防范對(duì)外投資法律風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)云南“面向南亞?wèn)|南亞輻射中心”定位實(shí)現(xiàn)
——以越南、印度尼西亞為例

隨著“一帶一路”建設(shè)的發(fā)展，我國(guó)對(duì)外投資的規(guī)模不斷擴(kuò)大。東南亞國(guó)家具有與我國(guó)相鄰的地緣特點(diǎn)，渴望引進(jìn)外資的迫切要求，豐富的自然資源和較為廉價(jià)的勞動(dòng)力，成為國(guó)內(nèi)很多企業(yè)對(duì)外投資的優(yōu)先選擇。但東南亞國(guó)家立法的穩(wěn)定性不夠，行政審批項(xiàng)目繁多，國(guó)有化征收補(bǔ)償不充分等，都是在東南亞國(guó)家時(shí)投資會(huì)遇到的法律風(fēng)險(xiǎn)。本文在對(duì)現(xiàn)行的越南和印度尼西亞相關(guān)立法研究基礎(chǔ)上，結(jié)合云南省對(duì)外投資實(shí)踐，就我國(guó)在東南亞直接投資的法律風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及防范作一些分析和探索。

一、對(duì)外直接投資（FDI）的界定

本文所指的中國(guó)企業(yè)既包括國(guó)資企業(yè)，也包括非國(guó)資背景的公司企業(yè)、合伙企業(yè)和個(gè)人獨(dú)資企業(yè)。在中國(guó)與東盟簽訂的中國(guó)—東盟投資協(xié)議中并未具體區(qū)分直接投資和間接投資，而是將所有由投資者根據(jù)東道國(guó)的法律、法規(guī)及政策而在東道國(guó)投資的財(cái)產(chǎn)稱為投資。有的東南亞國(guó)家的國(guó)內(nèi)法律中明確區(qū)分的直接投登和間接投資，如越南2005年的投資法第三條將直接投資定義為投資者進(jìn)行資本投資并直接參與投資管理活動(dòng)的投資。同時(shí)在后面的第二十一條中專門(mén)規(guī)定了直接投資的形式，包括：建立經(jīng)濟(jì)組織；建立合伙組織；投資于BC、BO、BI0和投資于企業(yè)發(fā)展；購(gòu)買(mǎi)股份或投入資本并參與投資的管理活動(dòng)；投資于兼并和收購(gòu)企業(yè)的活動(dòng)；其它形式的直接投資。直接投資與間接投資的基本區(qū)別在于直接投資者必須直接參與投資的管理活動(dòng)，而兩者的法律規(guī)制也有所不同。

二、中國(guó)企業(yè)在東南亞國(guó)家直接投資的法律風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

（一）立法種類繁雜、穩(wěn)定性不足是東南亞投資中的首要法律風(fēng)險(xiǎn)

東南亞很多國(guó)家對(duì)于法律的界定十分寬泛，法律種類復(fù)雜，立法沖突難以避免。以印度尼西亞為例，印度尼西亞的法律包括：1945年憲法，法律，政府規(guī)章，總統(tǒng)規(guī)章，地區(qū)性規(guī)章。這五種法律是具有位階的，憲法效力最高，其次是法律，然后是政府規(guī)章，總統(tǒng)規(guī)章的效力比規(guī)章更低一些，地區(qū)性規(guī)章的效力最低。這只是印度尼西亞立法法中的規(guī)定，而除此之外法律還包括總統(tǒng)決定、部門(mén)規(guī)章和部門(mén)決定。同時(shí)，印度尼西亞的穆斯林在婚姻家庭領(lǐng)域甚至金融領(lǐng)域還適用穆斯林法。而各種立法之間存在許多的沖突和矛盾，導(dǎo)致立法的穩(wěn)定性不足。

類似情況在東南亞國(guó)家非常常見(jiàn)，對(duì)于在東南業(yè)投資的中國(guó)企業(yè)而言，必須關(guān)注諸如外資的準(zhǔn)入條件、公司設(shè)立條件，稅收、環(huán)保要求，勞工保護(hù)條件等重要問(wèn)題，上述事項(xiàng)不僅要符合東道國(guó)的中央立法，還要考慮各種形式的地方法。如果涉及到中央立法和地方立法中對(duì)審批或許可有不同要求時(shí)，也會(huì)遇到同樣的問(wèn)題。此時(shí)，有可能需要同時(shí)滿足中央政府和地方政府對(duì)行政審批和許可的雙重規(guī)定，這種現(xiàn)狀大大增加了投資者的時(shí)間成本和金線成本。

