行政法發(fā)展方向與重點(diǎn)

陳 婭

西華師范大學(xué)，四川 南充 637002

新中國(guó)成立六十多周年，我國(guó)民主法治建設(shè)取得了舉世矚目的成就，法律體系中七個(gè)部門法之一的行政法也從無(wú)到有，歷經(jīng)曲折，發(fā)展迅速，成果顯著。

行政法，是指調(diào)整由于國(guó)家行政管理而發(fā)生的行政關(guān)系、規(guī)范和監(jiān)督行政管理活動(dòng)的法律規(guī)范的總和。

行政法發(fā)展，即是分析和解決行政法律體系中存在的問(wèn)題。它所涉及的問(wèn)題都是一些具有權(quán)威性的問(wèn)題。需要注意的是，行政法發(fā)展、行政法學(xué)發(fā)展和行政法治發(fā)展，它們?nèi)唠m然相似，但內(nèi)涵和價(jià)值卻有所不同。行政法發(fā)展，其發(fā)展的趨勢(shì)是參照行政法發(fā)展方向的。行政法所追求的價(jià)值變化問(wèn)題，比如常見的行政公開、行政民主、放松規(guī)制等，這些并不是行政法的發(fā)展趨勢(shì)。分析和預(yù)測(cè)中國(guó)行政法在未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，需要結(jié)合中國(guó)現(xiàn)有的行政法體系，分析出行政法中最缺少的東西，分析和預(yù)測(cè)行政管理的發(fā)展方向。[1]要預(yù)測(cè)行政法發(fā)展方向與重點(diǎn)，首先應(yīng)回顧我國(guó)行政法發(fā)展的歷程，理清脈絡(luò)，了解我國(guó)行政法發(fā)展經(jīng)歷了哪些階段，再準(zhǔn)確定位當(dāng)下行政法所處歷史背景和發(fā)展階段。黃望朝在新中國(guó)成立60年來(lái)我國(guó)行政法的發(fā)展與展望一文中將行政法的發(fā)展歷程分為五個(gè)階段[2]，劃分的較為細(xì)致；應(yīng)松年教授將中國(guó)的行政法發(fā)展分成了三個(gè)階段。第一階段是1990年之前，當(dāng)年10月1日開始實(shí)施《行政訴訟法》；第二個(gè)階段是1990年至2004年，國(guó)務(wù)院頒布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，法治政府建設(shè)成為了既定目標(biāo)；第三階段是2004年后，行政法進(jìn)入發(fā)展的新階段。[3]

一、行政法發(fā)展方向與重點(diǎn)總體研究情況

本部分主要研究的文獻(xiàn)是關(guān)于學(xué)者基于某種背景對(duì)于行政法總體發(fā)展情況的研究。

應(yīng)松年教授認(rèn)為：行政法對(duì)于法治政府的建設(shè)具有重要的作用，認(rèn)為要轉(zhuǎn)變硬性執(zhí)法到柔性執(zhí)法，致力于為民服務(wù)。同時(shí)也要加強(qiáng)反腐敗和監(jiān)督。

護(hù)鋒認(rèn)為：“控制行政權(quán)以保障私人權(quán)益和激勵(lì)行政權(quán)以增進(jìn)社會(huì)福祉是新時(shí)代行法兩大主題；根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的行政法規(guī)則體系與這兩個(gè)主題之間存在的差距，提出了五項(xiàng)亟須行政法重點(diǎn)解決的問(wèn)題——行政組織、行政過(guò)程、行政手段、行政救濟(jì)”。[4]

制定一部統(tǒng)一的行政法典，是無(wú)數(shù)行政法學(xué)家的夢(mèng)想。認(rèn)為行政法典的創(chuàng)制是我國(guó)行政法發(fā)展過(guò)程中的一次創(chuàng)新，是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化、國(guó)家治理體系化走向完善的現(xiàn)代化需求。但是制定行政法總則與行政法法典化面臨的困境也是巨大的。當(dāng)然也有部分學(xué)者持保留意見。

制定統(tǒng)一法典應(yīng)該是一個(gè)趨勢(shì)和必然，只是我們?cè)诖诉^(guò)程中，必須思考以下的問(wèn)題：1、目前，我國(guó)行政法律體系十分龐雜，門類和數(shù)量多，如何從中凝練出具有共性的行政法總則是值得思考的問(wèn)題。怎么提取公因式？2、行政法總則的內(nèi)容安排。3、行政法法典總則部分的制定就必須拿捏好一個(gè)度——既不是對(duì)原有東西的一個(gè)簡(jiǎn)單組合，又要具有統(tǒng)領(lǐng)性，又要給未來(lái)的變化預(yù)留一定的空間。

二、國(guó)家治理體系現(xiàn)代化與行政法

在黨的十八屆三中全會(huì)(于2013年11月9日至12日在北京召開)中，提出了全面深化改革的總目標(biāo)，對(duì)國(guó)家的治理體系和治理能力提出了新要求。

徐繼敏教授在文中深刻而具體的談到了行政法應(yīng)從以下五方面對(duì)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化作出回應(yīng)。1.行政法任務(wù)的轉(zhuǎn)變。2.行政法基本原則的變更。3.行政組織法的發(fā)展。4.行政行為法的完善。5.行政訴訟法的修改。[5]

