非戶籍常住人口脫離基層群眾性自治組織問題及其對策研究

一、非戶籍常住人口主要特征及其與基層群眾性自治組織關(guān)系

（一） 非戶籍常住人口的主要特征

非戶籍常住人口是指：因經(jīng)商、工作等原因，離開常住戶口所在地，跨市、縣（市）異地長期居住的人員。受我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的影響，在上海、深圳、北京、廣州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，長期居住的非戶籍常住人口人數(shù)眾多。

非戶籍常住人口主要具有以下特征：

第一，在非戶籍常住人口的居住地域方面，呈現(xiàn)出東南沿海多、西北內(nèi)陸少的人口流動趨勢。并且非戶籍常住人口主要集中在城市，尤其是集中居住在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大型城市。

第二，在非戶籍常住人口的從事職業(yè)方面，呈現(xiàn)出以勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主，且工資收入較低的態(tài)勢。非戶籍常住人口大多從事餐飲業(yè)、服務(wù)業(yè)、基礎(chǔ)建設(shè)行業(yè)、加工制造業(yè)等勞動密集型行業(yè)，工資收入處于常住城市中下等水平，人均可支配收入較低。

第三，在非戶籍常住人口的年齡結(jié)構(gòu)方面，呈現(xiàn)出以青壯年男性為主的局勢，但青年女性呈現(xiàn)出增長趨勢。非戶籍常住人口年齡結(jié)構(gòu)以16至45歲的青、中年為主體，性別結(jié)構(gòu)以男性居多。但是，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和工資薪酬水平的提高，青年女性的就業(yè)積極性呈現(xiàn)出增長趨勢，導(dǎo)致非戶籍常住人口中青年女性的比重逐漸增加。

第四，在非戶籍常住人口的受教育水平方面，呈現(xiàn)出總體受教育水平較低的現(xiàn)狀。非戶籍常住人口總體受教育程度較低，接受高等教育程度低，但接受職業(yè)培訓(xùn)程度較高。

第五，在非戶籍人口生活方面，呈現(xiàn)出以租房為主的居住方式。非戶籍常住人口總體上主要以租房為居住方式，從事基礎(chǔ)建設(shè)行業(yè)和加工制造業(yè)等的非戶籍常住人口居住在工地、工廠宿舍的情況較為普遍?！巴鈦矸菓艏Ｗ∪丝诘木幼》绞蕉鄻印宰约鹤夥烤幼橹鳌麄儾粌H人均居住面積狹小，而且居住的房屋設(shè)施簡陋?！盵1]

第六，在公共資源分配方面，呈現(xiàn)出弱勢地位。非戶籍常住人口在分配城市公共資源、使用城市公共機(jī)構(gòu)、享受相關(guān)福利待遇等方面與戶籍常住人口存在一定程度的差異。突出表現(xiàn)在醫(yī)療、子女就學(xué)等方面。綜上所述，非戶籍常住人口在常住城市內(nèi)普遍處于弱勢地位，但卻從事著維持城市正常運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性工作，在城市生活中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

非戶籍常住人口呈現(xiàn)出的特征是非戶籍常住人口脫離基層群眾性自治組織問題產(chǎn)生的根源。因此，解決非戶籍常住人口脫離基層群眾性自治組織問題的切入點，即解決非戶籍常住人口面臨的權(quán)利平等和保障問題。

（二）非戶籍人口脫離基層群眾性自治組織問題

“基層群眾自治制度強(qiáng)調(diào)由城鄉(xiāng)居民群眾根據(jù)國家法律自主管理居住地范圍內(nèi)的公共事務(wù)，將群眾自治的范圍限定于特定的村和居民區(qū)，即與城鄉(xiāng)居民生活聯(lián)系十分密切的基層社區(qū)單位?！盵2]但是，非戶籍常住人口卻大量集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，在基層治理層面呈現(xiàn)出一個極其特殊的狀態(tài)。他們一方面為城市的繼續(xù)發(fā)展做出了自己的貢獻(xiàn)，并且在一定程度上也起到了推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用。同時在一定程度上也增加了個人和家庭財富、實現(xiàn)了人生價值；另一方面，大量非戶籍常住人口的涌入增加了城市的環(huán)境人口承載負(fù)擔(dān)，加大了城市的治理難度。同時也在一定程度上增加了城市的就業(yè)壓力，此外也產(chǎn)生了一定的社會不穩(wěn)定因素，對安定有序的社會秩序構(gòu)成潛在威脅。

