新型城鎮(zhèn)化政策執(zhí)行異化和地方政府行為糾偏
——基于復(fù)雜經(jīng)濟戰(zhàn)略背景的研究視角

鄧晰隆，宋 丹，陳 娟

(1.蘭州理工大學 經(jīng)濟管理學院，甘肅 蘭州 730050；2 甘肅省委黨校(甘肅行政學院)公共管理教研部，甘肅 蘭州 730070)

一、引 言

近年來，國際各種經(jīng)貿(mào)摩擦層出不窮，全球經(jīng)濟競爭進入了白熱化階段，世界經(jīng)濟環(huán)境異常復(fù)雜[1]，為了應(yīng)對復(fù)雜的世界經(jīng)濟環(huán)境，中國必須要以最大的可能、最快的速度取得世界經(jīng)濟競爭的優(yōu)勢地位。為此，中國政府在最近幾年相繼出臺了一攬子國家層面的經(jīng)濟振興計劃，例如，自2014年提出《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)之后，根據(jù)變化的經(jīng)濟環(huán)境相機推出了“一帶一路”“互聯(lián)網(wǎng)+”“工業(yè)4.0”“供給側(cè)改革”“中國制造2025”“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”等。在如此短的時期內(nèi)推出如此之多的國家經(jīng)濟振興計劃恰好印證了當前的經(jīng)濟環(huán)境異常復(fù)雜，經(jīng)濟發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)異常嚴峻。因此，我們就必須要充分領(lǐng)會各項國家經(jīng)濟振興計劃的核心要領(lǐng)，并且不折不扣地嚴格執(zhí)行才有可能取得預(yù)期效果。然而，在如此復(fù)雜的經(jīng)濟環(huán)境下，地方政府對各項經(jīng)濟振興計劃都要做到“無異化”的執(zhí)行確實有一定的難度，而且某些政策的執(zhí)行異化是在不知不覺中發(fā)生的，即政策執(zhí)行者主觀上并非想選擇性地執(zhí)行政策，但最后的結(jié)果仍然出現(xiàn)了政策執(zhí)行偏差，而由于地方政府的局部利益而產(chǎn)生的主觀性執(zhí)行異化現(xiàn)象就更是數(shù)不勝數(shù)了[2]。如果每一項政策都存在這樣那樣的原因而出現(xiàn)執(zhí)行異化，經(jīng)濟振興戰(zhàn)略的初衷不但難以達到，而且還會將經(jīng)濟發(fā)展推向惡性循環(huán)的深淵。

近幾年來，密集地推出如此多國家層面的經(jīng)濟振興計劃，那些后出臺的計劃其實并不是對先出臺計劃的否定，它們都是相機應(yīng)對復(fù)雜經(jīng)濟環(huán)境的抉擇，都是相互補充和完善的結(jié)果，這些國家層面的計劃實質(zhì)上是一脈相承的，它們之間的關(guān)系是具有整體性和系統(tǒng)性的，都是為了振興中國經(jīng)濟服務(wù)的[3]。所以，它們在被執(zhí)行過程中并不存在本質(zhì)的矛盾和沖突，但在操作層面，仍然可能會因為地方政府局部或者短期利益的驅(qū)使而出現(xiàn)政策執(zhí)行的沖突，這就為地方政府提供了滋生政策選擇性執(zhí)行的土壤?！兑?guī)劃》提出至今已經(jīng)過去5年了，其實施也遭到了地方政府的執(zhí)行異化，但是，從中國經(jīng)濟的實踐來看，城鎮(zhèn)化的快速推進一直被認定是中國改革開放40年經(jīng)濟高速發(fā)展的重要推手[4]，所以，《規(guī)劃》在一定程度上可以作為其他后續(xù)經(jīng)濟振興計劃的基礎(chǔ)和起點，如果《規(guī)劃》執(zhí)行出現(xiàn)了異化，不僅新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的初衷無法實現(xiàn)，而且其他后續(xù)經(jīng)濟計劃預(yù)期目標的達成也將受到嚴重影響?；诖?，本文將嘗試對地方政府在落實《規(guī)劃》過程中可能出現(xiàn)的執(zhí)行異化現(xiàn)象展開深入研究，并希望能夠有針對性地提出相應(yīng)的地方政府行為糾偏建議，為實現(xiàn)經(jīng)濟戰(zhàn)略的預(yù)期目標奠定政策執(zhí)行層面的基礎(chǔ)。

