對(duì)建設(shè)法治鄉(xiāng)村的幾點(diǎn)思考

于清漪

（430060 中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院 湖北 武漢）

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）首次明確提出“建設(shè)法治鄉(xiāng)村”。建設(shè)法治鄉(xiāng)村是全面依法治國(guó)的重要內(nèi)容，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不可分割的組成部分，必將為鄉(xiāng)村振興提供強(qiáng)有力的立法、執(zhí)法、司法、守法保障，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。

一、建設(shè)法治鄉(xiāng)村的重大意義

《意見》提出“建設(shè)法治鄉(xiāng)村”，必須“堅(jiān)持法治為本，樹立依法治理理念，強(qiáng)化法律在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)、生態(tài)環(huán)境治理、化解農(nóng)村社會(huì)矛盾等方面的權(quán)威地位”。[1]建設(shè)法治鄉(xiāng)村是保障農(nóng)民權(quán)益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

（一）建設(shè)法治鄉(xiāng)村有利于保障農(nóng)民合法權(quán)益

法治，究其本質(zhì)，乃權(quán)利之治。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的逐步深入，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)得到長(zhǎng)足進(jìn)步，同時(shí)鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)生的糾紛在數(shù)量和種類上迅速增加，復(fù)雜程度日益提高，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛、合同糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議領(lǐng)域的糾紛尤為突出。重慶市渝北區(qū)石船鎮(zhèn)在土地承包及流轉(zhuǎn)中，土地流轉(zhuǎn)未簽訂合同或未按規(guī)定備案，民主議定程序不完善、記錄不完備，檔案資料保管不規(guī)范等問(wèn)題非常普遍，造成流轉(zhuǎn)瑕疵，相關(guān)主體的權(quán)利懸置不明。[2]建設(shè)法治鄉(xiāng)村，在立法上合理分配農(nóng)民的權(quán)利，在執(zhí)法上將農(nóng)民的應(yīng)然權(quán)利落到實(shí)處，在司法上保障農(nóng)民受到損害的權(quán)利能夠得到及時(shí)有效的救濟(jì)，既切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益，又增強(qiáng)其對(duì)法律的敬畏和對(duì)法治的信仰。

（二）建設(shè)法治鄉(xiāng)村有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定

面對(duì)家族宗派紛爭(zhēng)、土地流轉(zhuǎn)征用補(bǔ)償、合同履行不到位等等引起的摩擦、沖突和矛盾，農(nóng)民極易采取過(guò)激的處置方式，甚至陷入“信訪不信法”的惡性循環(huán)，矛盾日積月累，最終演變成為惡性群體性事件。建設(shè)法治鄉(xiāng)村，提供及時(shí)有效的法律服務(wù)，通過(guò)訴訟與非訴相結(jié)合的多元化糾紛解決機(jī)制，積極引導(dǎo)糾紛雙方當(dāng)事人通過(guò)合法方式化解爭(zhēng)議，避免因訴求無(wú)門而采取極端方式導(dǎo)致的惡性后果和惡劣影響，有效預(yù)防群體性事件發(fā)生，有力于維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定。

（三）建設(shè)法治鄉(xiāng)村有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

建設(shè)法治鄉(xiāng)村，提高農(nóng)民信法、用法的意識(shí)和能力，建立健全“三農(nóng)”法律制度體系，特別是，如果有專業(yè)人員為農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供法律服務(wù)，協(xié)助起草、審查經(jīng)營(yíng)合作合同，防范和規(guī)避生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中可能產(chǎn)生的重大法律風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)妥善處理各類糾紛，積極做好起訴應(yīng)訴，保障調(diào)解協(xié)議或法院裁判的順利執(zhí)行，為農(nóng)民的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和就業(yè)保駕護(hù)航，必將為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展插上法治翅膀。

二、建設(shè)法治鄉(xiāng)村面臨的主要問(wèn)題

農(nóng)村農(nóng)業(yè)法律體系建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)展，但建設(shè)法治鄉(xiāng)村的道路依然漫長(zhǎng)，當(dāng)前主要存在以下法治化障礙。

