行政公益訴訟及其發(fā)展相關(guān)問題探索

徐振遠 陳相汝 盧 平 龐彥堃

（225100 揚州大學(xué)廣陵學(xué)院 江蘇 揚州）

我國的行政公益訴訟制度建立已久，當《行政訴訟法》的修訂案議程進入工作日程后，行政公益訴訟再次成為法律修訂的爭議性焦點。在經(jīng)歷“一‘決定’三解釋”的發(fā)展后，我國行政公益訴訟的整體框架基本成型，并于2017年6月27日正式通過了《行政訴訟法》的二次修訂案。對為期兩年的試點工作進行了全面的總結(jié)與匯總，并使經(jīng)修訂的法律內(nèi)容，成為指導(dǎo)實踐工作的重要基礎(chǔ)。

一、執(zhí)行案例中的行政公益訴訟調(diào)整

（一）明確訴訟原告

執(zhí)行試點運行之前，行政公益訴訟中的原告表現(xiàn)出二元化的特征。在執(zhí)行試點方案的過程中，將行政公益訴訟的原告限制為檢察機關(guān)，《行政公益訴訟》二次修正案中，也延續(xù)并確認了這一模式。

針對行政公益訴訟的理論研究中，對訴訟的原告向來存在爭議，并在“一元論”與“二元論”之間爭執(zhí)不休。在“一元論”體系中，認為只有檢察機關(guān)具有執(zhí)行行政公益訴訟原告的資格；而在“二元論”系統(tǒng)中能，檢察機關(guān)、公民、法人都帶有行政公益訴訟原告的資格。在對這兩種體系進行比對的過程中，檢察機關(guān)作為國家法律的監(jiān)督部門，不涉及到各種利益內(nèi)容，可以勝任原告這一身份。通過自身獨立的調(diào)查取證能力，在對宏觀層面進行舉證分析的過程中，可以更加精確的行使自身的公訴權(quán)并在專業(yè)法律監(jiān)督隊伍的幫助下，高效率的完成訴訟。然而，從維護國家公眾利益的角度，一元性質(zhì)的訴訟原告，顯然具有明顯的局限性[1]。但在發(fā)展二元系統(tǒng)訴訟的過程中，我國現(xiàn)階段的法律環(huán)境體系，不能有效的對這一方法進行控制，并發(fā)揮出其應(yīng)有的優(yōu)勢作用，反而會在執(zhí)行過程中，造成行政公益訴訟的混亂，只有在處理好行政公益訴訟各主體之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，才能更好的執(zhí)行下一步的工作內(nèi)容。

（二）案件范圍調(diào)整

案例一：吉林省某縣的行政公益訴訟案件中，當?shù)厝嗣駲z察院與2016年3月31日，向林業(yè)局提出檢察建議，建議其依法履行自身職責，對縣內(nèi)非法侵占林地問題進行懲處。在維持一個月的整改期結(jié)束后，違法侵占林地仍未得到有效處理，使國家與公眾的利益受到了侵害。因此，當?shù)貦z察院對某縣林業(yè)局的不作為行為，向輝南縣人民法院提起行政公益訴訟。試點方案執(zhí)行過程中，對行政公益訴訟的受理范圍做出了明確的規(guī)范，將生態(tài)環(huán)境、資源保護、國有資產(chǎn)、國有土地等內(nèi)容作為重點方向，在地區(qū)范圍內(nèi)，對承擔監(jiān)管職責的行政部門進行監(jiān)督，約束其違法行使職權(quán)與不作為的行為。①

以試點執(zhí)行方案的規(guī)定內(nèi)容進行分析，上文輝南的案例中符合其具體要求。但是，在行政法法理的角度出發(fā)，這種距離式的規(guī)定內(nèi)容，帶有明顯的排他性特征，剔除了部分對公民與國家利益侵害的內(nèi)容，應(yīng)將所有損害公民與國家利益的內(nèi)容全部劃歸到案件受審范圍中。對此，在二次修正案中，對受審范圍進行了擴充，將食品藥品安全的內(nèi)容加入到了審理范圍內(nèi)[2]。然而從科學(xué)立法的角度出發(fā)，這種適當?shù)男拚m然補充了法令內(nèi)容，但是簡單的一個“等”字，并不會全面改善法制環(huán)境，甚至在內(nèi)容上，也增加了法令的不明確性，必須在未來的優(yōu)化中進行完善，反之“等”字虛化造成的法令桎梏與無序擴張。

（三）劃定舉證責權(quán)

舉證責任分配是執(zhí)行行政公益訴訟的難點問題。在以往的行政活動中，可以通過“舉證責任倒置原則”平衡公民與行政機構(gòu)之間舉證能力不平等的問題。而在行政公益訴訟的案件中，產(chǎn)生了“官告官”的新型訴訟模式，是否沿用以往的理論形式構(gòu)建法律模型，還是在理論創(chuàng)設(shè)中提出新的法律方法，成為了理論研究的重點。