（二）行政審批項(xiàng)目繁多、時(shí)間長(zhǎng)，審批結(jié)果不確定因素較多

東南亞各國(guó)在立法中對(duì)于外國(guó)直接投資都規(guī)定了不同的行政審批程序，以越南為例，在越南2015年新實(shí)施的投資法中，在越南的外國(guó)直接投資需要投資登記和企業(yè)登記證。一些重大的外國(guó)投項(xiàng)目還需要國(guó)家議會(huì)、總理、人民委員會(huì)的投資政策決定。

對(duì)于核電投資項(xiàng)目，以及需要在山區(qū)搬遷20000名居民以上、其它地區(qū)搬遷50000以上居民的項(xiàng)目應(yīng)該獲得國(guó)家議會(huì)的同意；需要搬遷山區(qū)居民10000人以上，其它地區(qū)搬遷居民20000以上的，以及涉及機(jī)場(chǎng)、海港、石油化工、賭場(chǎng)、高爾夫、電信網(wǎng)基設(shè)建設(shè)的應(yīng)獲得總理的同意。對(duì)于土地使用權(quán)沒(méi)有通過(guò)拍賣(mài)和招投標(biāo)的項(xiàng)目，改變土地使用目的的項(xiàng)目，使用限制轉(zhuǎn)讓技術(shù)的項(xiàng)目應(yīng)獲得人民委員會(huì)的批準(zhǔn)。

獲得這些批準(zhǔn)和同意的法定期限不長(zhǎng)，但起算點(diǎn)是從提交完成所有需耍提交的檔時(shí)起算，而這些檔可能涉及土地使用許可、投資者的資金能力報(bào)告、環(huán)境評(píng)估、項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃等，這些檔的準(zhǔn)備也需要一定的時(shí)間。有研究者認(rèn)為按照2015年越南投資法的要求獲得投資登記證和企業(yè)登記證的時(shí)間是兩至六個(gè)月，這應(yīng)該是個(gè)比較樂(lè)觀的估計(jì)，前提是獲得各種檔都很順利，最后的審批也很順利。

相比之下在印度尼西亞設(shè)立公司需要獲得的許可和批準(zhǔn)就更復(fù)雜。由于審批手續(xù)過(guò)于復(fù)雜，印度尼西亞政府在2017年2月還啟動(dòng)了對(duì)一些特定領(lǐng)域項(xiàng)目，如電力項(xiàng)目的審批的一站式服務(wù)，據(jù)說(shuō)只需要三小時(shí)就能完成有關(guān)審批程序，但實(shí)際效果不得而知，也并非適用于所有的項(xiàng)目。

（三）政府國(guó)有化征收補(bǔ)償不夠充分

根據(jù)越南的投資法和相關(guān)法律的規(guī)定，國(guó)家進(jìn)行征收的條件是：1.國(guó)防和國(guó)家安全真正需要，且為了國(guó)家的利益；2.征收補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格應(yīng)該按照宣布征收時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)修；3.補(bǔ)償應(yīng)該按照非歧視性原則進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)保護(hù)投資者的臺(tái)法利益；4.征收的程序和條件應(yīng)當(dāng)按照法律的規(guī)定。在這些條件中，哪些屬于國(guó)防和安全需要，國(guó)家利益是什么，法律中并沒(méi)有明確的界定和解釋。市場(chǎng)價(jià)格由哪一個(gè)機(jī)構(gòu)，通過(guò)何種程序確定也沒(méi)有更加詳細(xì)的規(guī)定，而適用征收時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格有時(shí)對(duì)于投資者并不公平。東南亞很多國(guó)家法律中對(duì)于國(guó)有化征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定與此都有相似之處，從條文本身的字面規(guī)定看，對(duì)投資者的保護(hù)還是比較充分的。但問(wèn)題在于立法中所包含的某些標(biāo)準(zhǔn)和原則十分模糊，如市場(chǎng)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)、不歧視原則等，對(duì)于這些標(biāo)準(zhǔn)和原則不同的行政機(jī)關(guān)、法院、仲裁機(jī)構(gòu)以及不同的當(dāng)事人都可以做出不同的解釋，這就導(dǎo)致了這些標(biāo)準(zhǔn)和原則失去了本來(lái)應(yīng)有的價(jià)值和意義，對(duì)于投資者并無(wú)實(shí)質(zhì)性的保護(hù)作用。