在范志勇的文章中，提出到三位學(xué)者的觀點(diǎn)。第一位學(xué)者，強(qiáng)調(diào)了軟法的重要性，認(rèn)為它在現(xiàn)代社會(huì)公共治理中意義重大，能夠進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。在國(guó)家治理領(lǐng)域中，軟法有五種形式，應(yīng)該進(jìn)一步研究和完善這些軟法，使它們更加的系統(tǒng)化和規(guī)范化。第二位學(xué)者認(rèn)為，需要從兩維度來(lái)考量現(xiàn)代國(guó)家治理，一個(gè)維度是國(guó)內(nèi)，一個(gè)維度是國(guó)外。因此，他建議基于全球化的視角來(lái)研究行政法。第三位學(xué)者，應(yīng)該制定《行政程序法》，以幫助行政完成現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型，解決個(gè)人從受支配的客體轉(zhuǎn)型為獨(dú)立主體的問(wèn)題。

三、公共行政與行政法

在現(xiàn)代的公法學(xué)和行政學(xué)研究中，十分關(guān)注行政法與公共行政兩者間的關(guān)系。在行政領(lǐng)域，如何實(shí)現(xiàn)法治，有什么適用規(guī)則等等，這些都是值得深入研究的問(wèn)題。分析和處理行政法與公共行政兩者間的關(guān)系，在不同的法系國(guó)家中都有所體現(xiàn)，比如大陸法系國(guó)家和英美法系國(guó)家，雖然行政觀念不同，但都在研究和處理兩者的關(guān)系。

石佑啟認(rèn)為行政法和公共行政法，兩者的關(guān)系是一直都在變化的。除了制約功能外，行政法還有一大功能，就是激勵(lì)功能。即通過(guò)激勵(lì)來(lái)使得行政主體更加積極和更加有效地在法定職權(quán)范圍內(nèi)行使行政權(quán)，以便更好地服務(wù)社會(huì)和公民。

新公共管理模式對(duì)行政法的影響主要體現(xiàn)在：1.服務(wù)行政新理念與行政法理念的更新;2.公共管理主體多元化與行政法在行政主體調(diào)整范圍的拓展;3.非強(qiáng)制性行政行為與行政法在行政行為上適用空間的擴(kuò)展；4.公共管理主體的多元化與行政責(zé)任體系的重構(gòu)；5.公民參與和行政程序立法的新高潮。

我國(guó)行政法回應(yīng)新公共管理運(yùn)動(dòng)主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面：公私合作；放管服改革。

四、部門行政法

余凌云教授專注于研究警察行政法，重要研究了警察行政的調(diào)查和強(qiáng)制方面的內(nèi)容，為構(gòu)建警察行政法的體系提供了理論參考；王克穩(wěn)教授關(guān)注于經(jīng)濟(jì)行政法的研究，構(gòu)建了經(jīng)濟(jì)行政法基本的法律體系；宋華琳教授專注于研究藥品行政法，他通過(guò)對(duì)比分析和實(shí)證的方式，研究了藥品監(jiān)管體制和方式，其代表著作《藥品行政法專論》意義重大。除了這些研究之外，在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，學(xué)者戚建剛、高秦偉、王貴松等人也進(jìn)行了深入研究。在學(xué)術(shù)界，食品安全法研究成為一個(gè)學(xué)術(shù)焦點(diǎn)。

五、簡(jiǎn)評(píng)

對(duì)于行政法的研究，學(xué)術(shù)界出現(xiàn)了兩大趨勢(shì)，一是部門化趨勢(shì)，一是精細(xì)化趨勢(shì)。但是，對(duì)于行政法的理論基礎(chǔ)研究，學(xué)術(shù)界的研究還不夠深刻透徹，沒(méi)有從整體的角度來(lái)思考行政法體系。葉必豐提出的公共利益本位論，早在1995年即已形成基本觀點(diǎn)。還有一種觀點(diǎn)是基于合作的視角提出的，認(rèn)為合作行政行為是在合作國(guó)家背景下產(chǎn)生的，國(guó)家行政任務(wù)可以由私人和行政機(jī)關(guān)合作完成。公私合作實(shí)質(zhì)是政府調(diào)整行為方式，是新公共管理提倡的授權(quán)和公民參與模式，因此，合作論作為其理論基礎(chǔ)視乎有點(diǎn)以偏概全。徐繼敏教授認(rèn)為公共行政發(fā)展的必然趨勢(shì)就是從管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。基于這點(diǎn)，可以說(shuō)行政法的發(fā)展趨勢(shì)是社會(huì)行政法或服務(wù)行政法的發(fā)展。

應(yīng)該基于憲法的角度來(lái)分析和解讀行政法中存在的難點(diǎn)以及一些新現(xiàn)象。如果脫離了憲法，僅基于行政法自身的范圍來(lái)分析和解讀行政法的理論基礎(chǔ)和功能問(wèn)題，是沒(méi)有理論根基的，其解答也是空洞無(wú)力的。行政法不是自給自足的，其必須到憲法中尋找正當(dāng)性的根據(jù)。

公共行政管理和行政法的關(guān)系會(huì)更加的緊密。公共行政的發(fā)展會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)行政法的發(fā)展，同時(shí)行政法發(fā)展也會(huì)深刻的影響公共行政的發(fā)展，二者會(huì)產(chǎn)生緊密而良性的互動(dòng)關(guān)系。所以行政法學(xué)者應(yīng)當(dāng)要更多的關(guān)注公共行政領(lǐng)域的改革。

行政訴訟的修改，加之國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的倒逼，行政復(fù)議制度的修改迫在眉睫。修改重點(diǎn)關(guān)注問(wèn)題：(1)行政訴訟法與行政復(fù)議法的銜接；(2)黨政機(jī)構(gòu)合署辦公后復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置問(wèn)題；(3)政府的法制機(jī)構(gòu)與司法部合并所帶來(lái)的復(fù)議體制的變化。