在對這一問題進行分析的過程中，有專家指出了“公益訴訟人”的概念，對此身份進行定位時，可以明顯的發(fā)現(xiàn)其與傳統(tǒng)原告之間的異同點。在試行規(guī)定中指出“國家與社會公共利益受到侵害的初步證明材料”就可進行訴訟。雖然在條件上，檢察機關(guān)擁有舉證的調(diào)查優(yōu)勢，但這種調(diào)查舉證的過程，優(yōu)勢檢察機關(guān)難以負擔的，所以，部分學(xué)者提出了沿用“舉證責任倒置”規(guī)則的說法。檢察機關(guān)在執(zhí)行舉證訴訟的過程中，可以充分的調(diào)用自身的法律專業(yè)人才，并在行政能力上表現(xiàn)出較高的公定力。在此條件下，明確舉證責任內(nèi)容，不僅可以對檢察機關(guān)進行約束，也可達到維護行政穩(wěn)定的效果。

行政公益訴訟案件中，對于社會公共利益與國家利益侵害問題的舉證，應(yīng)由檢察機關(guān)承擔，在確定承擔舉證責任的同時，不能因舉證困難而減輕其舉證義務(wù)。而在法律內(nèi)容中，應(yīng)針對其實際存在的舉證難度，為檢察機關(guān)的公訴舉證創(chuàng)建一定的條件，在保證舉證行為可以順利實行的基礎(chǔ)上，防止其出現(xiàn)舉證缺失與濫用職權(quán)的問題，提高法律控制效果。

（四）規(guī)范訴訟程序

案例二：在湖南省某縣檢察院向阮陵縣國土局遞交的檢察建議中，對官莊鎮(zhèn)黃壤坪九校非法占用土地的問題提出了整改建議，要求其歸還非法拓展的國家公共土地資源。而某縣國土局僅對這一問題做出了回復(fù)文件，甚至在內(nèi)容上，僅用“已依法將該案作出處罰”對案件的處置進行描述，至于如何進行處罰，處罰的內(nèi)容卻沒有進行詳細說明。針對這一內(nèi)容，在《行政訴訟法》的第一次修訂中，已經(jīng)作出的簡要說明，必須在后續(xù)的修正內(nèi)容中，重點強調(diào)訴前程序的嚴肅性，在強調(diào)其一次性的基礎(chǔ)上，規(guī)定行政部門對于此項內(nèi)容的強制執(zhí)行，否則必須面臨相應(yīng)的法律后果。對于訴前程序的正確理解，是保證訴訟行為合理進行的必要條件。將訴前程序作為行政公益訴訟的重要內(nèi)容，無論是在試行方案規(guī)定還是在后續(xù)的修正意見中，都是法律規(guī)定中重點強調(diào)的內(nèi)容[3]。執(zhí)行這一程序，不僅可以有效的提高司法效率，也可控制司法運行過程中的成本消耗，盡快的在訴訟程序中完成問題處置，使訴訟目的能夠快速的實現(xiàn)。②

當前的訴訟程序中，雖帶有明確的訴前程序，但是由于訴前檢察缺乏法律剛性特征，行政機關(guān)往往不履行其建議內(nèi)容，僅作出相應(yīng)的政府批文是訴前程序的效用大打折扣。

（五）結(jié)案環(huán)節(jié)管理

案例三：在試點執(zhí)行中的17次行政公益訴訟中，其中僅有6個案例進入了開庭審理階段。而在這不足半數(shù)的6個案例中，又有4個案例最終以“和諧庭審模式”完成了原被告雙方的協(xié)調(diào)結(jié)案，比重份額達到了66%。在試點執(zhí)行的過程中，出現(xiàn)此種問題，與我國國家機構(gòu)的設(shè)定形式有很大關(guān)系。需要注意的是，這種協(xié)調(diào)結(jié)案并不是沒有原則與底線的妥協(xié)，協(xié)調(diào)的前提，必須建立在訴訟要求得到滿足之后，然后才能在保證國家與公民權(quán)益不受侵害的前提下執(zhí)行撤訴。③

最高檢部門在頒布《試行辦法》中，明確的規(guī)定了行政公益訴訟案件不適用于調(diào)解機制，但在后續(xù)的規(guī)定中，又進行了補充說明，當檢察機關(guān)的訴訟請求被實現(xiàn)后，可以有由檢察院撤銷訴訟請求。在這項補充說明中，撤銷訴訟請求，就是一種調(diào)解后形成的結(jié)果。

（六）訴訟結(jié)構(gòu)調(diào)整

案例四：吉林省白山市的案件中，市人民檢察院向白山市江源區(qū)衛(wèi)生與計劃生育局提起訴訟，并附帶江源區(qū)中醫(yī)院民事公益訴訟案。這一案例是國內(nèi)首個行政附帶民事訴訟的案例，由于江源中醫(yī)院違規(guī)排放醫(yī)療污水，并在街道整改通知后，仍未依法執(zhí)行污水處理工作，導(dǎo)致社會民眾的公共利益受到持續(xù)性的侵害。在法理內(nèi)容上，符合行政附帶民事訴訟的規(guī)定，所以，白山市人民檢察院在行使自身公益訴訟人身份的同時，突出了附帶性的訴訟議案。在2016年七月的判決中，規(guī)定該醫(yī)院在3個月的時間內(nèi)完成醫(yī)療污水整改工作。由此，也正式確定了行政附帶民事訴訟問題的法律地位，在修正案中將這一內(nèi)容進行了強化。④