（四）政府擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)巨大

東南亞各國(guó)有時(shí)為了吸引外資，特別是吸引外資參與本國(guó)的大型能源和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，往往會(huì)由有關(guān)政府部門(mén)出具保證函，保證投資者能夠在行政審批、征收補(bǔ)償，外匯匯出、糾紛解決等間題上得到一定的優(yōu)惠待遇，有時(shí)出具擔(dān)保函的機(jī)構(gòu)級(jí)別還很高，如財(cái)政部、司法部等。但從法律層面分析，這種由政府來(lái)?yè)?dān)保民商事合同履行的保函是不具有法律上的擔(dān)保效力的。因?yàn)檫@種由政府有關(guān)部門(mén)出具的保函的法性質(zhì)本身難以確定，而各國(guó)立法中也很少有國(guó)家明確規(guī)定某一政府部門(mén)有權(quán)就外國(guó)直接投資的項(xiàng)目進(jìn)行保證。這種保證函的效力往往要由立法機(jī)關(guān)進(jìn)行追認(rèn)，而立法機(jī)關(guān)能夠進(jìn)行事后追認(rèn)的又極其軍見(jiàn)，這就導(dǎo)致這種保證函巨大的法律瑕疵和法律風(fēng)險(xiǎn)。

（五）司法機(jī)關(guān)對(duì)外國(guó)直接投資糾紛解決的救濟(jì)不足

根據(jù)越南現(xiàn)行投資法第十四條的規(guī)定，外國(guó)投資者與本國(guó)其他投資者的糾紛一般情況只能采用在越南國(guó)內(nèi)進(jìn)行訴訟或仲裁來(lái)解決投資糾紛。但如果符合二十三條第一款的規(guī)定，這一款主要指外資比例達(dá)到或超過(guò)51%時(shí)可采用外國(guó)仲裁機(jī)構(gòu)仲裁或國(guó)際仲裁機(jī)構(gòu)仲裁。而外國(guó)投資者與投資主管機(jī)構(gòu)之間的糾紛，一般也只能采用在越南國(guó)內(nèi)訴訟或仲裁的方式，除非越南參與簽訂的國(guó)際條約另有規(guī)定。由此可見(jiàn)，國(guó)內(nèi)仲裁和訴訟仍然是解決投資糾紛的最主要方式。而即使外資比例超過(guò)51%，雙方在合同中也約定了在國(guó)外仲裁，也面臨另外一個(gè)問(wèn)題就是對(duì)于國(guó)外仲或國(guó)際仲裁都需要國(guó)內(nèi)司法機(jī)關(guān)的承認(rèn)，類似規(guī)定在東南亞國(guó)家中很常見(jiàn)。最后，還得由本國(guó)法院來(lái)確定是否執(zhí)行外國(guó)仲裁機(jī)構(gòu)作出的仲裁文書(shū)。如果東道國(guó)法院認(rèn)定為外國(guó)仲裁機(jī)構(gòu)的仲裁裁決違反本國(guó)法律的基本原則或者公共利益，很有可能被認(rèn)定為不具有執(zhí)行力，這樣一來(lái)對(duì)于投資者來(lái)說(shuō)國(guó)外的仲裁裁決也只是一紙白條。

三、中國(guó)企業(yè)在東南亞直接投資中防范法律風(fēng)險(xiǎn)的幾點(diǎn)建議

（一)充分了解東南亞各國(guó)的中央及地方有關(guān)投資的各類法律、法規(guī)、法令等規(guī)范性律規(guī)

當(dāng)企業(yè)有意向?qū)|南亞的特定領(lǐng)城進(jìn)行投資時(shí)，企業(yè)應(yīng)當(dāng)盡可能多地了解有關(guān)國(guó)家涉及外商直接投資的中央和地方立法和各類規(guī)范性法規(guī)，而首先要需要了解的是有關(guān)外國(guó)直接投資的負(fù)面清單規(guī)定。例如在越南的現(xiàn)行投資法的第六條和第七條就分別規(guī)定了禁止投資的項(xiàng)目，如生產(chǎn)致幻毒品和限制投資的項(xiàng)目，鞭炮的貿(mào)易，并在法律后面列了明細(xì)表說(shuō)明禁止和限制投資的項(xiàng)目領(lǐng)域。中國(guó)企業(yè)應(yīng)當(dāng)避免在禁止投資的領(lǐng)域進(jìn)行投資，而如果想要在限制投資的域過(guò)行投資也要十分謹(jǐn)慎，因?yàn)檫@意味著需要更多的行政審批和許可，而且審批的級(jí)別一般會(huì)較高，難度也更大。

