基于捕訴合一視角探析基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革

柴珊珊

浙江省寧?？h人民檢察院，浙江 寧海 315600

近幾年，隨著我國(guó)司法體制改革的不斷深入，我國(guó)司法體制發(fā)生了極大變化，司法人員以及司法部門的工作更加統(tǒng)籌、全面。就目前改革情況而言，檢察官改革經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)可以被復(fù)制和應(yīng)用，今后的改革重心主機(jī)逐漸轉(zhuǎn)移到司法責(zé)任制、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革等方面。因此，對(duì)基于捕訴合一視角探析基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革研究有著鮮明現(xiàn)實(shí)意義。

一、捕訴合一工作模式的基本特點(diǎn)

通過(guò)對(duì)各地基層檢察院捕訴合一改革前后的對(duì)比發(fā)現(xiàn)，新型工作模式與傳統(tǒng)工作模式之間存在有鮮明的差異，具體可以總結(jié)為以下內(nèi)容：

(一)捕訴合一的工作模式下，責(zé)任檢察官在查案以及逮捕過(guò)程中已經(jīng)對(duì)相關(guān)案件進(jìn)行了全面的了解，這樣在之后就可以直接進(jìn)行調(diào)查與起訴，這在一定程度上節(jié)約了后續(xù)審查時(shí)間，進(jìn)一步提升案件處理效率，降低案件處理過(guò)程中對(duì)于人力資源的依賴程度，讓現(xiàn)有人力資源可以正常處理案件，不會(huì)延緩案情處理進(jìn)度。

(二)捕訴合一模式改革與應(yīng)用之后，將會(huì)對(duì)組人檢察官進(jìn)行改革，此方面的改革主要體現(xiàn)在以下方面：很好的打破了行政層級(jí)審批的限制，可以在合理的情況下直接向檢察長(zhǎng)進(jìn)行匯報(bào)，并且各個(gè)檢察長(zhǎng)在規(guī)定的范圍內(nèi)擁有事件處置決策權(quán)力，并且對(duì)處理的案件會(huì)持續(xù)負(fù)責(zé)、終身負(fù)責(zé)。

(三)因?yàn)闄z察長(zhǎng)需要對(duì)負(fù)責(zé)的案件終身負(fù)責(zé)，所以會(huì)促使相關(guān)辦案人員更加具有責(zé)任心，并且在逮捕過(guò)程中更加注重事后的逮捕凈效果，在案件審查起訴過(guò)程中更加注重案件證據(jù)真實(shí)性與合理性。此種審查情況下，將會(huì)促使檢察院不捕率以及退補(bǔ)率逐漸上升。

(四)捕訴合一工作模式與傳統(tǒng)工作模式之間的差距還體現(xiàn)在責(zé)任制度上。在傳統(tǒng)的管理模式中，科長(zhǎng)通常被作為工作責(zé)任責(zé)任人，之所以采取此種方法，是因?yàn)榭崎L(zhǎng)在工作過(guò)程中可以實(shí)現(xiàn)對(duì)各類工作的協(xié)調(diào)。改變工作模式之后，科室管理制度被打破，此時(shí)具體案件負(fù)責(zé)人，也就是檢察官會(huì)承當(dāng)經(jīng)逮捕以及起訴兩類工作責(zé)任，并且需要做到終身負(fù)責(zé)，此種情況下，責(zé)任數(shù)量與重量增加將會(huì)導(dǎo)致兼顧不足，一方面工作的工作質(zhì)量下滑成為一種必然現(xiàn)象。

二、捕訴合一視角探析基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革

(一)內(nèi)設(shè)機(jī)制改革現(xiàn)狀

就目前我國(guó)內(nèi)設(shè)機(jī)制建設(shè)情況而言，黨中央已經(jīng)提出了改革的頂層設(shè)計(jì)形式，通過(guò)對(duì)中央下達(dá)的政策進(jìn)行分析，基本可以確定檢察院內(nèi)置改革的基本意義與方向、責(zé)任制度和訴訟制度等內(nèi)容，但是這些內(nèi)容尚且缺乏實(shí)踐驗(yàn)證，是否具有改革輔助作用以及可以成為改革的核心還有待考證，總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)階段的基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革仍然處于摸著石頭過(guò)河的初期階段，想要一蹴而就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