二、《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》提出的背景梳理和內(nèi)核思想解讀

《規(guī)劃》[5]一共包括八篇，三十一章，囊括了提出新型城鎮(zhèn)化的背景、意義、指導(dǎo)思想、發(fā)展目標、實施內(nèi)容、實施步驟和實施評估，內(nèi)容十分豐富，涉及的范圍也十分廣泛。根據(jù)《規(guī)劃》的內(nèi)容，我們不難發(fā)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化之所以稱之為“新”，主要是區(qū)別于過去傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化。在改革開放之前，中國農(nóng)業(yè)人口占比過重，農(nóng)村存在大量的剩余勞動力，也就是Lewis[6]在二元經(jīng)濟論中所提到的零值勞動力。改革開放之后，放開了農(nóng)民在空間上的流動管制，大量的農(nóng)村零值勞動力開始涌向城市，所不同的是，這部分勞動力在農(nóng)村時被定義成“零值勞動力”，但到了城市務(wù)工時，由于改變了農(nóng)民的生產(chǎn)內(nèi)容，其邊際產(chǎn)量亦不再為零，而成為城市第二三產(chǎn)業(yè)價值的主要創(chuàng)造者[7]。因此，在大量農(nóng)民進入城市后，城市經(jīng)濟得到了迅速發(fā)展。從大量農(nóng)村剩余勞動力涌向城市的時間算起，單從經(jīng)濟發(fā)展的數(shù)據(jù)來看，城市經(jīng)濟增長與農(nóng)村剩余勞動力進入城市的規(guī)模之間存在著顯著的關(guān)聯(lián)性[8]。又由于進城務(wù)工農(nóng)民獲得了明顯高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入，這既改善了農(nóng)村生產(chǎn)資料無法滿足農(nóng)村生產(chǎn)需要的矛盾，又提高了家民的家庭收入，使得農(nóng)民從農(nóng)村向城市的遷徙行為同時得到了農(nóng)村和城市的歡迎。綜上所述，過去傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化主要是解決了農(nóng)村零值勞動力轉(zhuǎn)移到城市后的邊際產(chǎn)能問題，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化所關(guān)注的焦點也僅僅局限于城鎮(zhèn)化的規(guī)模，因為只要城鎮(zhèn)化規(guī)模在不斷擴大，就會有更多農(nóng)民進入城市，他們的邊際產(chǎn)能就會不斷被釋放出來，城市經(jīng)濟發(fā)展也就會實現(xiàn)較為理想的增長速度，農(nóng)民家庭的收入水平也就能得到較快提高，農(nóng)村脫貧的速度也將會得到更快提升。

然而，隨著科技的不斷進步，經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷升級，最直接的后果就是進城務(wù)工人員的職業(yè)技能素養(yǎng)已經(jīng)越來越不能滿足產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級之后的新要求[9]；或者說，進城務(wù)工人員在他們技能水平范疇之內(nèi)的邊際產(chǎn)能遞減現(xiàn)象已經(jīng)變得越發(fā)嚴重。一方面，這使得進城務(wù)工人員在城市中的可持續(xù)發(fā)展壓力不斷增大，相對經(jīng)濟地位也在不斷降低；另一方面，升級之后的產(chǎn)業(yè)發(fā)展卻又產(chǎn)生了較大的勞動力缺口，這說明城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟發(fā)展之間的均衡狀態(tài)已經(jīng)被科技進步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級所打破[10]。由于科技進步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級是不可逆的趨勢，經(jīng)濟發(fā)展也不可能出現(xiàn)倒退的可能，因此，城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系要形成新的均衡只能依靠改變原有的城鎮(zhèn)化模式。在這樣的背景下，國家終于在2014年出臺了《規(guī)劃》，確立了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的國家戰(zhàn)略，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃的核心思想更加強調(diào)以人為核心的城鎮(zhèn)化，注重保護農(nóng)民利益，與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不是簡單的城市人口比例增加和規(guī)模擴張，而是強調(diào)在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障和生活方式等方面實現(xiàn)由鄉(xiāng)到城的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和可持續(xù)發(fā)展，最終實現(xiàn)人的無差別發(fā)展。

三、新型城鎮(zhèn)化政策對地方政府行為方式影響的分析

我們可以從上述《規(guī)劃》的核心思想中提煉出三個與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相區(qū)別的要點：首先，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不再像傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)那樣，只關(guān)心如何促進城市經(jīng)濟的快速發(fā)展，而是要使城市和農(nóng)村一起發(fā)展。其次，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不再像傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)那樣，只關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)模和速度，而是要更加關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的提升。最后，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化導(dǎo)致農(nóng)民工在城市中無法享受到與城市居民平等的經(jīng)濟社會地位和福利水平，而新型城鎮(zhèn)化建設(shè)則是通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)村人口與城市居民在就業(yè)機會和社會福利上的公平發(fā)展。因此，《規(guī)劃》所帶來的政策效應(yīng)必然會對地方政府的行為方式產(chǎn)生不同程度的影響。