（二)對(duì)于行政審批和許可的復(fù)雜和困難程度要有足夠的認(rèn)識(shí)

中國(guó)企業(yè)對(duì)外投資選擇合作對(duì)象時(shí)，包括簽約前的商洽時(shí)，應(yīng)多了解有關(guān)行審批的情況，并考察合作方辦理相關(guān)手續(xù)的能力。同時(shí)，在東南業(yè)各國(guó)進(jìn)行投資時(shí)，應(yīng)當(dāng)在專業(yè)投資律師的指下，了解項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中可能涉及的行政審批手續(xù)，需要提交的檔，同時(shí)對(duì)這些檔的準(zhǔn)備時(shí)間做出合理的預(yù)估。對(duì)于一些特殊的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目如機(jī)場(chǎng)、港口項(xiàng)目，往往需要一些特殊的審批手續(xù)，這時(shí)應(yīng)當(dāng)更加謹(jǐn)慎，要積極向有關(guān)政府主管部門(mén)進(jìn)行詳細(xì)咨詢。

（三）對(duì)于有關(guān)政府出具的保證函、保證信甚至保證合同應(yīng)保持清醒的認(rèn)識(shí)

中國(guó)企業(yè)在東南亞各國(guó)進(jìn)行投資時(shí)，特別是投資于大型的能源和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時(shí)，如果遇到東道國(guó)政府出具保證函擔(dān)保項(xiàng)目的審批、外匯匯出，免于國(guó)化征收等問(wèn)題。盡管保證函的內(nèi)容對(duì)投資者很有吸引力，但投資者應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到這種保證函可能只是有關(guān)國(guó)家政府部門(mén)吸引外資時(shí)表達(dá)其政府美好愿望的檔，保證函中的擔(dān)保內(nèi)容對(duì)出具保證函的政府并不具有最終的法律約束力。投資者需要考慮如果沒(méi)有保證函，只考慮合同的其它條款，是否還是一個(gè)公平、合理的投資合同。同時(shí)，如果想要向國(guó)際銀行進(jìn)行項(xiàng)目融資時(shí)將這類保證函提交給銀行作為融資擔(dān)保檔，也很可能因?yàn)椴痪哂蟹杉s束力而被經(jīng)驗(yàn)豐高的國(guó)際銀行所拒絕。因此，在東南亞國(guó)家進(jìn)行投資并涉及到要向銀行融資時(shí)也應(yīng)提前向銀行了解有關(guān)項(xiàng)目融資時(shí)需要提交的檔，并在項(xiàng)目談判和合同起草過(guò)程中充分考慮獲得這些檔的可能性和成本。

（四）充分利用我國(guó)簽訂的雙邊條約、自由貿(mào)易協(xié)議和國(guó)際條約中所規(guī)定的糾紛解決機(jī)制

在充分了解了東南亞國(guó)家的法律、雙邊條約、自由貿(mào)易協(xié)議以及國(guó)際條約中的糾紛解決機(jī)制后，根據(jù)不同情況進(jìn)行選擇，在雙方協(xié)商合同的糾紛解決方式條款時(shí)充分利用對(duì)投資者保護(hù)較好的國(guó)際仲裁等方式作為雙方的糾紛解決方式。而在東南亞國(guó)家行投資時(shí)還應(yīng)特別熟悉中國(guó)與東盟簽訂的投資協(xié)議中有關(guān)糾紛解決方式的規(guī)定，以便在東盟的糾紛解決機(jī)制框架內(nèi)選擇對(duì)中國(guó)投資者更為有利的糾紛解決途徑。

當(dāng)然，對(duì)于投資者而言，在對(duì)外投資的過(guò)程中除了法律風(fēng)險(xiǎn)外還存在政治風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)，這些都是投資者需要考慮的問(wèn)題，而對(duì)于這些風(fēng)險(xiǎn)都應(yīng)當(dāng)由專業(yè)人士在項(xiàng)目啟動(dòng)前就主動(dòng)進(jìn)行識(shí)別，并提出防范風(fēng)險(xiǎn)的具體措施，幫助企業(yè)對(duì)未來(lái)的投資做出正確的決策。