鑒于此，在今后的改革中應(yīng)該明確、并且堅(jiān)持黨中央制度的改革路線，在改革中不斷完善內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，遇到的改革問(wèn)題及時(shí)解決，既不能淺嘗輒止，也不能輕言放棄。需要立足于問(wèn)題產(chǎn)生原因以及產(chǎn)生內(nèi)容進(jìn)行深入研究，只有這樣才能找到問(wèn)題的根源，從而制定針對(duì)性的解決方法。

從司法體制改革基本內(nèi)容角度而言，可以將其看做是一種系統(tǒng)性改革工程。因此，在改革過(guò)程中，應(yīng)該以工程化的思想進(jìn)行問(wèn)題分析，簡(jiǎn)單而言，需要做到科學(xué)規(guī)劃問(wèn)題、系統(tǒng)思考問(wèn)題、分步解決問(wèn)題。如果將員額制度改革當(dāng)做是司法改革制度的“牛鼻子”，那么只有牢牢把握住這個(gè)牛鼻子，之后的司法改革才能順利進(jìn)行。司法責(zé)任制想要正常發(fā)揮作用，需要以員額制度為根本，其目的在于突出檢察官的主體地位，保證辦案人是負(fù)責(zé)人、決定人是負(fù)責(zé)人。

員額確定之后，需要解決的便是“如何辦案”，簡(jiǎn)單而言就是構(gòu)建一個(gè)司法辦案組織，而相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)存在的意義便是為辦案提供必要輔助與支撐。為保證內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)可以正常發(fā)揮作用，要求在改革過(guò)程直接打破內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的行政屬性，即傳統(tǒng)的科、室、局、所之間的層級(jí)關(guān)系以及審批效用，并且，應(yīng)該以構(gòu)建高效的機(jī)構(gòu)運(yùn)行為目標(biāo)，建立完整、穩(wěn)定、運(yùn)行規(guī)律的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。

(二)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革內(nèi)容

結(jié)合上文論述內(nèi)容，本文建議基層檢察院在進(jìn)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)建設(shè)過(guò)程中，明確改革內(nèi)容，這樣才能保證改革正常開展，不會(huì)影響內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)發(fā)揮效用。具體而言，可以總結(jié)為以下幾個(gè)方面：一方面，改革需要明確改革主是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的重要組成部分為組人檢察官。主任監(jiān)察官的具體責(zé)任需要確定、案件決定權(quán)也需要確定，并且案件所有工作應(yīng)該由檢察官進(jìn)行負(fù)責(zé)。進(jìn)一步取消行政隸屬關(guān)系以及審批關(guān)系，以求可以從辦案基礎(chǔ)上提升案件處理效率，此種改革對(duì)于檢察院而言較為契合，并沒(méi)有改變?cè)械乃痉▽傩?，可以看做是一種合理的回歸[1]。另一方面，主任檢察官在案件處理過(guò)程中，通常情況下都是直接進(jìn)行案件調(diào)查、逮捕以及起訴等工作，并且同時(shí)履行逮捕權(quán)以及公訴權(quán)。上述論述內(nèi)容其實(shí)并沒(méi)有任何不妥。

就目前捕訴合一工作模式而言，無(wú)論是理論界還是實(shí)務(wù)界對(duì)其都存在一定的爭(zhēng)議，此種爭(zhēng)議主要存在與逮捕與起訴標(biāo)準(zhǔn)之上，很多人認(rèn)為二者標(biāo)準(zhǔn)之間存在一定差異性。其實(shí)上述觀點(diǎn)并不正確，在我國(guó)的刑事訴訟法中明確將逮捕規(guī)定為最嚴(yán)厲的強(qiáng)制措施，在實(shí)際應(yīng)用過(guò)程中，必須經(jīng)過(guò)人民檢察院以及法院的批準(zhǔn)，并沒(méi)有表明逮捕與起訴之間存在相互制約的關(guān)系。而從權(quán)力的歸屬角度而言，上述兩項(xiàng)權(quán)力最終落在檢察官身上，這證明了現(xiàn)存發(fā)對(duì)意見并不成立。