(一)地方政府需要將部分經(jīng)濟資源向農(nóng)村配置

依據(jù)《規(guī)劃》的核心思想，新型城鎮(zhèn)化要求城市和農(nóng)村要共同發(fā)展，也就是說要通過縮小城鄉(xiāng)差距來完成城鎮(zhèn)化過程。然而，自改革開放以來，中國的城鄉(xiāng)差距實際上是在逐年擴大[11]，而且隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，將會有更多的農(nóng)村人口被市民化，農(nóng)村人口數(shù)量將大幅減少，那么，在農(nóng)村人力資源減少的情況下還要加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，這在當前一直靠人口紅利來支撐經(jīng)濟增長的模式下，本身就是一個偽命題。要將這個偽命題變成一個真命題，就必須將農(nóng)村和城市統(tǒng)籌考慮，將農(nóng)村資源納入城市經(jīng)濟發(fā)展體系的一部分，涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也是城市經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分。無論是進行農(nóng)業(yè)工業(yè)化，還是進行農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，或者是進行農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，都需要城市向農(nóng)村配置更多的資本、技術(shù)和管理等要素，來提升農(nóng)村資源的配置效率，提高農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與城市經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)同性。這不僅需要增強農(nóng)村的生產(chǎn)能力，還需要優(yōu)化農(nóng)村的產(chǎn)出結(jié)構(gòu)；不僅要通過投入更多經(jīng)濟資源促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，還需要通過結(jié)構(gòu)性投資加強農(nóng)村經(jīng)濟與城市經(jīng)濟的聯(lián)系，最終將農(nóng)村經(jīng)濟融入到城市經(jīng)濟發(fā)展的體系之中，使之成為城市經(jīng)濟的重要組成部分。例如，投入更多資本、技術(shù)和管理等要素對農(nóng)業(yè)產(chǎn)出進行深度加工，就可能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)工業(yè)化；通過投入資本、技術(shù)和管理等要素將家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村土地細碎化的生產(chǎn)模式經(jīng)過土地流轉(zhuǎn)和土地入股等方式引入城市戰(zhàn)略合作者，把農(nóng)村零散的土地資源改造成技術(shù)先進的現(xiàn)代農(nóng)場，就可能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；城市涉農(nóng)企業(yè)通過現(xiàn)代商務(wù)平臺，與農(nóng)民進行訂單式生產(chǎn)合作，通過信息技術(shù)調(diào)整農(nóng)村的產(chǎn)出結(jié)構(gòu)，就可能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革。但上述這些美好的愿景都是以地方政府將農(nóng)村經(jīng)濟資源系統(tǒng)地納入到城市經(jīng)濟發(fā)展體系之中為前提，鑒于已經(jīng)形成的較大城鄉(xiāng)發(fā)展差距，要將農(nóng)村經(jīng)濟納入到城市經(jīng)濟發(fā)展體系中來，使農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展能夠追趕得上城市發(fā)展的步伐，地方政府就必須向農(nóng)村投入更多的經(jīng)濟資源。

(二)地方政府需要將經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整作為經(jīng)濟工作的重要內(nèi)容

既然地方政府需要向農(nóng)村投入更多的經(jīng)濟資源，將農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展納入到城市經(jīng)濟規(guī)劃系統(tǒng)之中，同時還要承接城鎮(zhèn)化所產(chǎn)生的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，而農(nóng)村需要面對在人口減少的情況下實現(xiàn)經(jīng)濟增長的難題，這也就意味著，農(nóng)村需要通過農(nóng)業(yè)工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化或者農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，在一定程度上使農(nóng)村成為城市經(jīng)濟生產(chǎn)要素的供給基地，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)在經(jīng)濟總系統(tǒng)中的區(qū)位分工。依此邏輯，地方政府就必須要加快調(diào)整城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展模式，使城市擁有相對應(yīng)的產(chǎn)業(yè)去對接農(nóng)村經(jīng)濟的新發(fā)展，這種城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)對接就必須在經(jīng)濟實現(xiàn)增長的基礎(chǔ)上對原有的城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，使城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不僅能夠高效率地去對接農(nóng)村在農(nóng)業(yè)工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化或者農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革之后的新發(fā)展，還要在這一過程中創(chuàng)造出更多的就業(yè)崗位，以消化城鎮(zhèn)化所帶來的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移。因此，地方政府需要將經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整作為經(jīng)濟工作的重要內(nèi)容。

(三)地方政府需要對外來務(wù)工人員給予更大的社會福利投入

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心思想是要堅持農(nóng)村人口和城市人口無差別地共同發(fā)展，而城鎮(zhèn)化建設(shè)推進的結(jié)果是，大量的農(nóng)村人口將會分批次、分層次逐漸轉(zhuǎn)移到城市，最終成為城鎮(zhèn)居民。外來務(wù)工人員將是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)能否成功實現(xiàn)的關(guān)鍵人群。首先，外來務(wù)工人員是城市經(jīng)濟發(fā)展中重要的人力資源，也是經(jīng)濟實現(xiàn)增量發(fā)展的重要源泉。其次，外來務(wù)工人員在空間上移動的自由度較大，且移動成本也相對較低，這為城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了便利。最后，外來務(wù)工人員是連接城市經(jīng)濟和農(nóng)村經(jīng)濟的關(guān)鍵紐帶，在城市產(chǎn)業(yè)對接農(nóng)村經(jīng)濟的過程中發(fā)揮著不可替代的作用。因此，能夠吸引更多外來務(wù)工人員是地方政府能否成功實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。然而，外來務(wù)工人員在城鎮(zhèn)化建設(shè)推進過程中也會遵循自利決策機制，也會根據(jù)自身收益最大化的原則采取用腳投票的方式表達自己的價值判斷，所以，地方政府需要對外來務(wù)工人員給予更大的社會福利投入，以留住甚至吸引更多的外來務(wù)工人員為本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。當然，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，對外來務(wù)工人員的界定也變得更加寬泛，外來務(wù)工人員所包含的對象已經(jīng)不再僅僅局限于農(nóng)村剩余勞動力了，還包括所有不具有某一具體城市戶籍的，又能夠?qū)υ摮鞘薪?jīng)濟發(fā)展作出重要貢獻的所有人群。目前，各地方政府吸引外來人口的競爭已經(jīng)變得十分激勵了，例如，上海和廣州提出“租售同權(quán)”來吸引外來人口[12]，成都實行了“人才安居工程”[13]，蘇州更是采用“退還三年個人所得稅”政策來吸引人才[14]，總之，2017年以來，全國各大城市已經(jīng)開始了人才搶奪大戰(zhàn)。

