貿(mào)易禁運風險不容忽視

文/張劍濤 編輯/韓英彤

作者單位：中國建設(shè)銀行國際業(yè)務(wù)部

商業(yè)銀行在開展進出口貿(mào)易相關(guān)的金融活動時，應(yīng)關(guān)注主要經(jīng)濟體發(fā)布的貿(mào)易禁運規(guī)則，切實防范貿(mào)易禁運風險。

貿(mào)易禁運（Embargo）通常是指一個國家/地區(qū)，禁止對某個國家/地區(qū)出口或從某個國家/地區(qū)進口某種或全部商品。貿(mào)易禁運是和平時期經(jīng)濟制裁的主要手段之一，其初衷是打擊恐怖主義、保護人權(quán)與防止核擴散。近年來，全球政治經(jīng)濟形勢日益復(fù)雜，貿(mào)易禁運對全球貿(mào)易秩序的影響越來越深刻。企業(yè)違反貿(mào)易禁運規(guī)則往往會面臨天價罰單，而商業(yè)銀行為這些企業(yè)提供金融服務(wù)也會面臨巨大的經(jīng)濟損失和聲譽風險。商業(yè)銀行在開展進出口貿(mào)易相關(guān)的金融活動時，應(yīng)關(guān)注主要經(jīng)濟體發(fā)布的貿(mào)易禁運規(guī)則，切實防范貿(mào)易禁運風險。

聯(lián)合國的禁運

《聯(lián)合國憲章》第七章賦予安理會“采取行動維持或恢復(fù)國際和平及安全”的權(quán)利，其主要措施包括貿(mào)易禁運、旅行禁令和資產(chǎn)凍結(jié)等手段。

禁運對象

聯(lián)合國目前對索馬里、厄立特里亞、伊拉克、剛果（金）、蘇丹、黎巴嫩、朝鮮、利比亞、阿富汗（塔利班組織）、中非和南蘇丹等11個國家，以及伊斯蘭國和基地組織等實行貿(mào)易禁運。這些國家/組織及其港口/船舶/飛機等均被視為制裁對象。此外，聯(lián)合國還對三個國家（索馬里、厄立特里亞、也門）的某些特定實體/個人實行貿(mào)易禁運。這些國家/組織的共同特征是政治形勢不穩(wěn)定，存在恐怖主義/反人權(quán)/核擴散等不安全因素，和平與發(fā)展受到威脅。

禁運商品

聯(lián)合國實行的貿(mào)易禁運一般是針對武器的禁運，即各成員單位應(yīng)采取必要措施，防止從本國領(lǐng)土，或由本國國民，或經(jīng)懸掛本國國旗的船舶/飛機，直接或間接向被制裁對象提供軍火及相關(guān)物資，包括與軍事活動有關(guān)的咨詢/培訓(xùn)/協(xié)助/籌資/援助等。商業(yè)銀行提供的金融服務(wù)，自然也在被限制之列。聯(lián)合國的武器禁運一般是單向的，即成員單位不允許向被制裁對象出口武器，但有兩個國家/地區(qū)（厄立特里亞、利比亞）的武器禁運是雙向的，即成員單位亦不允許從被制裁對象處進口武器。

需要強調(diào)的是，對軍民兩用商品需特別加以關(guān)注，應(yīng)結(jié)合其實際用途判斷是否屬于武器的范疇。此外，如果武器是用于維和部隊日常維護/打擊恐怖主義等人道主義用途，一般屬于聯(lián)合國貿(mào)易禁運可豁免的事項。

除了武器禁運，聯(lián)合國針對三個國家（索馬里、利比亞、朝鮮）還有其他的特殊商品禁運。索馬里是木炭禁運，即成員單位不得從索馬里進口木炭（木炭貿(mào)易是索馬里青年黨的重要收入來源）。利比亞是石油禁運，即成員單位不得裝運/卸載來自利比亞的石油（包括原油和精煉石油產(chǎn)品）。朝鮮的禁運最為復(fù)雜，包括部分能源產(chǎn)品、海產(chǎn)食品和紡織品等，都在禁止之列。

美國的禁運

美國的制裁體系非常復(fù)雜，多個監(jiān)管部門分別履行制裁相關(guān)的職能。這其中與貿(mào)易禁運規(guī)則相關(guān)的主要是財政部海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）和商務(wù)部工業(yè)安全局（BIS）。