其中至關(guān)重要的是，非戶籍常住人口長期處于脫離基層群眾性自治組織的狀態(tài)。

首先，非戶籍常住人口由于長期在異地生活，因此也就自動脫離了戶籍所在地的基層群眾性自治組織。

其次，非戶籍常住人口雖然在現(xiàn)居住城市長期居住，但因其大多是以租住形式居住，且存在受主客觀因素影響，經(jīng)常改變租住地址的可能性。因此，也就沒有及時納入居住地的基層群眾性自治組織范圍內(nèi)。從而導(dǎo)致非戶籍常住人口呈現(xiàn)出既脫離了戶籍所在地的基層群眾性自治組織，又沒有加入居住地的基層群眾性自治組織的雙向脫離現(xiàn)象。

再次，青、中年非戶籍常住人口多在故鄉(xiāng)長大成人，幼年和學(xué)校時期較多受到家鄉(xiāng)文化熏陶，而客居他鄉(xiāng)的首要目的又是積攢個人和家庭財富。因此，這部分非戶籍常住人口很難真正融入到居住地的文化氛圍和社會環(huán)境。故而，這部分非戶籍常住人口缺乏及時加入居住地基層群眾性自治組織的積極性和主動性。也正是因此，居住地的基層群眾性自治組織很難將其及時接納和管理。

最后，受戶籍政策、就學(xué)政策、醫(yī)療政策等諸多地方性政策的壁壘限制，非戶籍常住人口同戶籍常住人口之間存在一定的政策惠及差異，這種差異不僅導(dǎo)致非戶籍常住人口長期處于弱勢地位，還會進(jìn)一步致使戶籍常住人口與非戶籍常住人口之間產(chǎn)生隔閡。更有甚者，曾經(jīng)出現(xiàn)過在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布極端排斥外地務(wù)工人員、惡意抹黑非戶籍常住人口的性質(zhì)等極其惡劣的地域歧視言論。受此種種壁壘性政策的影響和一些惡意制造隔閡言論的刺激，導(dǎo)致非戶籍常住人口對加入居住地的基層群眾性自治組織存在一定的心理排斥。

綜上所述，出現(xiàn)非戶籍常住人口長期脫離基層群眾性自治組織的現(xiàn)象，是有深刻且復(fù)雜的原因。在這些原因中既有基層群眾性自治組織缺乏深入聯(lián)系群眾的不足，也有城市社會環(huán)境的復(fù)雜，還存在非戶籍常住人口與戶籍常住人口之間的隔閡以及各自群體內(nèi)部的心理認(rèn)同差異。針對問題產(chǎn)生的復(fù)雜原因，我們更應(yīng)該堅定認(rèn)識：“探討非戶籍常住人口參與基層治理的機(jī)理與機(jī)制，分析參與過程中遇到的障礙與難題，可以在一定程度上提高非戶籍常住人口的地位，提高其社會認(rèn)同度，優(yōu)化其參與基層治理的路徑，從而促進(jìn)社會的良性運行，為構(gòu)建共建共享共治的社會治理結(jié)構(gòu)再做貢獻(xiàn)。”[3]

總而言之，解決非戶籍常住人口直接面臨的現(xiàn)實問題，消除非戶籍常住人口脫離基層群眾性自治組織現(xiàn)象，是一項既具有較大難度、較高挑戰(zhàn)性的理論性工作，又是一項有利于推動基層群眾性自治實踐朝向更深層面開展、推動基層民主政治建設(shè)繼續(xù)前進(jìn)、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的極具現(xiàn)實意義的工作。

二、解決問題的相關(guān)對策

（一）切實保障非戶籍常住人口權(quán)利

前文論述了非戶籍常住人口脫離基層群眾性自治組織現(xiàn)象，總結(jié)得出非戶籍常住人口的六個基本特征，并分析了非戶籍常住人口脫離基層群眾性自治組織現(xiàn)象的基本原因?？傮w而言，造成非戶籍常住人口脫離基層群眾性自治組織現(xiàn)象的原因較為復(fù)雜，其中具體涉及壁壘性制度、基層群眾性自治組織、心理認(rèn)同、社會環(huán)境等方面因素。將針對以上問題，下文進(jìn)行處理矛盾、解決問題層面的論述。