(四)地方政府需要加速新型城鎮(zhèn)化進程以取得未來地方經(jīng)濟發(fā)展的競爭優(yōu)勢

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃屬于現(xiàn)階段一項重要的基本國策，地方政府必須無條件地積極響應(yīng)，而且還需要又快又好地去執(zhí)行以達到《規(guī)劃》的預(yù)期目標。但是，這并不是地方政府積極響應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃的唯一原因。其實，地方政府在積極響應(yīng)和執(zhí)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的事項上是具有天然動機的，因為地方政府的發(fā)展一直存在競爭驅(qū)趕現(xiàn)象，地方政府想要取得在未來經(jīng)濟發(fā)展競爭中的優(yōu)勢地位，就必須擁有一個相對較高的起點[15]。然而，在目前的經(jīng)濟形式下，全國經(jīng)濟都需要通過技術(shù)進步和供給側(cè)改革來對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行調(diào)整和升級，以讓經(jīng)濟增長重新獲得驅(qū)動力。當前，整個中國經(jīng)濟恰好處在一個十字路口，面臨重新洗牌，這正是地方經(jīng)濟發(fā)展競爭格局發(fā)生變化的時間窗口，如果誰在這個關(guān)鍵的時間窗口率先完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級并將其固化，誰就能率先重新獲得新經(jīng)濟增長的驅(qū)動力，誰也就會在未來的地方經(jīng)濟競爭中取得優(yōu)勢地位。顯然，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)就是最好的契機，正如前文所闡述的那樣，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要城市和農(nóng)村一起發(fā)展，城市需要通過整合農(nóng)村資源進行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)體系，從而實現(xiàn)地方經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、升級并固化。因此，地方政府為了能夠在未來經(jīng)濟競爭中獲得優(yōu)勢地位，對于加速推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)實際上具有天然的內(nèi)在動機。

四、地方政府對新型城鎮(zhèn)化政策執(zhí)行異化成因的分析

(一)基于地方政府行政收益考慮的政策執(zhí)行異化

1.地方政府更傾向于執(zhí)行量化程度較高的城鎮(zhèn)化政策

政府的行政收益主要體現(xiàn)在兩個方面：一是如果政府的某些行政行為能夠使得政府的物力、財力的獲取能力以及政府的影響力和支配力都變得更強，那么，這些行政行為就會給政府帶來行政收益。二是如果政府的某些行政行為能夠使得行政官員的工作內(nèi)容得到更明顯、更好的認可，那么，我們也可能將這些行政行為視為具有行政收益的行為。而上述兩個方面的行政收益在實踐中都是以政府官員的行為意愿為依托的，更通俗地講，越能讓行政官員付出更大努力的行政行為往往越能帶來更大的行政收益?；谶@樣的定義，筆者認為，地方政府在實踐中一般會更加傾向執(zhí)行量化程度較高的城鎮(zhèn)化政策。因為城鎮(zhèn)化政策的最終落實是以具體的地方政府行政工作為載體的，要完成名目繁多的行政工作就需要行政官員付出相應(yīng)的努力，而在眾多被完成的行政工作中，總有一些工作可量化的程度比較高，而另一些工作卻難以量化。那些量化程度較高的工作內(nèi)容則可以更加明顯地展現(xiàn)在人民群眾和上級領(lǐng)導(dǎo)面前，行政官員付出的工作努力更容易被看到并得到認可，這對于行政官員后期的晉升十分有利；而那些難以量化的工作卻難以被看見和認可，行政官員完成這類工作自然也難以獲得像前者那樣的行政收益。因此，遵照行政官員的自利決策機制，至少他們會對量化程度較高的工作內(nèi)容表現(xiàn)出更大的興趣，在執(zhí)行中會給予優(yōu)先選擇。

