對(duì)完善卷煙市場(chǎng)監(jiān)管體系的思考

吳軍軍

（215400 江蘇省太倉(cāng)市煙草專(zhuān)賣(mài)局 江蘇 蘇州）

一、引言

新形勢(shì)下，煙草行業(yè)面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。2018年初，全國(guó)煙草工作會(huì)議針對(duì)煙草行業(yè)的實(shí)際發(fā)展現(xiàn)狀確定了新一年的工作目標(biāo)和工作要求。截止到2018年7月份，煙草行業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，整個(gè)行業(yè)改革進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)并取得了積極的成效。2018年1月份～7月份，煙草全行業(yè)實(shí)現(xiàn)稅收利潤(rùn)共7404.3億元，同比增長(zhǎng)9.45%，其中工業(yè)稅利4520.3億元，商業(yè)稅利2842.8億元，分別取得了同比增長(zhǎng)11.73%和5.28%的成績(jī)。此外，煙草行業(yè)在加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，污染物治理等方面也基本完成了階段目標(biāo)，二氧化碳排放量、化學(xué)需氧量、氨氮排放量及工業(yè)萬(wàn)元產(chǎn)值能耗以及萬(wàn)支卷煙能耗等多方面都呈現(xiàn)持續(xù)下降的趨勢(shì)。但隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，行業(yè)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境發(fā)生著深刻的變化，控?zé)熇顺钡募觿?，煙草行業(yè)經(jīng)濟(jì)占比持續(xù)下滑，特別是行業(yè)改革發(fā)展所面臨的控?zé)熉募s、新型制品、完善體制等方面的多重考驗(yàn)，專(zhuān)賣(mài)制度面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，這一系列的問(wèn)題將嚴(yán)重影響到行業(yè)未來(lái)的發(fā)展。

二、卷煙市場(chǎng)監(jiān)管體系面臨的新形勢(shì)

推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟(jì)政策、實(shí)施宏觀(guān)調(diào)控的根本要求。煙草行業(yè)貫徹落實(shí)中國(guó)特色社會(huì)主義思想，必須緊跟國(guó)家戰(zhàn)略走高質(zhì)量發(fā)展的道路，主動(dòng)順應(yīng)新時(shí)代的新要求。

加強(qiáng)卷煙市場(chǎng)監(jiān)管作為維護(hù)煙草專(zhuān)賣(mài)制度的重要途徑和抓手，其效能發(fā)揮的好壞將事關(guān)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)能否早日實(shí)現(xiàn)。此外，隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，涉煙違法活動(dòng)地由市場(chǎng)轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)，違法行為人由實(shí)體轉(zhuǎn)向虛擬，網(wǎng)上售煙、外賣(mài)平臺(tái)售煙屢禁不止。電子煙、加熱不燃燒卷煙等新型煙草制品的出現(xiàn)，不僅對(duì)涉煙法律適用以及兩法銜接提出了新的問(wèn)題，也給各地?zé)煵輰?zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)的市場(chǎng)監(jiān)管工作帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。可以說(shuō)，傳統(tǒng)的監(jiān)管模式已經(jīng)不能滿(mǎn)足當(dāng)前卷煙市場(chǎng)發(fā)展的要求。從具體表現(xiàn)來(lái)看，卷煙市場(chǎng)秩序環(huán)境仍未根本好轉(zhuǎn)，市場(chǎng)封鎖不同程度地存在，不規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為時(shí)有發(fā)生，假煙制售、卷煙走私以及真煙非法流通、煙葉非法流通依然嚴(yán)重，尤其是走私新型煙草制品對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的沖擊越來(lái)越大。[2]面對(duì)當(dāng)前卷煙市場(chǎng)發(fā)展形勢(shì)，必須加快構(gòu)建統(tǒng)一開(kāi)放且競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)環(huán)境，不斷完善卷煙市場(chǎng)監(jiān)管體系，發(fā)揮出更多的監(jiān)管效能，推動(dòng)煙草行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

三、卷煙市場(chǎng)監(jiān)管的現(xiàn)狀及難點(diǎn)