解決問題的具體實踐策略如下：

首先，在地方制度層面，應(yīng)當(dāng)逐步減少并最終取消壁壘性制度限制。壁壘性制度具體是指帶有明顯的地方保護(hù)色彩、排外色彩、人口區(qū)別色彩等特征的地方性制度。例如，嚴(yán)格的戶籍制度、落戶制度、學(xué)區(qū)制度等。在此需要格外強(qiáng)調(diào)的是，在處理壁壘性制度問題時，必須要做出觀念層面的改變，一定要將區(qū)別化對立、排斥觀念轉(zhuǎn)變?yōu)榫|(zhì)化統(tǒng)一、協(xié)調(diào)觀念。例如，學(xué)區(qū)制度存在的根本因素在于教育資源分配不公，因此應(yīng)當(dāng)積極推動教育資源均質(zhì)化，積極促進(jìn)教育資源公平分配的實現(xiàn)。而不應(yīng)該將教育資源過度集中，并作為帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，更不應(yīng)該將教育資源附加在房地產(chǎn)業(yè)之上，作為哄抬房地產(chǎn)價格的重要指標(biāo)。人為集中教育資源、售賣教育資源是與我國社會主義制度以及社會主義核心價值觀明顯沖突的行為；學(xué)區(qū)制度是應(yīng)當(dāng)及時中止并積極推動廢除的壁壘性制度。正如羅朝猛、胡勁松在研究文章中所言：“從深層次來看，非戶籍常住人口子女的受教育問題反映了社會轉(zhuǎn)型時期二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)解體與二元社會結(jié)構(gòu)、教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的滯后性之間的矛盾?！盵4]

以學(xué)區(qū)制度為代表的壁壘性制度只是現(xiàn)行壁壘性制度的冰山一角，當(dāng)前在我國地方層面存在的壁壘性制度已經(jīng)造成我國城鄉(xiāng)之間、東西部之間發(fā)展差距難以縮小的嚴(yán)重現(xiàn)實性問題。如果仍在觀念層面上強(qiáng)調(diào)公共資源差異化、商品化，仍在制度層面上人為制造保護(hù)性、排他性的壁壘政策，那么必將進(jìn)一步造成我國社會主義建設(shè)步入泥沼、全面深化改革難以切實推進(jìn)以及必將進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)之間、東西部之間的發(fā)展差距，并對我國社會環(huán)境構(gòu)成潛在的不穩(wěn)定因素。

因此，針對切實保障非戶籍常住人口權(quán)利的措施問題，本文認(rèn)為其根本在于要將附加于房屋產(chǎn)權(quán)之上的公共福利，轉(zhuǎn)移到房屋實際居住人一側(cè)。簡而言之，即“租售同權(quán)”。主要原因如下：第一，“租售同權(quán)”符合交易邏輯，通過付給房租的形式獲得房屋的使用權(quán)，對于實際居住人而言也應(yīng)當(dāng)同時獲得相應(yīng)的公共福利。第二，“租售同權(quán)”可以有效遏制“炒房現(xiàn)象”，實現(xiàn)“房屋是用來居住”的本質(zhì)屬性。第三，“租售同權(quán)”有利于促進(jìn)公共資源的合理分配，有利于保障非戶籍常住人口權(quán)利，促進(jìn)社會平等。第四，“租售同權(quán)”可以在一定程度上緩解當(dāng)前的房地產(chǎn)業(yè)相對供給不足現(xiàn)象，對于調(diào)控房地產(chǎn)價格具有一定的現(xiàn)實意義。

其次，基層群眾性自治組織方面。第一，仍需加強(qiáng)對基層群眾性自治組織工作人員的教育培訓(xùn)，并著重針對服務(wù)性意識和具體的服務(wù)性工作方法進(jìn)行培養(yǎng)和培訓(xùn)。在日常工作方面要充分發(fā)揮職能行使的主動性、積極性，針對社區(qū)內(nèi)非戶籍常住人口要主動聯(lián)系、主動開展相關(guān)工作，了解并解決社區(qū)內(nèi)非戶籍常住人口面臨的生活問題，切實維護(hù)非戶籍常住人口的切身利益，促使其更進(jìn)一步融入社區(qū)社會環(huán)境，真正成為社區(qū)的一份子，從而推動和諧社區(qū)創(chuàng)建工作的有序開展。第二，基層群眾性自治組織應(yīng)當(dāng)積極開展本區(qū)域內(nèi)非戶籍常住人口的組織加入工作，切實保障區(qū)域內(nèi)非戶籍常住人口與戶籍常住人口享有平等權(quán)利，并做到在具體工作層面的一視同仁。