2.地方政府更傾向于執(zhí)行直接提升財政收入的城鎮(zhèn)化政策

地方政府的行政行為在微觀層面可以被理解為行政官員行為意愿的綜合反映，但是，行政官員的行為也不能完全按照有利于自身利益的原則進行，畢竟地方政府最終代表的是廣大人民群眾的根本利益，地方官員沒有公器私用的權(quán)力，政府制度設(shè)計的著力點在于修補公器私用等腐敗行為的制度漏洞，這些腐敗現(xiàn)象最終不是地方政府行政行為的主流，故不屬于本文討論的范疇。由此我們假定：能夠最終影響地方政府行政行為的官員都是合格的官員，不存在觸碰黨紀國法的腐敗行為。而在地方政府行政行為的宏觀層面，行政收益則主要體現(xiàn)在地方政府對物力、財力的獲取能力以及政府影響力和支配力方面。在城鎮(zhèn)化政策執(zhí)行過程中，地方政府的一部分行政工作內(nèi)容是為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供必要的硬件做準備的，而另一部分行政工作內(nèi)容則是需要惠及民生的，或者說，在城鎮(zhèn)化政策執(zhí)行過程中，地方政府的一部分行政工作的結(jié)果是能夠?qū)Φ胤截斦杖朐鲩L作出貢獻的，而另一部分行政工作則是不能增加財政收入的，甚至還會產(chǎn)生財政支出。按照前文對行政收益的定義，地方政府自然會優(yōu)先執(zhí)行能夠增加財政收入的城鎮(zhèn)化政策，因為獲取財政收入的能力在當前地方政府考核體系中占據(jù)了較大的權(quán)重。

3.地方政府更傾向于執(zhí)行能夠形成行政特色的城鎮(zhèn)化政策

各地方政府所管轄的行政區(qū)域都具有不同的自然資源稟賦和人文歷史稟賦，這就意味著各地區(qū)有不同的經(jīng)濟發(fā)展模式和行政管理模式?！耙坏肚小钡男姓芾砟Ｊ胶秃翢o特色的經(jīng)濟發(fā)展模式往往意味著該地區(qū)的經(jīng)濟要素沒有得到優(yōu)化配置，該地方政府的行政能力至少不是處于領(lǐng)先地位。因為在實踐中，不同的自然資源稟賦往往只存在著少數(shù)幾種甚至只有一種資源配置的最優(yōu)方案，不同的人文歷史稟賦往往也只對應(yīng)著少數(shù)幾種甚至只有一種最佳的行政管理模式，所以，地方政府在開展行政工作時，有著天然的追求行政特色的興趣。本文的這一表述并不存在批評的價值判斷，恰恰相反，本文的表述正是對這種追求行政特色的行政生態(tài)給予的肯定，因為地方政府行政特色形成的過程也恰恰是經(jīng)濟資源配置方式和行政管理模式不斷優(yōu)化的過程。然而，經(jīng)濟資源配置方式和行政管理模式的優(yōu)化也是需要付出努力的，這種努力在現(xiàn)實中往往是以政府的財政支持和政策投入為依托，即任何一種行政特色的形成基本都可以被解讀為：某一地方政府為了實現(xiàn)該行政特色所投入的行政資源至少高于其他地方政府在該領(lǐng)域投入的平均水平?；诖耍覀兛梢院唵蔚乜偨Y(jié)出行政特色的成本公式：行政特色成本=(自然資源稟賦+人文歷史稟賦)×高于全國平均水平的行政資源投入。那么在新型城鎮(zhèn)化政策執(zhí)行過程中，只要有與地方政府的自然資源稟賦和人文歷史稟賦相切合的城鎮(zhèn)化政策，地方政府在執(zhí)行時就會表現(xiàn)出更大的投入偏好。

4.地方政府更傾向于執(zhí)行城鎮(zhèn)化政策中耗時周期較短的政策

任何政策從開始執(zhí)行到收獲執(zhí)行效果總會經(jīng)歷一個時間周期，只是不同政策的執(zhí)行可能會出現(xiàn)不同長度的時間周期。實踐中，各地方政府在對多個不同時間周期的城鎮(zhèn)化政策進行優(yōu)先等級排序時，往往會更加傾向于優(yōu)先執(zhí)行時間周期較短的政策，地方政府的這種偏好可以從如下兩個方面進行解釋：一是城鎮(zhèn)化政策的執(zhí)行成本和執(zhí)行收益往往都具有一定的不確定性。即便很多城鎮(zhèn)化政策是中央政府制定的，中央政府對城鎮(zhèn)化政策的執(zhí)行收益雖然也是有預(yù)期的，但最終的執(zhí)行收益始終都不可能完全符合預(yù)期。因此，政策制定是否科學？只有實踐才是唯一的檢驗標準。而在實踐中，地方政府在對政策的理解上遠比不上中央政府那般清晰，而中央政府對政策的執(zhí)行效果預(yù)期尚且都不能完全達成，對于地方政府而言，其執(zhí)行收益的不確定性就會更加嚴重?，F(xiàn)實中，任何行為主體對不確定性都具有天然的回避動機，地方政府在行政過程中也不例外，由于政策執(zhí)行周期越長，其執(zhí)行成本和執(zhí)行收益的不確定性也就越高，因此，地方政府更傾向于執(zhí)行城鎮(zhèn)化政策中時間周期較短的政策。二是地方政府行政官員的任期和政府考核周期也是地方政府選擇短周期政策的重要原因。這是由于每一位負責某一具體政策執(zhí)行的行政官員都希望能夠在自己的任期內(nèi)收獲政策執(zhí)行的全部收益，也希望自己的努力能夠在考核周期內(nèi)得到公眾和上級部門的認可?；谏鲜鰞牲c，地方政府在新型城鎮(zhèn)化政策的選擇性執(zhí)行中，會更加傾向于短周期城鎮(zhèn)化政策的執(zhí)行。