（一）立法空白與滯后并存

相對(duì)于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，涉及“三農(nóng)”的立法在供給上不充分。一方面，一些領(lǐng)域的立法處于空白狀態(tài)，鄉(xiāng)村的糾紛解決、法治運(yùn)行無(wú)法在法律規(guī)則之內(nèi)進(jìn)行。例如，我國(guó)《憲法》《民法總則》等相關(guān)法律雖已明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)體制和法律地位，賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的權(quán)利，但尚無(wú)專門的法律予以細(xì)化。經(jīng)濟(jì)合作社因不具備法人資格，在金融貸款、市場(chǎng)投資、稅收繳納等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中受到很大限制，給鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)不便和被動(dòng)。另一方面，現(xiàn)有的部分法律法規(guī)滯后于鄉(xiāng)村社會(huì)的客觀實(shí)際和發(fā)展需要，滯后于黨和政府“三農(nóng)”政策，不能充分反映和體現(xiàn)“三農(nóng)”發(fā)展的客觀規(guī)律和改革成就。

（二）綜合行政執(zhí)法改革不到位

與黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革配套的綜合行政執(zhí)法改革在廣大鄉(xiāng)村還沒有完全落到實(shí)處，鄉(xiāng)村執(zhí)法條塊分割、“九龍治水”的局面仍然存在，體系化、規(guī)范化建設(shè)道路漫長(zhǎng)。鄉(xiāng)村轄區(qū)范圍大，執(zhí)法隊(duì)伍數(shù)量相對(duì)缺乏，部分偏遠(yuǎn)地區(qū)的執(zhí)法人員老化嚴(yán)重，不少執(zhí)法人員缺乏必要的法律素質(zhì)和職業(yè)道德。執(zhí)法方式簡(jiǎn)單、粗暴，缺少必要監(jiān)督。

（三）司法保障不充分

司法資源在城市和鄉(xiāng)村呈現(xiàn)出明顯的不平衡。一個(gè)基層派出法庭輻射管轄數(shù)個(gè)村鎮(zhèn)，司法人員工作負(fù)擔(dān)重，當(dāng)事人訴訟程序不方便，案件執(zhí)行力度打折扣；基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂，基層司法所、法律服務(wù)所、基層人民調(diào)解委員會(huì)“三塊牌子、一套人馬”，法律服務(wù)機(jī)制運(yùn)行不暢，法律援助和司法救濟(jì)向基層延伸不夠；面對(duì)日益增多和復(fù)雜的糾紛，法律服務(wù)人員不足，專業(yè)性不強(qiáng)，高水平律師少，服務(wù)內(nèi)容單一，救濟(jì)途徑狹窄，農(nóng)民合法權(quán)益難以得到及時(shí)有效維護(hù)。

（四）積極守法意識(shí)淡薄

其一，法治意識(shí)相對(duì)淡薄。鄉(xiāng)村干部群眾對(duì)基本法律知識(shí)掌握不多，既不知道如何通過(guò)法律手段維護(hù)自己的合法權(quán)益，也存在因不懂法而侵犯他人合法權(quán)益的現(xiàn)象，更不能自覺遵守法律法規(guī)。其二，用法意愿較低。鄉(xiāng)村熟人社會(huì)、人情社會(huì)的傳統(tǒng)觀念根深蒂固，農(nóng)民厭訴惡訟，缺少對(duì)法律的敬畏和信仰，遇到糾紛首先想到的不是法律，不愿或者不敢拿起法律武器維護(hù)自己的合法權(quán)益，面臨有法不用難題。其三，選擇性守法現(xiàn)象突出。法律獲得普遍服從是法治的重要含義之一，但鄉(xiāng)村部分中青年人，對(duì)不同法律根據(jù)自身情況決定遵守程度，權(quán)利受到損害時(shí)想到法律，義務(wù)不愿履行時(shí)忘記法律。

三、建設(shè)法治鄉(xiāng)村的方向和重點(diǎn)

建設(shè)法治鄉(xiāng)村要突出問(wèn)題精準(zhǔn)發(fā)力，完善立法，充實(shí)人才，強(qiáng)化普法，健全鄉(xiāng)村法律服務(wù)體系。

