平臺經(jīng)濟的監(jiān)管困境與治理優(yōu)化

陳端 謝朋真

2019年11月6日，在因平臺安全事件深陷輿論風(fēng)波一年多之后，共享出行的龍頭企業(yè)滴滴正式宣布在部分試點城市重啟順風(fēng)車業(yè)務(wù)，平臺企業(yè)的監(jiān)管問題再度進入媒體和公眾視野成為一個探討焦點。無獨有偶，本年度“雙11”期間電商直播的亮眼業(yè)績與背后亂象也引發(fā)熱議。據(jù)阿里方面公布數(shù)據(jù)，“雙11”開場1小時03分，淘寶直播引導(dǎo)的成交就超過去年雙11全天，2019年淘寶直播帶動成交近200億元，以淘寶直播為代表的互動性、社區(qū)性功能今年已帶來超過1000億的GMV?！翱诩t一哥”李佳琦直播5分鐘，就賣出15000支口紅;“帶貨女王”薇婭直播2小時，銷售額超2.67億元，但各種電商平臺上直播數(shù)據(jù)造假、帶貨網(wǎng)紅難以把關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量、退換貨維權(quán)難等問題也不斷暴露出來。新華社記者通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，刷粉絲量、評論量、轉(zhuǎn)發(fā)量、點贊量、瀏覽量、觀看人數(shù)、直播間互動人數(shù)等都成了生意，還有“代開淘寶直播間、推抖音熱門、改銷量、處理中差評、升等級”等衍生服務(wù)，收費從幾元至上萬元不等。

今年10月17日，最高檢發(fā)布《全國檢察機關(guān)、市場監(jiān)管部門、藥品監(jiān)管部門落實食品藥品安全“四個最嚴”要求專項行動工作方案》，從2019年9月至2020年12月，三部門將在全國聯(lián)合開展工作，梳理違法犯罪線索。國家市場監(jiān)督管理總局執(zhí)法稽查局局長楊紅燦在10月17日指出，要對電商第三方平臺切實履行監(jiān)管職責(zé)，并對“刷單”“假評論”涉嫌違反廣告法、反不正當(dāng)競爭法、消費者權(quán)益保護法的違法行為進行查處。但數(shù)字經(jīng)濟時代，新業(yè)態(tài)新模式層出不窮，數(shù)據(jù)以指數(shù)級規(guī)模爆炸式增長，但靠政府有關(guān)部門的專項行動顯然遠遠不足化解所有問題，嚴重依賴行政處罰的事后懲戒模式也很難推動市場的自我凈化。

當(dāng)前，以云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)為支撐，越來越多的平臺型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開始成為社會信息基礎(chǔ)設(shè)施或商業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建構(gòu)者和相關(guān)服務(wù)的提供者，這類平臺型企業(yè)作為連接市場供給主體與需求主體的橋梁，通過服務(wù)界面的構(gòu)架和搭建將原來分散、無序的市場行為以平臺為基礎(chǔ)進行協(xié)同與整合，在傳統(tǒng)企業(yè)的逐利性特征之外，其作為數(shù)字經(jīng)濟時代社會治理的重要基石和社會責(zé)任履行新型主體的性質(zhì)也逐步凸顯。在這些平臺上由于聚合了周邊服務(wù)型企業(yè)、商戶、消費者等多方異質(zhì)主體，平臺型企業(yè)如何通過技術(shù)支持和規(guī)則構(gòu)建提供有效的合作協(xié)同及治理懲戒機制以更好實現(xiàn)其經(jīng)濟效益與社會效益，政府主管機構(gòu)如何通過政策法規(guī)的完善有效引導(dǎo)平臺型企業(yè)在經(jīng)濟效益追求與社會責(zé)任履行方面取得最佳平衡，這是經(jīng)濟社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型進程中要面對的核心問題之一。