OFAC的制裁

O F A C官網(wǎng)制裁名單搜索引擎顯示，其正在執(zhí)行的制裁項目（P r o g r a m）共有4 8個，一般以“Executive Order”（總統(tǒng)令）的形式發(fā)布，主要針對特定國家/地區(qū)和特定事項（包括恐怖主義、麻醉品交易、網(wǎng)絡(luò)安全破壞、反人權(quán)、粗鉆石貿(mào)易、大規(guī)模殺傷性武器和跨國犯罪組織等）。OFAC最知名也最致命的制裁是將某個實體/個人列入特別指定國民名單（SDN List），以徹底隔絕其與美國金融系統(tǒng)的聯(lián)系。

OFAC目前對五個國家/地區(qū)實行“全面制裁”，幾乎停止所有的經(jīng)濟合作和貿(mào)易往來，包括朝鮮、古巴、伊朗、敘利亞和克里米亞地區(qū)。其中對蘇丹的制裁已于2017年終止。OFAC的制裁具有非常強烈的政治色彩，這些國家/地區(qū)現(xiàn)在或曾經(jīng)都與美國存在嚴重的敵對關(guān)系，都被美國認為“支持恐怖主義”“違反人權(quán)”或“造成核擴散”。

被OFAC列入“全面制裁”名單后，一般意味著全面的貿(mào)易禁運，即美國人（U.S. Persons）不得與這五個國家/地區(qū)發(fā)生任何貿(mào)易往來，也不得提供任何配套的服務(wù)。美國法律對美國人的定義非常寬泛，包括美國公民、美國綠卡持有者、美國公司、美國人實際控制的非美國公司、非美國公司在美國的辦公場所等。按照這樣的口徑，中資銀行在美國設(shè)立的分行或子行甚至代表處都屬于美國人的范疇，均需嚴格執(zhí)行OFAC的制裁規(guī)定。

在特定情況下，非美國人（Non-U.S. Persons）也會受到OFAC制裁規(guī)定的限制。2001年“9·11”事件后，美國發(fā)布了《愛國者法案》，旨在使用適當手段加強美國的力量以阻止恐怖主義。《愛國者法案》第317條明確規(guī)定，美國司法管轄對域外反洗錢奉行“長臂管轄原則”，即非居民所實施的侵權(quán)行為如果與某一州有最低限度的聯(lián)系，該州就享有相應(yīng)的司法管轄權(quán)。由于長臂管轄原則的存在，非美國人與美國有連接點的活動（Activity with a U.S. Nexus）也需遵循OFAC的制裁規(guī)定。與美國有連接點的活動主要包括使用美國司法管轄的貨物、服務(wù)、技術(shù)、系統(tǒng)，也包括使用美元進行結(jié)算。美元是全球貿(mào)易第一大結(jié)算幣種，美國對SWIFT系統(tǒng)具有絕對話語權(quán)，這些都導(dǎo)致非美國人很難完全避開OFAC的制裁規(guī)定。

BIS的出口管制

美國國務(wù)院根據(jù)《國際武器貿(mào)易條例》（ITAR）等規(guī)定，對包括中國（中國內(nèi)地，下同）在內(nèi)的20多個國家/地區(qū)實行武器禁運，而民用商品的貿(mào)易禁運則由BIS根據(jù)《出口管理條例》（EAR）進行統(tǒng)籌管理。BIS監(jiān)管的貨物范圍非常廣泛，包括美國境內(nèi)的貨物、美國境外由美國生產(chǎn)的貨物，以及使用美國原材料、技術(shù)生產(chǎn)的他國貨物。EAR的規(guī)則也非常復(fù)雜，從商品類別、目的國、終端用戶和最終用途等四個維度進行管理，違反EAR規(guī)則的需由出口商向BIS申請“出口許可證”，而這一過程往往十分漫長。

