)審、第三方評(píng)估、專項(xiàng)審計(jì)監(jiān)督力量，形成橫向到邊、縱向到底的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

兩基，即加強(qiáng)權(quán)力節(jié)點(diǎn)的基本分解，項(xiàng)目流程的基本監(jiān)控。其作用是打破封閉，打斷完整的權(quán)力，形成交叉制約，不能在同一循環(huán)獨(dú)立完成同一權(quán)力，形成同步監(jiān)督閉環(huán)，并依紀(jì)依法加強(qiáng)監(jiān)督。

三制，即建好、用好“人治、法治和機(jī)制”。人治，即是以人制權(quán)。并加大少數(shù)關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵人員行使權(quán)力后果的責(zé)任權(quán)重和追究力度，實(shí)行終身追究。法治，即是以規(guī)制權(quán)。編織好制度的籠子。讓議事流程、主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任，項(xiàng)目推進(jìn)中各個(gè)環(huán)節(jié)的制約規(guī)定等等，都在制度和規(guī)矩的約束下進(jìn)行。機(jī)制，即是以機(jī)制權(quán)。讓群團(tuán)組織的會(huì)員對(duì)自己的權(quán)力、權(quán)益看得見、摸得著，才能全面實(shí)現(xiàn)對(duì)群團(tuán)工作的公開同步的監(jiān)督。

四重，即突出做好四項(xiàng)重點(diǎn)工作。第一政治監(jiān)督是首要。千條萬(wàn)條，忠誠(chéng)是天條；千管萬(wàn)管，政治是首要。只有確保群團(tuán)組織政治規(guī)矩，才能發(fā)揮群團(tuán)的其他特性。第二廉效雙促是保障。風(fēng)險(xiǎn)防控的目的，就是要激活組團(tuán)組織內(nèi)部的監(jiān)督活力，形成與工作程序相銜接的監(jiān)督閉環(huán)，發(fā)揮群團(tuán)組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)的最大動(dòng)能。第三流程監(jiān)控是重點(diǎn)。要完善信息化手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目流程、資產(chǎn)運(yùn)作及幫扶對(duì)象的基本信息、幫扶標(biāo)準(zhǔn)、退出機(jī)制的同步監(jiān)控。建立重大項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程、效能評(píng)價(jià)機(jī)制，確保資金項(xiàng)目使用達(dá)最大效能。第四推進(jìn)工作是目的。防控機(jī)制的建立，必須基于群團(tuán)組織的特性，與黨的中心工作同步，讓政治關(guān)懷、社會(huì)關(guān)愛與發(fā)展紅利最大程度地惠及職工、青年和婦女，不斷鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，才是建立防控機(jī)制的終極目標(biāo)。