卷煙市場(chǎng)監(jiān)管工作內(nèi)容繁雜，涉及面廣，形勢(shì)變化嚴(yán)峻，主要的問(wèn)題難點(diǎn)有以下三個(gè)方面：

1.法律修訂滯后、執(zhí)法依據(jù)缺失，監(jiān)管工作難以開(kāi)展

從1991年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)法》后，歷經(jīng)二十多年的風(fēng)風(fēng)雨雨，在此期間，我國(guó)加入了WTO，市場(chǎng)進(jìn)程明顯加快；在2008年爆發(fā)全球金融危機(jī)以后，全球貿(mào)易發(fā)展進(jìn)入低迷期，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)。雖然先后在2009年、2013年、2015年進(jìn)行了三次小范圍的修正，但隨著外部環(huán)境的變化以及全面依法治國(guó)的深入推進(jìn)，其實(shí)體法本身的漏洞，包括執(zhí)法權(quán)責(zé)交叉重疊、部分權(quán)限不明確；相關(guān)法律內(nèi)容落后于現(xiàn)實(shí)，管理名錄跟不上新事物的發(fā)展，出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)；行政處罰力度明顯低于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，造成處罰效果未達(dá)到預(yù)期目的；一些法條的缺失或者不嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致與新發(fā)布的行政法律法規(guī)之間的銜接出現(xiàn)問(wèn)題，從而使我們的專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法工作逐漸陷入了被動(dòng)局面。

2.違法方式新穎、手段更加靈活，傳統(tǒng)方式難以應(yīng)對(duì)

當(dāng)今社會(huì)，科技的發(fā)展日新月異，“互聯(lián)網(wǎng)+”迅猛發(fā)展，尤其是智能手機(jī)的普及化，人與人之間的溝通和聯(lián)系變得愈發(fā)緊密，再加上物流快遞行業(yè)的快速崛起，不法人員借助網(wǎng)絡(luò)店鋪、微信和QQ等方式銷(xiāo)售假冒卷煙、走私煙，通過(guò)“化整為零”的運(yùn)輸形式進(jìn)行托運(yùn)以逃避打擊，其違法行為不僅虛擬隱蔽性強(qiáng)，而且影響范圍大、傳播速度快、覆蓋面廣，監(jiān)管部門(mén)稍有懈怠，涉煙違法網(wǎng)絡(luò)就可能在當(dāng)?shù)厣l(fā)芽，嚴(yán)重危害本地區(qū)卷煙市場(chǎng)的正常經(jīng)營(yíng)秩序。同時(shí)，由于互聯(lián)網(wǎng)的時(shí)間空間靈活性很大，這使得互聯(lián)網(wǎng)涉煙違法行為的監(jiān)控非常困難。此外，伴隨著電子煙、加熱不燃燒煙草制品、口含煙和其他煙草制品（鼻吸、貼片）等新型煙草制品的興起，進(jìn)一步增加了市場(chǎng)監(jiān)管的難度。

3.思想意識(shí)缺位、隊(duì)伍轉(zhuǎn)型緩慢，執(zhí)法理念難以勝任

長(zhǎng)期以來(lái)，由于煙草行業(yè)所特有的壟斷性和封閉性，在政企合一的管理體制下，一些執(zhí)法人員因循守舊，只滿(mǎn)足于維持現(xiàn)狀，存在著依賴(lài)煙草的思想，缺乏責(zé)任意識(shí)和危機(jī)意識(shí)，對(duì)各項(xiàng)改革措施承受能力較弱。在日常工作中不注重在崗自學(xué)，不能與時(shí)俱進(jìn)的提高自身的業(yè)務(wù)能力、工作的執(zhí)行質(zhì)效和辦案的規(guī)范水平，不習(xí)慣于深入細(xì)致的精益管理工作，在做好查處、打擊違法戶(hù)的同時(shí)，卻沒(méi)有及時(shí)的將零售戶(hù)提升到教育、培訓(xùn)和服務(wù)對(duì)象的層面來(lái)認(rèn)識(shí)，難以快速實(shí)現(xiàn)從單一管理職能向符合服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變。隊(duì)伍中仍然存在著貪圖安逸、不求進(jìn)取、得過(guò)且過(guò)的思想作風(fēng)，在法律日臻完善的現(xiàn)實(shí)下，無(wú)法靈活運(yùn)用煙草專(zhuān)賣(mài)法律法規(guī)處理問(wèn)題，不能有效發(fā)揮專(zhuān)賣(mài)管理的監(jiān)管職能。同時(shí)，由于外界對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法隊(duì)伍的整體印象較為模糊，導(dǎo)致專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法人員對(duì)身處崗位的自我價(jià)值感和職業(yè)認(rèn)同感普遍偏低。這里面既有法律支持不足、職能定位模糊的原因，也有控?zé)熜蝿?shì)下受社會(huì)輿論對(duì)行業(yè)的負(fù)面導(dǎo)向影響以及專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法人員自身素質(zhì)不高等因素，使專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法人員的潛能無(wú)法得到發(fā)揮，進(jìn)一步導(dǎo)致專(zhuān)賣(mài)隊(duì)伍轉(zhuǎn)型緩慢，不能適應(yīng)新的執(zhí)法理念和任務(wù)要求。