（一）加快立法步伐，有效增加法律供給

增加法的有效供給是建設(shè)法治鄉(xiāng)村的前提和基礎(chǔ)。一要著眼現(xiàn)實(shí)需求，加快立法步伐，填補(bǔ)法律空白。主動(dòng)適應(yīng)鄉(xiāng)村改革發(fā)展需要，針對(duì)鄉(xiāng)村實(shí)際制定相應(yīng)的法律法規(guī)，實(shí)踐證明行之有效、立法條件成熟的，要及時(shí)上升為法律。要按照黨的十九大報(bào)告提出的“培育新型經(jīng)營(yíng)主體”和《意見》強(qiáng)調(diào)的“研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法，充實(shí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)”“推動(dòng)資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股民，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制”[1]等要求，增加相關(guān)領(lǐng)域的法律供給，制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，助推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二要著眼發(fā)展變化，完善法律法規(guī)。對(duì)已不符合改革發(fā)展要求的法律法規(guī)要及時(shí)修改、廢止，解決法律滯后問(wèn)題。根據(jù)黨的十九大關(guān)于深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年的相關(guān)要求，《農(nóng)村土地承包法》已經(jīng)修改。農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)和承包地確權(quán)登記頒證工作按計(jì)劃在2018年底前完成，試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)將為《土地管理法》修改提供重要參考。此外，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施還涉及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度改革、鄉(xiāng)村治理機(jī)制等諸多方面，要及時(shí)修訂《農(nóng)業(yè)法》《物權(quán)法》《村民委員會(huì)組織法》等相關(guān)法律。

（二）創(chuàng)新制度機(jī)制，強(qiáng)化法治人才保障

建設(shè)法治鄉(xiāng)村需要每一個(gè)鄉(xiāng)村人積極參與，更需要引導(dǎo)法律專業(yè)人才向鄉(xiāng)村聚集，解決鄉(xiāng)村法律人員不足和專業(yè)性不強(qiáng)的問(wèn)題。要以政府財(cái)政支持為保障，綜合利用各方資源，吸收優(yōu)秀社會(huì)志愿者和第三方機(jī)構(gòu)參與到農(nóng)村法律服務(wù)中，有兩項(xiàng)措施值得推廣。一是吸收法學(xué)院系的優(yōu)秀學(xué)生作為鄉(xiāng)村法律服務(wù)志愿者。每年大量法學(xué)專業(yè)的大學(xué)生需要到一線實(shí)習(xí)，法院、檢察院、律師事務(wù)所等機(jī)構(gòu)，崗位基本飽和，且大多從事程序性事務(wù)，得到的鍛煉有限。鄉(xiāng)村基層法律服務(wù)為廣大法學(xué)專業(yè)的學(xué)生提供了廣闊的實(shí)習(xí)平臺(tái)，大量的法律糾紛為其提供了寶貴的實(shí)踐和鍛煉機(jī)會(huì)，既能滿足鄉(xiāng)村對(duì)法律服務(wù)的巨大需求，也能提升學(xué)生的能力，可以形成雙贏互動(dòng)機(jī)制。二是引入法律診所制度。法律診所制度起源于美國(guó)，以法律診所為平臺(tái)，廣大社會(huì)熱心人士和志愿者在專業(yè)人員的指導(dǎo)下，為農(nóng)民遇到的糾紛進(jìn)行全方位的診斷，并且對(duì)癥下藥、辨證施治，為貧困農(nóng)民提供法律咨詢、代書、調(diào)解等法律服務(wù)。西南政法大學(xué)法律診所自成立以來(lái)，每年都有上千名學(xué)生爭(zhēng)當(dāng)診所志愿者，為農(nóng)民提供了大量的法律援助服務(wù)，成為我國(guó)法律診所制度推廣的典范。