EAR以《商業(yè)管制清單》（CCL）和《商業(yè)國家列表》（CCC）的形式，明確了對不同國家/地區(qū)的出口管制商品類別。CCL將管制商品分為十個行業(yè)，分別為：0-核相關(guān)、1-化學(xué)微生物、2-材料加工、3-電子、4-計算機、5-通訊、6-信息安全、7-傳感激光、8-導(dǎo)航航空、9-航天推進；每個行業(yè)又細分為五個大類，分別為：A-零部件、B-設(shè)備、C-材料、D-軟件、E-技術(shù)；每個行業(yè)及大類，又包括具體的管制原因：0-國家安全、1-導(dǎo)彈技術(shù)、2-核不擴散、3-生化武器、9-地區(qū)穩(wěn)定/武器條約/犯罪控制/反恐。“行業(yè)+大類+管制原因”就構(gòu)成了“ECCN”編碼，即出口管制編碼。其編碼規(guī)則是：第1、3、4、5位為數(shù)字，分別代表行業(yè)、管制原因（第3、4位）、同類商品序號；第2位為字母，代表大類。如“3A292”，代表因涉及核不擴散/反恐等而受到管制的電子零部件。

CCC則列出了每個國家/地區(qū)受出口管制的原因，除武器條約和反恐外，中國受其他所有管制原因的約束。CCL和CCC結(jié)合在一起看，就是美國針對不同國家/地區(qū)的出口管制清單。目前美國對中國實行出口管制的商品種類約200種，比如ECCN編碼為“3A292”的商品，美國就以核不擴散為由而對中國實行出口管制。美國的出口管制也有一些豁免，如用于民生項目的中間貿(mào)易，其最終目的國不受出口管制限制，主要是針對其盟國。中國也有某些特定事項被豁免。而被OFAC“全面制裁”的五個國家/地區(qū)則無法獲得任何豁免。

BIS還通過制定“Entity List”（實體清單）、“Denied Persons List”（拒絕人員名單）和“Red Flag Alerts”（警示名單）的方式對特定的實體/個人進行出口管制。原因是美國認為這些實體/個人會把美國商品應(yīng)用到大規(guī)模殺傷性武器計劃、恐怖主義或者其他威脅美國國土安全的活動。這其中大部分是由于違反了美國對伊朗的制裁要求。2018年8月，BIS將44個中國企事業(yè)單位（包括8個集團和36個附屬機構(gòu)）列入“Entity List”，使這份清單上的中國實體超過了100個，且以軍工企業(yè)、高精尖技術(shù)研究機構(gòu)、超算中心和高校實驗室為主，涉及美國出口管制的近乎全部行業(yè)。

BIS按照“實質(zhì)重于形式”的原則判定“Export”（出口）行為。除傳統(tǒng)出口貿(mào)易外，轉(zhuǎn)口貿(mào)易、生產(chǎn)加工后轉(zhuǎn)賣、通過美國中轉(zhuǎn)的貿(mào)易，以及與出口配套的服務(wù)，均視同“Export”。轉(zhuǎn)口貿(mào)易是常見的規(guī)避美國出口管制的方法，即以正常中間商的身份從美國進口再出口給有問題的終端用戶。雖然前一段貿(mào)易從表面上看沒有問題，但整個轉(zhuǎn)口貿(mào)易結(jié)構(gòu)仍然會被認為是違反了美國的出口管制規(guī)定。生產(chǎn)加工后轉(zhuǎn)賣最容易被忽視，很多企業(yè)使用美國原材料和美國技術(shù)進行生產(chǎn)的商品，只要達到一定比例，也會被要求執(zhí)行美國出口管制的要求。觸犯美國出口管制的企業(yè)，大概率會被BIS列入“實體清單”，無法與美國開展正常貿(mào)易，而且往往面臨巨額罰款和無休止的合規(guī)整改。

歐盟的禁運

歐盟各成員國實行“共同外交與安全政策”（CFSP），由歐盟對外事務(wù)部公布貿(mào)易禁運等各類制裁措施。歐盟制裁地圖官方網(wǎng)站包括了42個制裁項目，涉及34個國家和1個類別（恐怖主義）。

歐盟目前對20個國家實行貿(mào)易禁運，其規(guī)則主要包括兩大類。一是針對聯(lián)合國實行貿(mào)易禁運的11個國家，歐盟的禁運規(guī)則與聯(lián)合國的規(guī)則基本保持一致。二是歐盟單獨實行貿(mào)易禁運的9個國家，包括白俄羅斯、中國、伊朗、緬甸、俄羅斯、敘利亞、烏克蘭、委內(nèi)瑞拉和津巴布韋。