(二)基于地方政府行政成本考慮的政策執(zhí)行異化

1.地方政府更傾向于執(zhí)行與原有政府職能重疊部分的城鎮(zhèn)化政策

地方政府的行政收益需要在各項政策執(zhí)行的不斷推進中才能逐步得到體現(xiàn)，行政行為方式也需要在各項政策執(zhí)行過程中才能逐漸得到完善，所以，一般情況下，政府職能的履行程度遠遠低于理論上的行政預(yù)期。但在現(xiàn)實中，無論是上級政府還是社會公眾一般都會結(jié)合當前的經(jīng)濟社會發(fā)展水平、支撐行政行為的技術(shù)條件以及行政行為發(fā)生的環(huán)境作出一個較為客觀的評價，甚至是較高寬容度的評價，即地方政府在實踐中可能會存在大量本應(yīng)履行而沒來得及履行的政府職能，這往往是由政府的客觀行政環(huán)境條件所造成的。實踐中，地方政府為了實現(xiàn)最終整體行政收益最大化，往往會結(jié)合當前的客觀條件對眾多行政工作進行輕重緩急的排序執(zhí)行，或者對一些行政工作進行暫緩執(zhí)行，即地方政府在行政過程中存在著部分理論上的政府職能來不及去履行，這些來不及履行的部分政府職能內(nèi)容，可能恰好就出現(xiàn)在后來的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)《規(guī)劃》的要求中。因此，新型城鎮(zhèn)化政策并非完全是中央政府額外加給地方政府的行政要求，這些政策中可能有相當部分僅僅是原有政府職能未履行工作內(nèi)容的一種重現(xiàn)，只不過是根據(jù)《規(guī)劃》要求將原有政府工作內(nèi)容按照輕重緩急進行了重新排序而已?；诖?，《規(guī)劃》所要求的地方政府執(zhí)行城鎮(zhèn)化政策實際上就是被提高了重要等級和被加急了的政府工作內(nèi)容。這個邏輯可以換個思路進行理解，即在推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)之前，地方政府的行政工作處于一種“行政收益與行政成本相均衡的狀態(tài)”，而在推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)之后，原有的均衡狀態(tài)就被部分行政工作內(nèi)容的加急、加重所打破，那些與城鎮(zhèn)化政策相關(guān)的工作得到了加急、加重執(zhí)行。但《規(guī)劃》又沒對原有均衡狀態(tài)下哪些工作可以暫緩執(zhí)行作出界定，由此，這一只增不減的過程必定會加大地方政府的行政成本，這個行政成本既包括地方政府行政資源的增量投入，也包括地方政府行政官員工作強度的增加。地方政府為了盡可能地降低行政成本，就需要對所有行政工作內(nèi)容進行統(tǒng)盤考慮，將有限的行政資源進行優(yōu)化整合配置，如果新型城鎮(zhèn)化政策對政府職能的要求與原有政府職能要求出現(xiàn)重疊交叉的情況，則該重疊交叉部分的行政工作內(nèi)容將會是地方政府優(yōu)先選擇執(zhí)行的對象。

2.地方政府更傾向回避公民主觀評價的城鎮(zhèn)化工作內(nèi)容

政府行為的科學評價是一個世界性難題，正所謂眾口難調(diào)，只要是人的主觀評價都存在巨大的差異性，因此，無論是企業(yè)考核還是政府考核，考核體系演進的方向都是朝著量化考核的方向發(fā)展，因為量化考核能夠最便利地通過數(shù)字化的方式對考核對象進行差異化區(qū)分，在一定程度上可以消除因不同考核主體的價值觀差異所產(chǎn)生的主觀評價歧義。然而，在推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，地方政府每一項行政工作的開展都會付出相應(yīng)的行政資源以及行政官員的個人努力，其中一部分是可以進行量化評價的，而另一部分則只能依靠地方政府服務(wù)對象的主觀判斷進行評價。在實踐中，公眾的主觀評價往往會受到評價者的收入水平、學歷層次、工作性質(zhì)以及社會包容度等諸多因素的共同影響。實踐中，并不是只有哪一個群體或者少數(shù)幾個群體才會對政府行為進行評價，而是全社會所有群體都會對政府行為進行評價，對政府行為作出評價的人群完全不具有任何群體特征，他們對政府行為的主觀評價勢必會形成較大的褒貶差異。對地方政府行政成果的評價結(jié)果主要受到評價者價值稟賦和政府自身努力程度兩個因素的影響，在這兩個影響因素中，評價者價值稟賦完全不受地方政府把控，因而地方政府的行政努力最終能否得到認可就存在著極大的不確定性，這種行政努力不能得到認可的風險就構(gòu)成了地方政府行政考核體系中重要的行政成本，為了降低這種行政成本，地方政府往往會在城鎮(zhèn)化政策執(zhí)行過程中，在不過分影響政府職能履行的情況下，一般都會盡量避免執(zhí)行涉及公眾主觀評價的城鎮(zhèn)化工作內(nèi)容。