(三)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)建設(shè)與改革的前提

任何事物的存在都具有存在意義，針對(duì)檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)而言，其建立與存在的前提可以總結(jié)為以下內(nèi)容：如何通過(guò)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的建立更好為居民提供法律服務(wù)、履行憲法以及法律監(jiān)督職能。立足于我國(guó)基礎(chǔ)政治體制而言，檢查機(jī)關(guān)存在的作用主要是行使監(jiān)督權(quán)力，監(jiān)督對(duì)象為各個(gè)行政機(jī)關(guān)以及審判機(jī)關(guān)。而法律監(jiān)督視域的司法屬性需要重新劃分，基于現(xiàn)行司法內(nèi)容，本文認(rèn)為可以將監(jiān)督權(quán)，劃分為以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：審查逮捕權(quán)、審查公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)、執(zhí)法監(jiān)督權(quán)以及犯罪偵查權(quán)五種。而部分權(quán)力在實(shí)際應(yīng)用過(guò)程中還可以延伸出不同類型的職能，例如，犯罪行為的預(yù)防、檢察工作建議以及立案監(jiān)督等。

(四)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革思路

1.宏觀角度下的改革思路

不謀全局者，不足謀一域。習(xí)近平總書記在十八大會(huì)議中明確指出，我國(guó)司法工作需要從大局角度進(jìn)行考慮，具體需要做到聚焦大局、服務(wù)大局以及保障大局，日常工作過(guò)程中，需要立足于司法工作基本內(nèi)容，認(rèn)清司法工作與社會(huì)經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系，找尋二者之間的結(jié)合點(diǎn)，以及司法工作的著力點(diǎn)，進(jìn)而充分發(fā)揮司法工作的保護(hù)效用。而作為司法改革的重要內(nèi)容，檢察院改革需要合理認(rèn)清發(fā)展趨勢(shì)，將轉(zhuǎn)隸改變?yōu)檗D(zhuǎn)機(jī)，這樣才能保證檢查工作可以充分實(shí)現(xiàn)平衡發(fā)展以及全面建設(shè)，從而為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革提供一個(gè)良好的發(fā)展空間以及必要改革條件。

從實(shí)際改革角度而言，捕訴合一并非是一種泛泛而談的理論，其不僅不會(huì)無(wú)章可循，而且具有一定的法律依據(jù)。我國(guó)《刑事訴訟法》第五十九條明確規(guī)定：逮捕的嫌疑犯必須經(jīng)由人民法院批準(zhǔn)，由公安人員進(jìn)行執(zhí)行。第一百三十條規(guī)定：任何訴訟案件，全部由人民檢察院決定[2]。鑒于此，可以訴訟主體的訴訟活動(dòng)看做為檢察機(jī)關(guān)整體，而且機(jī)關(guān)當(dāng)中的一個(gè)部門。除此之外，在《人民檢察院組織法》的第二十條規(guī)定：最高人民檢察院可以根據(jù)自身工作需求建立必要的監(jiān)察廳或者是其它業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，而各個(gè)地方人民檢察院，可以根據(jù)實(shí)際情況與需求建立必要的檢查處或者是科等其它業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。從上述法律規(guī)定中可以看出，公訴與逮捕完全可以合在的一起進(jìn)行辦公。這些法律規(guī)定可以說(shuō)為基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革提供了重要思路。

就目前我國(guó)司法改革情況而言，檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革改革試點(diǎn)取得了良好的效果，例如，山西太原小店區(qū)檢察院的捕訴合一改革已經(jīng)實(shí)行一年時(shí)間，無(wú)論是辦案效率還是辦案質(zhì)量都有明顯的上升趨勢(shì)；湖北宜昌某檢察院建立了捕訴合一專業(yè)辦案小組，完整了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革與整合，提升了辦案質(zhì)量與效率；湖南長(zhǎng)沙雨花區(qū)檢察院率先開展捕訴合一的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，目前內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)接近尾聲，就實(shí)際應(yīng)用角度而言，可以為日常案件處理提供必要幫助。