再次，在心理認(rèn)同方面。第一，非戶籍常住人口要做到入鄉(xiāng)隨俗，主動了解并學(xué)習(xí)當(dāng)?shù)孛袼琢?xí)慣、積極適應(yīng)當(dāng)?shù)厣罘绞?，盡早融入當(dāng)?shù)厣鐣h(huán)境，為自身及家人在異地的長期居住和工作創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的生活環(huán)境，為自身及家人權(quán)利得到保障創(chuàng)造有利條件。第二，當(dāng)?shù)貞艏Ｗ∪丝趹?yīng)當(dāng)樹立包容開放的思想觀念，主動接納非戶籍常住人口，不侵犯非戶籍常住人口權(quán)利，并為其融入本地的社會環(huán)境和文化氛圍提供一定的必要幫助。

最后，在社會環(huán)境層面。應(yīng)當(dāng)順應(yīng)改革開放四十年以來，包容開放的時代發(fā)展潮流，主動揚棄保守、排外、對立的落后觀念，積極樹立平等、和諧、統(tǒng)一的符合時代發(fā)展需要的新觀念，從而創(chuàng)建符合社會主義核心價值觀要求的文明、和諧、友善的社會環(huán)境，為切實保障非戶籍常住人口的權(quán)利、改善非戶籍常住人口的弱勢地位創(chuàng)造有利的社會環(huán)境條件。

綜上所述，解決非戶籍常住人口脫離基層群眾性自治組織問題的根本在于切實保障非戶籍常住人口權(quán)利，而保障非戶籍常住人口權(quán)利的核心又在于保障公共資源分配的公平性。首先，當(dāng)前我國的公共資源配置，表現(xiàn)出集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的配置不均現(xiàn)象。其次，受壁壘性政策的影響，我國的公共資源配置具體呈現(xiàn)出與房屋產(chǎn)權(quán)綁定的實際發(fā)展態(tài)勢。因此，當(dāng)前的我國的公共資源配置存在進(jìn)一步差異化的潛在發(fā)展趨勢。而這一潛在發(fā)展趨勢，又直接關(guān)系到非戶籍常住人口的權(quán)利保障問題。最終，圍繞公共資源的分配，諸多問題構(gòu)成了一個充滿矛盾的閉環(huán)。針對此問題鏈的解決，本文認(rèn)為其關(guān)鍵在于宏觀層面應(yīng)加強(qiáng)國家的政策引導(dǎo)，從制度層面確保公共資源的公平分配。微觀層面應(yīng)積極推廣實施“租售同權(quán)”，與此同時針對長期空置的房屋征收房產(chǎn)空置稅，促進(jìn)房屋出租行業(yè)的規(guī)范化發(fā)展，緩解房地產(chǎn)業(yè)相對供給不足現(xiàn)象。確保公共資源分配的公平性是保障非戶籍常住人口權(quán)利的核心，而保障非戶籍常住人口權(quán)利又是解決非戶籍常住人口脫離基層群眾性組織問題的根本；這也正是本文針對問題提出的具體實踐策略的邏輯基礎(chǔ)。

（二） 完善基層民主參與平臺，營造基層民主自治氛圍

基層群眾性自治實踐的主體是人民群眾，人民群眾依照基層群眾自治制度以及相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)行基層群眾性自治實踐的唯一合法渠道是基層群眾性自治組織。因此，對于基層群眾性自治實踐的深入開展和切實保障非戶籍常住人口權(quán)利，基層群眾性自治組織建設(shè)的重要性不言而喻。而在基層群眾性自治組織建設(shè)的過程中，民主參與平臺的完善和民主氛圍的營造則是創(chuàng)建開明的民主環(huán)境的關(guān)鍵因素，也是推動基層群眾性自治實踐發(fā)展的不可或缺的社會環(huán)境基礎(chǔ)，更是切實解決非戶籍常住人口脫離基層群眾性自治組織問題的重要策略。

1.完善基層民主參與平臺的具體實踐策略如下：

首先，在制度建設(shè)層面，應(yīng)當(dāng)制定民主參與的具體辦法。規(guī)定民主參與的具體內(nèi)容，明確民主參與的具體范圍，保障非戶籍常住人口的相關(guān)權(quán)利，并保障民主參與渠道的暢通。