平臺企業(yè)參與經(jīng)濟社會治理帶來的挑戰(zhàn)與風(fēng)險

傳統(tǒng)的政府公共服務(wù)受制于公共預(yù)算支出規(guī)模約束往往存在供給不平衡和不充分的問題。騰訊、阿里、滴滴等平臺型企業(yè)快速崛起，依托線上線下資源的有效整合與協(xié)同極大地擴張了社會公共服務(wù)的供給邊界與供給密度，滿足了人民群眾日益增長的美好生活需要，這種以商業(yè)化手段參與公共服務(wù)的供給過程，逐漸模糊了商業(yè)服務(wù)和公共服務(wù)的邊界。

但不可忽視的重要一點是，平臺型企業(yè)本身作為商業(yè)性組織有其自身的逐利性需求，其參與經(jīng)濟社會治理的積極性與其盈利性目標有時存在內(nèi)在沖突，比如網(wǎng)約車天然追求共享經(jīng)濟的規(guī)模效應(yīng)導(dǎo)致平臺放松對司機準入條件的限制，但準入門檻的降低意味著一些不合格、不合規(guī)、高風(fēng)險的司乘人員介入平臺運營，進而提升整個平臺服務(wù)供給的風(fēng)險性;平臺本身就是基于數(shù)字技術(shù)的生態(tài)化多邊市場體系，除了主導(dǎo)型平臺企業(yè)外，還有大量依附于平臺的小微企業(yè)和商戶等，其價值訴求、資源能力、社會責(zé)任履責(zé)意愿各不相同，平臺企業(yè)在激勵約束這些利益節(jié)點主體時也存在著二元困境——約束過嚴可能導(dǎo)致商家流失轉(zhuǎn)向競爭對手陣營，管理寬松又可能讓不良商戶的個別行為傷害平臺聲譽，甚至引發(fā)法律糾紛和輿論風(fēng)波。

由于平臺生態(tài)內(nèi)部往往主體雜糅、利益多元、傳導(dǎo)機制復(fù)雜，政府過往的產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策和以物理場景、行政手段為主要依托的專項治理行動在海量運行的平臺經(jīng)濟范式下往往力不從心;政府公共決策的科學(xué)化、公共服務(wù)的精準化越來越依賴于這些商業(yè)化平臺提供的數(shù)據(jù)支撐，但數(shù)據(jù)的積累和算法的滲透是自帶“偏向”的——平臺型企業(yè)基于商業(yè)利益訴求的數(shù)據(jù)資產(chǎn)積累和算法設(shè)定用于公共決策支撐時可能產(chǎn)生誤導(dǎo)和偏向，這種“算法黑箱”具有很大的隱蔽性特征，如何兼顧公共服務(wù)的公平公正也是必須面對的重要問題。

優(yōu)化平臺經(jīng)濟治理的思路與對策

黨的十九屆四中全會重申“國家治理現(xiàn)代化”的重要性，公共服務(wù)和國家治理的數(shù)字化、精準化和現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型是大勢所趨，而平臺型企業(yè)將在此過程中扮演越來越重要的角色。他們不單是公共服務(wù)的供給者和國家相關(guān)政策的被動承受者，本身就構(gòu)成了體系重構(gòu)和規(guī)則再造過程中的一股重要力量。對于平臺經(jīng)濟的治理也必須超越跳出過往經(jīng)驗和政策制度體系的窠臼，著眼于新業(yè)態(tài)新模式自身的特點、演化趨勢并結(jié)合網(wǎng)絡(luò)本身的“去中心化”“自組織”等特征更新治理理念、創(chuàng)新政策工具、優(yōu)化治理過程、提升治理效能。