四、新形勢(shì)下完善卷煙市場(chǎng)監(jiān)管體系的對(duì)策和建議

針對(duì)當(dāng)下的卷煙市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)狀，煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)要高度重視，保持高壓態(tài)勢(shì)，持之以恒地推進(jìn)對(duì)卷煙市場(chǎng)各種違法違規(guī)問(wèn)題的監(jiān)管工作，為煙草行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。

1.立法層面推動(dòng)法律完善，執(zhí)法層面強(qiáng)化跨部門(mén)協(xié)作

煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)作為管理煙草行業(yè)的第一責(zé)任主體，是國(guó)家意志和法律意志的集中體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)擔(dān)當(dāng)更加有為，用自身多年來(lái)積累的行業(yè)豐富管理經(jīng)驗(yàn)為人大等立法機(jī)構(gòu)和相關(guān)政府部門(mén)的科學(xué)立法積極建言獻(xiàn)策，研究出臺(tái)加強(qiáng)卷煙市場(chǎng)事中事后監(jiān)管的新法律法規(guī)，進(jìn)一步將煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的權(quán)力和義務(wù)、職責(zé)與權(quán)限進(jìn)行明確劃分，完善監(jiān)管工作程序和兩法銜接機(jī)制，建立起運(yùn)轉(zhuǎn)高效的工作運(yùn)行模式。同時(shí)，針對(duì)當(dāng)前部分法律內(nèi)容仍然不完善的問(wèn)題，通過(guò)開(kāi)展跨部門(mén)協(xié)作，加強(qiáng)信息溝通，強(qiáng)化資源共享，建立健全與地方綜治辦、整頓辦、公安、交通、市場(chǎng)監(jiān)管、鐵路、民航等多部門(mén)之間無(wú)縫銜接的監(jiān)管機(jī)制，消除監(jiān)管盲區(qū)。煙草部門(mén)要充分發(fā)揮其涉煙情報(bào)渠道多、信息靈和富有實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)勢(shì)，借助公安部門(mén)偵破大要案、抓捕犯罪分子及提供有力追刑證據(jù)的長(zhǎng)處，以及其他相關(guān)執(zhí)法部門(mén)所對(duì)應(yīng)的管理權(quán)限優(yōu)勢(shì)和信息資源優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化各部門(mén)間的執(zhí)法優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成強(qiáng)大的監(jiān)管合力。