其次，在組織層面，基層群眾性自治組織應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展?fàn)顩r，在法律和制度的框架內(nèi)，構(gòu)建切實可行的民主參與平臺，并根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H發(fā)展?fàn)顩r需要，及時完善平臺架構(gòu)、創(chuàng)新平臺發(fā)展模式。例如，成立社區(qū)議事廳、舉辦社區(qū)居民茶話會等民主建言獻(xiàn)策平臺和居民交流平臺，以增進(jìn)戶籍人口和非戶籍常住人口之間的關(guān)系，同時增進(jìn)基層群眾性自治組織與人民群眾之間的聯(lián)系。

再次，在平臺實際運行方面，應(yīng)當(dāng)實施科學(xué)的管理方式、以服務(wù)性為基本的工作方針，并切實保障人民群眾的主體地位和建言獻(xiàn)策的準(zhǔn)確傳達(dá)，尤其是切實保障非戶籍常住人口享有和戶籍人口同等的權(quán)利。并且在民主參與平臺內(nèi)部建立反饋完善機(jī)制，為及時發(fā)現(xiàn)并處理平臺運行中的產(chǎn)生的問題以及指明平臺完善的發(fā)展方向，提供科學(xué)有效的內(nèi)部機(jī)制保障。

最后，應(yīng)當(dāng)著重突出平臺的“橋梁作用”，充分發(fā)揮主動聯(lián)系人民群眾、接受人民群眾意見和建議、及時處理現(xiàn)實問題的民主參與平臺價值，并促進(jìn)非戶籍常住人口和戶籍人口之間的平等交流，為創(chuàng)建和諧穩(wěn)定的基層社會環(huán)境做出實際貢獻(xiàn)。

2.營造基層民主自治氛圍的具體實踐策略如下：

首先，在理論層面，要深入貫徹黨對基層民主政治建設(shè)的政策方針，并運用科學(xué)的調(diào)查方法進(jìn)行深入的實地調(diào)研，結(jié)合實際社會狀況形成具有實際指導(dǎo)作用的制度化理論。

其次，在具體實施層面，應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)匚幕厣?、民俗特色以及?dāng)?shù)厝嗣袢罕姷纳a(chǎn)生活習(xí)慣，積極開展符合當(dāng)?shù)厣鐣幕h(huán)境的民主建設(shè)活動，從而使民主自治氛圍融入當(dāng)?shù)氐纳鐣幕h(huán)境，便于被當(dāng)?shù)氐娜嗣袢罕娊邮?，進(jìn)一步保障營造民主自治氛圍的現(xiàn)實價值得以實現(xiàn)。

再次，在民主自治氛圍的維護(hù)方面，要嚴(yán)格依照相關(guān)法律規(guī)定和制度要求開展工作，充分發(fā)揮人民群眾的主體性作用，充分發(fā)揮內(nèi)、外部相關(guān)組織的監(jiān)督作用，對于破壞民主自治環(huán)境的個人和組織依法做出相應(yīng)的處理，并對基層群眾性自治組織的工作人員進(jìn)行相關(guān)工作的教育培訓(xùn)。

最后，在民主自治氛圍的營造和維護(hù)過程中，要始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持貫徹執(zhí)行黨的相關(guān)政策方針；并以相關(guān)法律和制度為準(zhǔn)繩，嚴(yán)格依法開展?fàn)I造和維護(hù)基層民主自治氛圍的相關(guān)工作。從而為基層群眾性自治實踐的深入開展，以及切實解決非戶籍常住人口脫離基層群眾性自治組織問題、切實保障非戶籍常住人口權(quán)利，創(chuàng)建良好的社會主義基層民主自治環(huán)境。

綜上所述，創(chuàng)建良好的社會主義基層民主自治環(huán)境主要涉及完善基層民主參與平臺和營造基層民主自治氛圍兩個方面。這兩個方面又涉及到制度與理論建設(shè)層面、組織層面、具體實施層面等具體層面，同時還涉及到具體實踐時應(yīng)當(dāng)特別注意的方面等內(nèi)容，尤其是切實保障非戶籍常住人口權(quán)利方面的內(nèi)容。通過，在這兩個大方面以及具體的不同層面上，充分開展基層民主環(huán)境創(chuàng)建工作，為基層群眾性自治實踐的深入發(fā)展、以及非戶籍常住人口權(quán)利的保障和非戶籍常住人口脫離基層群眾性自治組織問題的有效解決，創(chuàng)造有利的社會環(huán)境條件。