原有《行政訴訟法》中的內(nèi)容規(guī)定較為單一，沒有對行政附帶民事訴訟的問題進行說明。通過試點執(zhí)行的探索與嘗試，在實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了行政附帶民事訴訟的內(nèi)容。對訴訟案件中存在的民事爭議內(nèi)容，可以進行統(tǒng)一化的并案審理。在兼顧私益訴訟的基礎(chǔ)上，保證行政訴訟的完整性。例如，可嘗試將社會團體作為原告補充，引導(dǎo)到訴訟案件中，通過社會性力量的引入，平衡檢察機關(guān)與審判機關(guān)之間的平等地位。同時，通過國家機關(guān)與社會團體之間的組合，彌補了兩類機構(gòu)各自的缺陷，既補充了社會團體的專業(yè)化程度，也增加了公訴機關(guān)單位執(zhí)行訴訟的公開化程度。

二、行政公益訴訟的發(fā)展趨勢

行政公益訴訟的發(fā)展，必須建立的牢固的理論與完整的系統(tǒng)之上。在全面發(fā)揮檢察機關(guān)在行政公益訴訟中基本地位的同時，使其承擔起支撐行政公益訴訟基礎(chǔ)的作用。在理論內(nèi)容上，如果將《憲法》與《人民檢察院組織法》作為執(zhí)行此項法令的基礎(chǔ)，那么，必須在“一‘決定’三解釋”與現(xiàn)行的二次修訂案中進行內(nèi)容鞏固，使行政公益訴訟法的權(quán)威性與明確性更加清晰。

然而，在《行政訴訟法》的內(nèi)容中，即便是完成二次修訂后，也僅對檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的合法性地位做出了說明，沒有形成完整的法律體系與制度。必須在實踐過程中不斷進行嘗試，在實現(xiàn)建設(shè)目標的基礎(chǔ)上，使基礎(chǔ)理論的完整性得到強化，并對實踐工作進行指導(dǎo)[4]。

執(zhí)行試點活動之前，各個地區(qū)的行政公益訴訟帶有明顯的“各自為政”的特征，在謹慎探索的條件下，發(fā)展效果較為緩慢。在試點工作執(zhí)行的過程中，逐漸形成了規(guī)范性較為明確的法令內(nèi)容。以此，完成《行政訴訟法》二次修訂工作，可以視作該法令由探索到全面應(yīng)用的轉(zhuǎn)折，并將工作內(nèi)容由零星的嘗試轉(zhuǎn)化為了常態(tài)化的工作。但，也必須清晰的認識到二次修正案在多項內(nèi)容中的局限性，必須在實踐過程中，將管轄范圍、證據(jù)條件、裁定類型等多項內(nèi)容與行政公益訴訟進行磨合，以便達到預(yù)期的應(yīng)用效果。

實踐工作中，行政公益訴訟還會受到外部環(huán)境的影響，尤其是政府部門的配合程度，而這一問題在短時間內(nèi)無法達到徹底優(yōu)化的效果，必然會在內(nèi)在的矛盾轉(zhuǎn)化中，形成一定時期的僵持。這一條件下，對于行政公益訴訟的執(zhí)行力度提出了考驗，必須在配合國家法制化建設(shè)進程的同時，降低外部環(huán)境的影響條件，將規(guī)范化的訴訟制度，成為政務(wù)工作中的常態(tài)化內(nèi)容。由此，需要在現(xiàn)階段對行政公益訴訟進行更加全面的訴訟制度建設(shè)，以便迎合發(fā)展中的法制化需求。

三、總結(jié)

綜上，行政公益訴訟是我國在法制化建設(shè)中不斷探索的重要內(nèi)容，在完善并健全我國法律系統(tǒng)的同時，對現(xiàn)有的法案進行說明補充。為了使此項法案在執(zhí)行過程中表現(xiàn)出更加明顯的合理性，需通過階段性的實踐探索，在各種執(zhí)行案例的分析中找到法令內(nèi)容的缺點與問題，并為法律的制定與發(fā)展提供參照。

注釋：

①來源：吉林省輝南縣人民檢察院官網(wǎng)，http://www.jlhuinan.jcy.gov.cn/。

②來源：問政湖南網(wǎng)，網(wǎng)址：http://wz.rednet.cn/

③來源：法制政府網(wǎng)，網(wǎng)址：http://fzzfyjy.cupl.edu.cn/index.htm

④來源：中國法院網(wǎng)，網(wǎng)址：https://www.chinacourt.org/index.shtml