第一，以政策創(chuàng)新協(xié)同公共價值與商業(yè)價值。

理念影響行動，思路決定出路。平臺經(jīng)濟的治理首先需要立足制度體系頂層設(shè)計的要求，厘清指導(dǎo)思想與價值基點。平臺經(jīng)濟治理困境的矛盾根源就在于企業(yè)承擔(dān)社會公共服務(wù)責(zé)任的客觀事實與作為商業(yè)主體追求經(jīng)濟回報的主觀愿望，以及平臺生態(tài)上多元主體利益訴求、資源能力和行動取向上的內(nèi)在沖突，需要政府強化規(guī)范和引導(dǎo)，通過有效的政策工具組合設(shè)計釋放政策紅利，引導(dǎo)平臺價值與公共價值相互協(xié)同，以治理目標共融、主體共生、資源共享、機制共建為指向?qū)で笞畲蠊s數(shù)和最佳平衡點。

第二，以技術(shù)手段打通政府監(jiān)管與平臺監(jiān)管。

平臺經(jīng)濟內(nèi)蘊了“雙重監(jiān)管”屬性特征——政府通過政策法規(guī)和執(zhí)法監(jiān)督行為對平臺及其上面的商戶等進行監(jiān)管，同時平臺自身借助準入資格審核、交易行為監(jiān)測、信用數(shù)據(jù)積累等手段對入駐商戶及合作商家進行監(jiān)管。

但平臺在實施內(nèi)部監(jiān)管時面臨著監(jiān)管權(quán)力和監(jiān)管動力的雙重不足。一方面由于平臺企業(yè)不屬于國家行政機關(guān)，不具備行政處罰、行政強制等執(zhí)法權(quán)力，另一方面平臺與商家在經(jīng)濟價值追求如擴大用戶規(guī)模、深挖用戶價值、壯大平臺聲勢等維度上存在一致性，從而可能強化共謀而弱化監(jiān)管。

政府監(jiān)管也有其局限性。數(shù)字經(jīng)濟時代數(shù)據(jù)量指數(shù)級爆炸、新業(yè)態(tài)新模式層出不窮，政府必須面對公共管理預(yù)算、資源和能力有限而治理對象和政府責(zé)任持續(xù)增加的問題，數(shù)據(jù)資源和算法技術(shù)成為公共治理的重要支撐，而在這兩個維度上，平臺企業(yè)較政府機構(gòu)更有優(yōu)勢。

因此，借助技術(shù)手段有效打通政府監(jiān)管與平臺監(jiān)管彌補各自的不足就成為一種現(xiàn)實選擇。例如，平臺通過構(gòu)建用戶評價體系形成對商戶的聲譽評價積累，這種聲譽評價如果影響力僅僅局限在平臺內(nèi)部，對商戶的制約力度有限，但如果相關(guān)數(shù)據(jù)接入更具社會公信力和影響力的征信體系之中，其對平臺商戶的震懾力就大大提升;而平臺大數(shù)據(jù)與政府的共享則可以極大提升政府基于數(shù)據(jù)挖掘的精準治理能力。政府通過技術(shù)聯(lián)結(jié)授權(quán)和賦能于平臺，平臺在政府賦能的基礎(chǔ)上會強化入駐商戶及其他合作主體的治理，政府則在賦能與追責(zé)雙線并行基礎(chǔ)上強化平臺在運營中的主體責(zé)任。

第三，完善平臺經(jīng)濟社會責(zé)任評價體系。

平臺經(jīng)濟范式下，企業(yè)社會責(zé)任評價體系與履責(zé)機制都呈現(xiàn)出很多新的特點。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)模式下，企業(yè)組織資源邊界清晰，主體責(zé)任明確，但在平臺經(jīng)濟中，平臺企業(yè)、平臺與買方、平臺與買方、賣方與買方的關(guān)系構(gòu)成了復(fù)雜的利益與責(zé)任耦合體，各主體之間既存在利益訴求的一致性又內(nèi)蘊一定沖突的可能性，而平臺上任何一種主體的不良行為都可能對平臺上所有相關(guān)方造成聲譽傷害或?qū)嵸|(zhì)損失，如何把多元主體整合成為一個責(zé)任共同體是平臺面臨的重大挑戰(zhàn)，涉及對多方主體之間權(quán)責(zé)邊界的劃分，而這往往又是一個基于各自資源能力的動態(tài)博弈過程，單靠平臺生態(tài)體系內(nèi)部是難以公平公正高效展開的。在此背景下，面向平臺上不同的責(zé)任主體各自構(gòu)建具有針對性的社會責(zé)任評價體系，多元主體各自對標，整體上則以多元評價體系的協(xié)同推動平臺社會責(zé)任履責(zé)過程的順利開展，藉以優(yōu)化平臺履責(zé)機制。