2.微觀角度下的改革思路

不可否認(rèn)，目前很多人對(duì)于捕訴合一工作模式存在爭(zhēng)議，不少人認(rèn)為在捕訴合一的過(guò)程中，將會(huì)導(dǎo)致檢查機(jī)關(guān)原有的監(jiān)督制度以及制約效用喪失。從辯證的角度進(jìn)行分析，任何一種制度以及工作模式都會(huì)存在優(yōu)點(diǎn)與缺點(diǎn)，但是從實(shí)際改革角度來(lái)說(shuō)，應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行趨利避害，以求可以采用合適的方法對(duì)現(xiàn)存問(wèn)題進(jìn)行解決。立足于近幾年的改革情況而言，捕訴合一在推行與實(shí)施過(guò)程中確實(shí)遇到很多問(wèn)題與阻礙。鑒于此，本文以下內(nèi)容從微觀角度提出了具體改革思路。

其一，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，在最高人民檢察院沒(méi)有出臺(tái)統(tǒng)一的改革方案之前，不宜在名義上取消現(xiàn)有的偵查監(jiān)督部門和公訴部門，現(xiàn)階段可以在實(shí)際上開展批捕和公訴工作時(shí)由檢察官直接實(shí)施“捕訴合一”職權(quán)。在人員配置上，可以保留原偵查監(jiān)督部門和公訴部門人、也可以根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行重新配置。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通過(guò)有效的培訓(xùn)學(xué)習(xí)和實(shí)踐鍛煉，使檢察人員盡快掌握相關(guān)偵查監(jiān)督技能和公訴技能，積極推進(jìn)檢察職能的精細(xì)化行使和檢察隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)。待條件成熟后，可以在最高人民檢察院的同一部署下對(duì)偵查監(jiān)督部門和公訴部門進(jìn)行重新配置。

其二，在內(nèi)外部監(jiān)督上，“捕訴合一”某種程度上取消了原偵查部門和公訴部門之間的相互制約，可能更容易導(dǎo)致批捕權(quán)的不正確使用。為此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)兼顧內(nèi)部制約和外部監(jiān)督。

其三，在案件處理模式上，“捕訴合一”相比“捕訴分離”減少了單個(gè)案件的承辦人員，因此可能在一定程度上限制了辦案人員的視角和思維，從而削弱了檢察機(jī)關(guān)的的審查機(jī)制。因此，檢察機(jī)關(guān)可以按照不同案件的適用范圍進(jìn)行類案處理、根據(jù)案件復(fù)雜程度進(jìn)行合理設(shè)置，普通案件按“捕訴合一”模式可以有效提高辦案效率、節(jié)省辦案資源，涉黑、群體性事件、重大經(jīng)濟(jì)犯罪、較大社會(huì)影響、上級(jí)交辦等情節(jié)嚴(yán)重、關(guān)系復(fù)雜案件還是應(yīng)當(dāng)采用原有“捕訴分離”模式慎重辦理。

(五)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革原則

為保證內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，可以將捕訴合一完全融合到其中，應(yīng)該堅(jiān)守精簡(jiǎn)、高效以及專業(yè)幾點(diǎn)原則。其中，精簡(jiǎn)原則代表的含義是指，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中必須做到少而精，以最少的結(jié)構(gòu)內(nèi)容完成對(duì)應(yīng)的工作認(rèn)為。改革過(guò)程中，相關(guān)人員必須明確，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革并不是為了保證管理工作方便，而是可以為檢察官的工作提供必要服務(wù)，保證案件處理工作可以獨(dú)立進(jìn)行而不受干擾。需要注意，所謂的結(jié)構(gòu)精簡(jiǎn)并非是“大部制”，二者之間存在有明顯的差異性，其中大部制存在的意義是為了消除各個(gè)部門之間的摩擦，減少作業(yè)過(guò)程中產(chǎn)生的內(nèi)部損耗，從而實(shí)行的一種部門合并、分撤[3]。而捕訴合一下的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)融合則是為了消除行政化限制，提升工作效率與質(zhì)量；所謂的高效原則主要是針對(duì)內(nèi)部辦案效率制定的原則，改革過(guò)程中應(yīng)該盡量減少職能與職能之間的疊加，將相似權(quán)責(zé)進(jìn)行歸類，最終的目的是實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)有機(jī)融合，達(dá)到一加一大于二的效果；所謂的專業(yè)原則則是指，相關(guān)法律特征相似、各種價(jià)值目標(biāo)相同時(shí)，可以將這些內(nèi)容融合到一個(gè)機(jī)構(gòu)當(dāng)中，并且配備專門的檢察官負(fù)責(zé)相關(guān)事宜，進(jìn)而達(dá)到流水作業(yè)、專業(yè)化辦案。