2.監(jiān)管層面打造高效平臺(tái)，運(yùn)行層面探索新工作機(jī)制

隨著市場(chǎng)上涉煙違法活動(dòng)的日新月異，卷煙市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)迫切需要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管手段，進(jìn)一步整合行業(yè)信息化系統(tǒng)中的各項(xiàng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)為支撐，采集、歸納、整理、分析、分類(lèi)、存儲(chǔ)互聯(lián)網(wǎng)上有關(guān)涉煙違法信息，通過(guò)數(shù)據(jù)分析平臺(tái)的“算法模型”把關(guān)鍵信息從冗繁復(fù)雜的海量數(shù)據(jù)資源中提煉出來(lái)，先是專(zhuān)賣(mài)管理業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)化，再是專(zhuān)賣(mài)管理數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)化，讓沉默的數(shù)據(jù)開(kāi)口說(shuō)話(huà)多跑路，真正使監(jiān)管人員少跑腿，有效構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+”煙草專(zhuān)賣(mài)管理的監(jiān)管體系，打造更加高效的卷煙市場(chǎng)監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)監(jiān)管向智慧監(jiān)管轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步提高卷煙市場(chǎng)監(jiān)管工作的針對(duì)性和有效性。在推動(dòng)卷煙監(jiān)管信息化建設(shè)中，統(tǒng)一為專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法人員配備移動(dòng)監(jiān)管終端和執(zhí)法記錄儀，在執(zhí)法車(chē)輛上安裝車(chē)載監(jiān)控設(shè)備，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管執(zhí)法過(guò)程實(shí)時(shí)、全面的數(shù)字化、智能化記錄。強(qiáng)化線(xiàn)上線(xiàn)下一體化監(jiān)管，加快推進(jìn)電子數(shù)據(jù)取證執(zhí)法的輔助工具研究，切實(shí)強(qiáng)化技術(shù)手段與監(jiān)管業(yè)務(wù)的深度融合，提升運(yùn)用技術(shù)手段發(fā)現(xiàn)違法線(xiàn)索和電子數(shù)據(jù)取證的能力，不斷加大對(duì)互聯(lián)網(wǎng)違法案件的監(jiān)管打擊力度。

在監(jiān)管內(nèi)容上，從保護(hù)未成年人、維護(hù)消費(fèi)者利益出發(fā)，探索推動(dòng)對(duì)零售戶(hù)銷(xiāo)售卷煙的經(jīng)營(yíng)信息進(jìn)行采集和監(jiān)管，如要求零售戶(hù)在銷(xiāo)售卷煙時(shí)登記購(gòu)買(mǎi)人姓名、身份證號(hào)碼、聯(lián)系方式以及銷(xiāo)售時(shí)間、品規(guī)、數(shù)量等信息作為臺(tái)賬，供監(jiān)管人員對(duì)卷煙在零售終端的銷(xiāo)售過(guò)程和去向進(jìn)行追溯，進(jìn)一步規(guī)范卷煙零售戶(hù)的銷(xiāo)售行為，防止被大戶(hù)套購(gòu)卷煙。

在落實(shí)“雙隨機(jī)一公開(kāi)”檢查方面，有效轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，將定期抽查、專(zhuān)項(xiàng)檢查、網(wǎng)格化分類(lèi)管理以及重點(diǎn)案件查處有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)“一次抽查，全面體檢”。通過(guò)建設(shè)零售戶(hù)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)信息查詢(xún)系統(tǒng)，將零售戶(hù)的守法經(jīng)營(yíng)情況、違法經(jīng)營(yíng)查處信息以及管理部門(mén)的監(jiān)管狀態(tài)等內(nèi)容實(shí)時(shí)公示，全面構(gòu)建以信息歸集共享為基礎(chǔ)、以信息公示為手段、以信用監(jiān)管為核心的煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證后續(xù)監(jiān)管工作機(jī)制。借助實(shí)體網(wǎng)格加虛擬網(wǎng)絡(luò)，拓寬公眾參與途徑，引入消費(fèi)者共同加強(qiáng)對(duì)零售戶(hù)的社會(huì)監(jiān)督，形成集分析（Analysis）-計(jì)劃（Plan）-檢查（Check）-處理（Deal with）-反饋（Feedback）為一體的“APCD-F”工作閉環(huán)，既彌補(bǔ)并緩解了監(jiān)管人力有限的壓力，解決一些過(guò)去靠煙草部門(mén)單打獨(dú)斗難以解決的市場(chǎng)監(jiān)管難題；也有利于及時(shí)了解零售戶(hù)的經(jīng)營(yíng)動(dòng)態(tài)，發(fā)現(xiàn)各類(lèi)涉煙違法違規(guī)行為，將監(jiān)管關(guān)口由事后懲處前移到事前預(yù)防，有效提高市場(chǎng)監(jiān)管水平。