歐盟貿(mào)易禁運的政治色彩更為濃烈，除武器禁運外，軍民兩用（主要涉及伊朗、緬甸、俄羅斯）、通信設(shè)備（主要涉及伊朗、緬甸、委內(nèi)瑞拉）以及用于內(nèi)部鎮(zhèn)壓的設(shè)備（主要涉及白俄羅斯、伊朗、緬甸、敘利亞、委內(nèi)瑞拉、津巴布韋）都是歐盟常見的禁運商品。除此之外，烏克蘭（克里米亞地區(qū)相關(guān)）、伊朗（軟件、石墨等相關(guān)）、俄羅斯（北極能源等相關(guān)）和敘利亞（電力設(shè)備、稀有金屬、石油天然氣等相關(guān)）還有一些特定的禁運商品。

與美國奉行長臂管轄原則不同，歐盟的貿(mào)易禁運規(guī)則一般沒有域外司法管轄能力，僅使用歐元結(jié)算或貿(mào)易背景與歐盟不相關(guān)的，歐盟一般不會進行有針對性的懲罰措施。

實務(wù)建議

商業(yè)銀行在給企業(yè)提供進出口貿(mào)易結(jié)算等金融服務(wù)時，除了按照“展業(yè)三原則”進行真實性、合法性與合理性審核外，還應(yīng)關(guān)注貿(mào)易禁運等國際制裁事項可能帶來的影響。如忽視貿(mào)易禁運風險，商業(yè)銀行可能會遭受經(jīng)濟層面與聲譽層面的雙重損失，甚至是長達數(shù)年的內(nèi)控整改，進而嚴重影響正常業(yè)務(wù)的開展。為切實防范貿(mào)易禁運風險，商業(yè)銀行應(yīng)多策并舉。

一是要提高敏感性。商業(yè)銀行給企業(yè)提供金融服務(wù)時，一般會關(guān)注交易主體是否在制裁名單內(nèi)，但對商品維度和禁運規(guī)則的關(guān)注度和敏感性不夠。商業(yè)銀行應(yīng)充分意識到貿(mào)易禁運風險可能帶來的嚴重后果，將遵守貿(mào)易禁運規(guī)則作為合規(guī)管理的重要內(nèi)容，從制度、系統(tǒng)和人員等多方面保障貿(mào)易禁運規(guī)則在實務(wù)操作中能夠得到有效執(zhí)行。

二是要細化受理口徑。中國是聯(lián)合國安理會常任理事國，商業(yè)銀行有義務(wù)執(zhí)行聯(lián)合國的各項貿(mào)易禁運規(guī)則。交易主體位于美國或歐盟的，商業(yè)銀行應(yīng)遵守其貿(mào)易禁運規(guī)則。交易主體雖不位于美國，但交易背景存在美國因素的，商業(yè)銀行同樣應(yīng)遵守美國的貿(mào)易禁運規(guī)則。

三是要優(yōu)化篩查系統(tǒng)。貿(mào)易禁運的規(guī)則很復(fù)雜，僅靠人工審核判斷或人工登錄相關(guān)網(wǎng)站查詢的工作量非常之大，且精確度不高。商業(yè)銀行應(yīng)主動開發(fā)篩查系統(tǒng)，結(jié)合貿(mào)易禁運數(shù)據(jù)庫資源，由系統(tǒng)對基礎(chǔ)交易背景中可能觸犯貿(mào)易禁運規(guī)則的要素進行詳細篩查，包括但不限于出口商、進口商、中間商、裝貨港、卸貨港、途徑港以及相應(yīng)的國別、船只/飛機和商品等，尤其要重點篩查國別與商品的組合。篩查出疑似事項的，商業(yè)銀行在盡職調(diào)查后發(fā)現(xiàn)確屬違反貿(mào)易禁運規(guī)則的，應(yīng)拒絕辦理。

四是要加強員工培訓(xùn)。為準確理解貿(mào)易禁運規(guī)則，商業(yè)銀行應(yīng)加大相關(guān)培訓(xùn)的力度，培訓(xùn)人員應(yīng)覆蓋業(yè)務(wù)條線、合規(guī)條線與審計條線這“三道防線”，必要時可邀請熟悉相關(guān)規(guī)則的外部律師和貿(mào)易專家進行詳細講解。