3.地方政府更傾向于執(zhí)行工作內(nèi)容差異性較小的城鎮(zhèn)化政策

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是一項系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，在執(zhí)行過程中所面臨的對象往往是復(fù)雜的，工作內(nèi)容的差異性往往是巨大的。例如，在推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，地方政府需要面對最重要的對象就是農(nóng)村居民或城市中的農(nóng)民工，現(xiàn)實中，農(nóng)民工群體的個體差異性是比較明顯的，他們在農(nóng)村的收入水平起點、家庭成員結(jié)構(gòu)、文化程度、家庭經(jīng)濟負擔程度及結(jié)構(gòu)、已經(jīng)掌握的工作技能水平及結(jié)構(gòu)等方面都存在著較大差異，這些因素都將導(dǎo)致不同農(nóng)民工在進行城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型時的訴求各不相同，地方政府為之提供的服務(wù)或幫扶內(nèi)容以及幫扶難度都應(yīng)該隨之進行差異化處理。然而，地方政府并不是萬能的上帝，行政官員以及公務(wù)員的知識結(jié)構(gòu)更多地體現(xiàn)在綜合技能方面而不是專業(yè)技術(shù)技能方面，地方政府可支配的行政資源也是有限的，地方政府在對待一項特定的城鎮(zhèn)化政策時，如果政策涉及的工作內(nèi)容差異性較大，就必須要在該項行政工作方面投入更多的行政資源，而且還需要對這些增量投入的行政資源進行優(yōu)化配置，其結(jié)果就是，這些增量投入的行政資源和行政官員的努力在局部范圍內(nèi)收獲了部分農(nóng)民工群體的主觀好評和認可(當然，這還是最樂觀的結(jié)果，但農(nóng)民工群體的個體差異性較大，如果地方政府只能兼顧少部分特殊群體農(nóng)民工的利益，則還有可能出現(xiàn)大規(guī)模行政資源投入不能被認可的情況)。因此，在既定的行政收益下，如果需要面對多樣性的行政工作內(nèi)容，地方政府就會付出更高的行政成本，這就是為什么地方政府更傾向執(zhí)行工作內(nèi)容差異性較小的城鎮(zhèn)化政策的原因。

五、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃推進中地方政府行為糾偏的建議

在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃的推進過程中，地方政府對政策執(zhí)行異化產(chǎn)生的危害是毋庸置疑的，為了使地方政府能夠較好地實現(xiàn)《規(guī)劃》的預(yù)定目標，我們有必要依據(jù)前文所闡述的可能誘發(fā)地方政府出現(xiàn)政策執(zhí)行異化的原因，對地方政府進行必要的行為糾偏。筆者認為，這需要從改善地方政府行為驅(qū)動力的角度重新定位地方政府職能和考核方式，這樣才有可能有效減輕或避免地方政府對城鎮(zhèn)化政策產(chǎn)生執(zhí)行異化的現(xiàn)象。