3.隊(duì)伍層面加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，人員層面設(shè)計(jì)好職業(yè)規(guī)劃

卷煙市場(chǎng)監(jiān)管的任務(wù)多，壓力重，提升市場(chǎng)監(jiān)管人員的思想意識(shí)至關(guān)重要。為了更好地將各項(xiàng)監(jiān)管工作落實(shí)到位，煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)逐步建立專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法人員職級(jí)發(fā)展路線(xiàn)和職業(yè)生涯規(guī)劃，根據(jù)每個(gè)專(zhuān)賣(mài)管理人員的績(jī)效評(píng)價(jià)、崗位年限以及技能等級(jí)等因素授予不同的職級(jí)稱(chēng)號(hào)和對(duì)應(yīng)待遇，對(duì)長(zhǎng)期扎根于證件管理、案件審理、市場(chǎng)監(jiān)管、案件稽查、內(nèi)部監(jiān)管等一線(xiàn)崗位的人員要鼓勵(lì)其鉆研業(yè)務(wù)知識(shí)，走上專(zhuān)業(yè)化發(fā)展的道路，定期進(jìn)行對(duì)話(huà)交流、心理疏導(dǎo)和慰問(wèn)關(guān)懷，不斷提高專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法人員的崗位自豪感和職業(yè)素養(yǎng)。努力在執(zhí)法隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化上實(shí)現(xiàn)新升級(jí)，在維護(hù)卷煙市場(chǎng)凈化率的大目標(biāo)下，按照?qǐng)?zhí)法職能劃分，做強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管和案件稽查兩支專(zhuān)業(yè)化執(zhí)法隊(duì)伍，強(qiáng)調(diào)外部形象，厘清監(jiān)管執(zhí)法和專(zhuān)業(yè)辦案的職責(zé)分工。同時(shí)，利用職工進(jìn)修學(xué)院和煙草網(wǎng)絡(luò)學(xué)院的教學(xué)資源，在各省、市局建立專(zhuān)門(mén)的執(zhí)法技能培訓(xùn)中心，科學(xué)制定系統(tǒng)的培訓(xùn)大綱和計(jì)劃，緊貼實(shí)戰(zhàn)需求，結(jié)合隊(duì)伍素質(zhì)現(xiàn)狀，用菜單選學(xué)的方式有針對(duì)性的開(kāi)展規(guī)范執(zhí)法、證據(jù)固定、模擬演練、應(yīng)急處理、典型案件辦理等實(shí)戰(zhàn)培訓(xùn)課程，全面提升專(zhuān)賣(mài)管理人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)和實(shí)戰(zhàn)水平。在制定各項(xiàng)監(jiān)管目標(biāo)任務(wù)以及進(jìn)行業(yè)績(jī)考核時(shí)，應(yīng)該從多方面指標(biāo)因素進(jìn)行綜合考量和評(píng)價(jià)，通過(guò)明確個(gè)人發(fā)展方向以及精細(xì)化考核指標(biāo)來(lái)進(jìn)一步提升專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法人員的責(zé)任意識(shí)和使命意識(shí)，使卷煙市場(chǎng)的各項(xiàng)監(jiān)管工作能夠落到實(shí)處。

五、結(jié)語(yǔ)

煙草行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展不僅要總結(jié)以往的做法和經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)還要冷靜分析當(dāng)前行業(yè)面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，主動(dòng)順應(yīng)新時(shí)代的新要求。目前，煙草市場(chǎng)體系還處于不斷完善的過(guò)程中，而煙草行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展必須以煙草市場(chǎng)環(huán)境的健康有序?yàn)榛A(chǔ)。因此，煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法人員必須采取多管齊下的策略來(lái)進(jìn)一步加強(qiáng)卷煙市場(chǎng)的管控能力，不斷完善卷煙市場(chǎng)監(jiān)管體系，為煙草行業(yè)營(yíng)造良好的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)環(huán)境，推動(dòng)全行業(yè)盡快走上健康協(xié)調(diào)可持續(xù)、平衡充分高質(zhì)量發(fā)展的道路。[3]