（三）拓寬途徑渠道，切實(shí)提高普法實(shí)效

建設(shè)法治鄉(xiāng)村，必須增強(qiáng)基層干部法治觀念、法治為民意識(shí)，將政府涉農(nóng)各項(xiàng)工作納入法治化軌道；提升涉農(nóng)主體的法律意識(shí)、法治觀念和法律素養(yǎng)，增強(qiáng)尊法學(xué)法守法用法意識(shí)，養(yǎng)成遇事找法、辦事依法、解決問(wèn)題靠法的行為習(xí)慣。為此，亟需拓展適應(yīng)鄉(xiāng)村實(shí)際的普法途徑。一要典型引路，強(qiáng)化法律權(quán)威地位。人民法院、檢察機(jī)關(guān)要妥善審理各類涉農(nóng)案件，依法懲治危害群眾切身利益的違法犯罪，扎實(shí)開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)，加強(qiáng)涉農(nóng)訴訟監(jiān)督，以法律的有效實(shí)施和群眾合法訴求的有效解決為基準(zhǔn)，通過(guò)典型案例，在鄉(xiāng)村確立起法律至上的權(quán)威。二要?jiǎng)?chuàng)新形式，增強(qiáng)普法吸引力。要通過(guò)群眾聽得懂、看得明白的形式抓法律普及，邀請(qǐng)專家學(xué)者到鄉(xiāng)村開展法律講座，開展法治競(jìng)賽，放映法治電影，組織法治文藝節(jié)目表演，利用門戶網(wǎng)站進(jìn)行宣傳，在社區(qū)設(shè)立家事糾紛調(diào)解工作室等“接地氣”的方式，增強(qiáng)普法工作的吸引力。三要落實(shí)責(zé)任，聯(lián)合講好普法故事。按照“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的要求，社會(huì)各界與政法工作者要聯(lián)合奏響鄉(xiāng)村普法大合唱。針對(duì)鄉(xiāng)村土地轉(zhuǎn)包協(xié)議未經(jīng)備案，甚至口頭約定等情況屢見不鮮的問(wèn)題，土地流轉(zhuǎn)管理部門要及時(shí)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)備案登記，辦案人員要及時(shí)把案件編成普法故事對(duì)村民進(jìn)行宣講，引導(dǎo)土地承包經(jīng)營(yíng)戶增強(qiáng)程序意識(shí)，提高合同規(guī)范化，切實(shí)發(fā)揮本部門政策宣講、法律宣傳作用。

（四）深化司法改革，健全法律服務(wù)體系

一要深入推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革向基層延伸。按照國(guó)家統(tǒng)一部署，深入推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革，創(chuàng)新監(jiān)管方式，推動(dòng)執(zhí)法隊(duì)伍整合，執(zhí)法力量下沉。強(qiáng)化規(guī)范執(zhí)法教育，提升鄉(xiāng)村執(zhí)法隊(duì)伍法治意識(shí)和職業(yè)素養(yǎng)，提高行政執(zhí)法能力和水平，做到規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法。健全鄉(xiāng)村行政執(zhí)法機(jī)制，明確工作責(zé)任，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究、侵權(quán)須賠償。二要構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制。從化解爭(zhēng)議的角度，基層法律工作者要堅(jiān)決摒棄“訴訟萬(wàn)能主義”的錯(cuò)誤思想，形成以調(diào)解、仲裁等非訴訟途徑為主，訴訟途徑為輔，在掌握尺度的前提下穿插私力救濟(jì)的多元化糾紛解決機(jī)制，爭(zhēng)取將糾紛在第一時(shí)間予以化解。從預(yù)防糾紛的角度，基層法律工作者或“一村一顧問(wèn)”制度中的法律顧問(wèn)要積極做好法律宣傳工作，引導(dǎo)農(nóng)民正確行使權(quán)利和依法履行義務(wù)，使?fàn)幾h在萌芽狀態(tài)就得到解決。三要健全鄉(xiāng)村法律服務(wù)體系。當(dāng)務(wù)之急是將法律援助機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)所、基層人民調(diào)解委員會(huì)從基層司法所中脫離出來(lái)，成為相對(duì)獨(dú)立的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)。基層司法所負(fù)責(zé)行政管理工作，法律援助機(jī)構(gòu)為貧困農(nóng)民提供無(wú)償法律服務(wù)，法律服務(wù)所為不符合法律援助條件的農(nóng)民提供有償法律服務(wù)，人民調(diào)解委員會(huì)負(fù)責(zé)做好基層調(diào)解工作，各司其職，形成良性運(yùn)行的鄉(xiāng)村法律服務(wù)體系。

護(hù)美鄉(xiāng)村綠水青山，守牢農(nóng)民金山銀山，離不開法治這座靠山。建設(shè)法治鄉(xiāng)村，形成利益有保障、糾紛能化解、矛盾能消融的法治秩序，為鄉(xiāng)村振興提供安定有序的社會(huì)軟環(huán)境。