(六)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)具體設(shè)置

基于上文論述的改革思路以及改革原則，結(jié)合我國(guó)各地基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)實(shí)際狀況，本文提出一套具有代表性的內(nèi)設(shè)結(jié)構(gòu)設(shè)置形式，希望可以為各個(gè)地區(qū)檢察院的捕訴合一內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革提一定參考。

1.應(yīng)該設(shè)置有偵防部，也就是常說(shuō)的“職務(wù)犯罪偵查預(yù)防部”。為保證該部門可以正常發(fā)揮作用，部門之下還需要設(shè)置有反團(tuán)隊(duì)、反瀆團(tuán)隊(duì)、綜合執(zhí)法團(tuán)隊(duì)等，各類組別在進(jìn)行案件處理過(guò)程中，全部采用檢察官辦案組模式進(jìn)行作業(yè)[4]。其中綜合團(tuán)隊(duì)的主要工作內(nèi)容為犯罪情報(bào)分析以及必要的技術(shù)偵查等工作，其余兩個(gè)組別的主要工作內(nèi)容是輔助檢察官進(jìn)行交叉辦案以及協(xié)同辦案等。

2.應(yīng)該設(shè)有必要的公訴部。該部門采用的工作形式為“檢察官獨(dú)任制辦案”，具體的工作內(nèi)容為進(jìn)行逮捕案件審查以及起訴案件審查；除此之外，還需要對(duì)漏捕案件以及漏訴案件進(jìn)行糾正，必要情況下還需要擁有抗訴能力。

3.應(yīng)該設(shè)有必要的訴訟監(jiān)督部。與公訴部門相同，訴訟監(jiān)督部門采用的工作形式，同樣是“檢察官獨(dú)任制辦案”。具體的工作內(nèi)容為：對(duì)立案案件進(jìn)行監(jiān)督與審查、對(duì)偵查活動(dòng)相關(guān)案件信息進(jìn)行監(jiān)督與審查、對(duì)審判活動(dòng)案件內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督與審查、對(duì)民事抗訴案件進(jìn)行監(jiān)督與審查。

4.應(yīng)該設(shè)有必要的執(zhí)行監(jiān)督部門。采用的工作模式與上述內(nèi)容相同，具體工作內(nèi)容為：對(duì)強(qiáng)制執(zhí)措施進(jìn)行監(jiān)督、對(duì)民事判決內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督、對(duì)行政判決內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督。

5.應(yīng)該設(shè)有必要的案件的管理部門。工作形式同上，具體工作內(nèi)容為：對(duì)案件的受理進(jìn)行管理、對(duì)案件的分流進(jìn)行管理、對(duì)檢察官行為以及職業(yè)技能進(jìn)行管理、對(duì)公開信息案件進(jìn)行管理[5]。

6.應(yīng)該設(shè)有必要的檢務(wù)保障部門。具體個(gè)工作內(nèi)容為：為所有檢察工作提供必要的物質(zhì)保障，以求內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)可以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

三、結(jié)論

綜上所述，檢察院是行使法律的重要載體，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)作為檢察院的骨架，其構(gòu)建完整度以及準(zhǔn)確度將會(huì)直接對(duì)檢察院的工作效果產(chǎn)生影響。捕訴合一對(duì)于內(nèi)設(shè)結(jié)構(gòu)改革與建設(shè)有著正向促進(jìn)作用，可以提升內(nèi)設(shè)結(jié)構(gòu)改革效率，提升檢察院司法工作質(zhì)量，進(jìn)而推動(dòng)我國(guó)基層司法工作更加全面，發(fā)揮檢察院的基本社會(huì)職責(zé)。