(一)政府職能需從行政管理逐漸向規(guī)劃引導(dǎo)過渡

依據(jù)前文的分析發(fā)現(xiàn)，地方政府對城鎮(zhèn)化政策所產(chǎn)生的執(zhí)行異化現(xiàn)象，實際上是地方行政官員遵從自利決策機制的一種綜合反映，因此，要想有效糾偏執(zhí)行異化現(xiàn)象，就要盡量不去觸發(fā)地方政府自利決策機制的運行，更直接的理解就是，地方政府需要放棄新型城鎮(zhèn)化建設(shè)參與者的身份，從一個充滿著利益糾葛的參與者蛻化為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的規(guī)劃者，維護游戲規(guī)則的執(zhí)法者，地方政府在行政過程中沒有了利益糾葛也就不會觸發(fā)其自利決策機制。基于此，筆者建議，地方政府在推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的政府職能應(yīng)該從行政管理逐漸向規(guī)劃引導(dǎo)過渡。例如，地方政府主導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民工參與的項目可以通過第三方經(jīng)營機構(gòu)與農(nóng)戶(農(nóng)民工)直接合作，地方政府僅僅提供第三方經(jīng)營機構(gòu)與農(nóng)戶(農(nóng)民工)相互了解的平臺，地方政府在這中間可以起到一個雙方信用認定的作用，即保證雙方所介紹的信息都具有真實性，由于農(nóng)戶(農(nóng)民工)的科學決策能力稍顯不足，因此，地方政府可以通過招標引入相關(guān)咨詢機構(gòu)或者引入非政府組織幫助農(nóng)戶(農(nóng)民工)解讀相關(guān)合作政策和法律邊界，力求給予農(nóng)戶(農(nóng)民工)更加充分的信息以及這些項目信息帶來的預(yù)期收益和可能的風險范圍指導(dǎo)，在信息充分、預(yù)期收益和成本足夠明確的情況下可以極大地降低農(nóng)戶(農(nóng)民工)的決策難度。再如，對農(nóng)戶(農(nóng)民工)的各種幫扶性培訓(xùn)工作，地方政府可以通過財政、稅收等政策對企業(yè)進行引導(dǎo)，將農(nóng)民工差異化的個人稟賦和企業(yè)差異化的用人需求進行對接，引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)造更多農(nóng)民工的就業(yè)崗位，即便農(nóng)民工剛開始可能不能直接適應(yīng)工作崗位，地方政府可以通過相關(guān)財政政策和稅收優(yōu)惠政策幫助企業(yè)分攤農(nóng)民工的入職培訓(xùn)成本，這樣就可以將地方政府無法提供差異化培訓(xùn)和幫扶服務(wù)的難題通過企業(yè)差異化的用工需求進行解決。同時，農(nóng)戶(農(nóng)民工)除了理性決策能力不足之外，他們的風險承受能力也十分脆弱，地方政府既不能直接行政干預(yù)進行大包大攬，也不能以“政府職能朝著規(guī)劃引導(dǎo)過渡”為借口逃避責任，因為一旦在例如農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等諸多農(nóng)村資源與城市資本相結(jié)合的項目中出現(xiàn)決策和經(jīng)營失誤，農(nóng)戶(農(nóng)民工)的損失將使得他們可能永遠定格在貧困線上難以翻身，而那些農(nóng)村資源與城市資本結(jié)合的項目也可能會因此而終止。地方政府雖然在這一問題上規(guī)避了責任，但新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的政府目標也將無法實現(xiàn)，因此，地方政府在面對農(nóng)戶(農(nóng)民工)風險承受能力極度脆弱時，面臨著既不能大包大攬的行政干預(yù)，又不能只當中間人規(guī)避風險責任的兩難選擇。為了能夠較好地應(yīng)對這種兩難選擇，筆者建議，政府應(yīng)該增強引導(dǎo)職能，要積極引入風險資金和保險資金進入農(nóng)村要素市場，以分攤農(nóng)戶(農(nóng)民工)的決策與經(jīng)營風險。例如，2019年以來，由于非洲豬瘟的肆虐，很多養(yǎng)豬農(nóng)戶都遭遇了極大的損失，如果地方政府在這方面沒有出現(xiàn)缺位的話，就應(yīng)該在豬瘟沒有來臨之前，積極引導(dǎo)農(nóng)戶購買相應(yīng)的保險產(chǎn)品，甚至還可以用財政的方式對保險費用進行補充，以提高生豬保險的賠償額度，以此來降低農(nóng)戶的經(jīng)營風險。總之，在地方政府落實新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的每一項政策時，筆者都建議地方政府能夠通過招標方式進行購買式引入專業(yè)的盈利機構(gòu)直接與農(nóng)民工合作或提供相關(guān)幫扶服務(wù)，并充分發(fā)揮非政府組織對盈利性機構(gòu)進行監(jiān)督的功能，同時也為農(nóng)民工在合作過程中提供必要的輔助性服務(wù)，這樣做既可以使地方政府不再成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的利益主體，避免了相關(guān)的利益糾葛，從而不再觸發(fā)地方政府的自利決策機制，還可以將各項城鎮(zhèn)化政策的落實工作配置給更專業(yè)的盈利性或非盈利性組織去完成，讓專業(yè)的組織去干專業(yè)的工作，真正實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中各種資源的高效配置，加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。

(二)建立政府多周期考核體系，重視政府長效的行政收益

地方政府的行政收益主要體現(xiàn)在兩個方面：一是政府層面的影響力和支配力。二是行政官員的努力能夠得到最大程度的認可。而行政收益又恰是地方政府對新型城鎮(zhèn)化政策進行選擇性執(zhí)行的主要原因。前文建議通過轉(zhuǎn)變政府職能剝離政府的利益糾葛，避免地方政府自利決策機制的觸發(fā)，但這僅僅是對地方政府行政收益在政府層面的影響力和支配力方面的風險規(guī)避，而行政收益還會在行政官員的努力能夠得到最大程度的認可方面觸發(fā)地方政府的自利決策機制，因為，行政官員的任期基本是剛性的，難以改變，則在行政官員層面的行政收益所引發(fā)的利益糾葛也就難以避免。然而，地方政府對城鎮(zhèn)化政策的執(zhí)行異化危害是巨大的，必須盡可能避免。在理論上可行的辦法除了需要加強對地方政府行政官員的思想政治教育之外，還需要從制度上進一步優(yōu)化和完善，力求最大程度制約行政官員對政策的執(zhí)行異化行為。而這一問題的實質(zhì)就是行政官員渴望自己的努力能夠最大程度地獲得認可，行政官員要實現(xiàn)這一目標，通常有兩種途徑：一是盡量優(yōu)先對短周期項目進行有效管控。二是建立更長的考核周期以及更為科學的考核體系，對離任行政官員的努力進行追溯和認可。優(yōu)先對短周期項目進行有效管控屬于典型的政策執(zhí)行異化現(xiàn)象，應(yīng)該盡量避免。筆者建議，政府應(yīng)該建立一套更為科學的考核體系，不要糾結(jié)于某一單個任期的考核，而是對行政官員進行多周期的綜合考核，并且在考核過程中要更加重視政府的長效行政結(jié)果，對行政官員過去的行政努力進行追溯性認可。