基于上述思路指導(dǎo)的平臺經(jīng)濟社會責(zé)任評價體系，必須立足于新業(yè)態(tài)新模式的發(fā)展，把商業(yè)生態(tài)的演化特征與社會生態(tài)的演進態(tài)勢融合考量，在平臺企業(yè)及其依附企業(yè)的經(jīng)濟價值追求和社會整體發(fā)展目標之間尋找動態(tài)平衡點，讓平臺在未來真正成為支撐社會治理和國家治理的基石。

第四，搭建全方位高協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)。

政府作為外部治理的主導(dǎo)性力量，為平臺經(jīng)濟的長效治理和可持續(xù)發(fā)展奠定制度基礎(chǔ);平臺企業(yè)作為“治理主體”和“治理受體”的二元統(tǒng)一，在完善平臺規(guī)則基礎(chǔ)上推進網(wǎng)絡(luò)“自治”與“自凈”;政府監(jiān)管與平臺監(jiān)管各自都要找準履責(zé)重心，避免監(jiān)管中的缺位、越位、重疊或真空。政府監(jiān)管主要落腳點在于牌照管理、反對不正當(dāng)競爭、維護消費者權(quán)益，平臺監(jiān)管則需要把重點放在平臺內(nèi)部規(guī)則機制、價格機制、聲譽評價機制和違規(guī)懲戒機制的優(yōu)化上，維護平臺作為商業(yè)運行主體的正常運轉(zhuǎn)與利益分配。

政府必須面對公共管理預(yù)算、資源和能力有限而治理對象和政府責(zé)任持續(xù)增加的問題，數(shù)據(jù)資源和算法技術(shù)成為公共治理的重要支撐，而在這兩個維度上，平臺企業(yè)較政府機構(gòu)更有優(yōu)勢。

但平臺經(jīng)濟的治理問題遠非單純政府或平臺就能解決，需要政府監(jiān)管機構(gòu)、平臺企業(yè)、新聞媒體、社會組織有效協(xié)作搭建出全方位的治理網(wǎng)絡(luò)。新聞媒體在通過報道訪談動態(tài)追蹤平臺社會責(zé)任內(nèi)涵變動、引導(dǎo)各類企業(yè)關(guān)注自身社會責(zé)任并梳理典型標桿，對各類違規(guī)、尋租行為進行曝光揭露，把正面引導(dǎo)與輿論監(jiān)督有機結(jié)合，在此過程中發(fā)揮著不可替代的作用。與此同時，協(xié)會組織、研究機構(gòu)等第三方機構(gòu)定期開展各行業(yè)各類平臺企業(yè)的社會責(zé)任履責(zé)績效評價，完善平臺經(jīng)濟社會責(zé)任評價體系并發(fā)布相關(guān)報告，以專業(yè)公信力與新聞媒體的傳播公信力共同推進平臺經(jīng)濟相關(guān)企業(yè)的社會責(zé)任履行。

需要特別指出的一點是，基于自身模式特征與資源稟賦，平臺企業(yè)自然比一般企業(yè)要承擔(dān)更大的社會責(zé)任，但也要充分考慮平臺企業(yè)本身作為社會創(chuàng)新主體所承受的創(chuàng)新風(fēng)險與經(jīng)濟壓力，無論政府抑或社會，在優(yōu)化平臺經(jīng)濟治理模式的進程中都需要秉持包容審慎的原則，避免過度監(jiān)管對創(chuàng)新積極性的影響。