完善我國技術(shù)移民的法律制度研究

黃菁華 王琛 武陳昊

摘 要：為謀取搶占未來長期發(fā)展優(yōu)勢和戰(zhàn)略制高點，世界各國都在積極制定人才引進政策加速爭奪高端技術(shù)人才。論述了完善我國技術(shù)移民法律的現(xiàn)實必要性，借鑒21世紀以來德國的技術(shù)移民政策變遷和制度特點，提出推進我國技術(shù)移民立法和移民管理工作的建議。

關(guān)鍵詞：“一帶一路” 技術(shù)移民 移民管理 德國

技術(shù)移民是指以自身才能為主要條件，離開本人國籍國或者常住國，合法地永久或者臨時遷徙至另一國家的外國人。[1]在“一帶一路”倡議背景下，國際交流日益頻繁，跨國人口流動日益活躍，2015年全球國際移民人數(shù)達244億，約占世界人口的 33%。[2]僅2018年上半年，我國簽發(fā)外國人簽證證件110萬件次，同比增長35%，批準2409名外國人在華永久居留，同比增長109%。[3]隨著來華務(wù)工、經(jīng)商和居留的外國人日益增多，探索加快技術(shù)移民立法進程，建立健全高效的移民管理體系，合理有效開發(fā)移民紅利顯得十分必要和日益緊迫。

一、完善我國技術(shù)移民法律制度的現(xiàn)實必要性

從國際環(huán)境上看，當(dāng)前國際政治體系變革動能不足，大國之間戰(zhàn)略博弈常態(tài)化，現(xiàn)有國際協(xié)調(diào)機制難以適應(yīng)，國際安全挑戰(zhàn)復(fù)雜多樣，非傳統(tǒng)安全威脅凸顯。全球經(jīng)濟失衡加劇，經(jīng)濟全球化遭遇波折，逆全球化勢力抬頭，多邊主義受到?jīng)_擊，國際金融市場震蕩，國際貿(mào)易摩擦增多，高精尖技術(shù)產(chǎn)業(yè)國際競爭加劇，國際經(jīng)濟環(huán)境變化不確定因素和潛在風(fēng)險持續(xù)增加。[4]從國內(nèi)環(huán)境上看，當(dāng)前我國正處在經(jīng)濟社會跨越式發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級期，改革開放進入攻堅期和深水期，經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型陣痛凸顯。由于長期實行計劃生育政策，我國人口出生率長期保持低增長，2018年出生人口1523萬人，人口出生率為1094‰，人口自然增長率為381‰，[5]人口拐點即將出現(xiàn)，人口紅利逐漸消失，人才紅利尚未凸顯。從人口流動上看，當(dāng)前人員國際流動已經(jīng)成為國際潮流和趨勢，為提升核心競爭力和爭奪國際規(guī)則話語權(quán)，各國重視培育和爭相引進高端技術(shù)人才。但目前我國高精尖人才匱乏，自主創(chuàng)新能力相對不足，“智力外流”和資金流出海外的現(xiàn)象越發(fā)嚴重。我國既需要依賴內(nèi)生途徑開發(fā)人力資源推動發(fā)展，更需要引進國際人才推動人才市場結(jié)構(gòu)性改革，創(chuàng)造新生紅利，提升發(fā)展動能，加速發(fā)展進程。[6]

二、21世紀以來德國技術(shù)移民制度建設(shè)概況及特點評析

（一）21世紀以來德國技術(shù)移民制度建設(shè)概況

德國和中國都并非傳統(tǒng)意義上的移民國家，2000年前后的德國與當(dāng)前我國國情相似，共同面臨著人口老齡化、出生率降低、高技術(shù)人才短缺等社會問題。為解決這些問題和實現(xiàn)經(jīng)濟社會長遠發(fā)展，德國政府相繼制定和實施了一系列的技術(shù)移民政策，如通過實施“綠卡”政策從非歐盟國家引進本國緊缺的IT行業(yè)人才、頒布《關(guān)于聯(lián)邦德國控制、限制移民和規(guī)范歐盟公民及外國人居留與融合事宜法》（以下簡稱《移民法》）放寬了引進市場緊缺的外籍專業(yè)人才的限制但同時強調(diào)國內(nèi)勞動力享有優(yōu)先就業(yè)權(quán)、出臺《德國居留法》實施優(yōu)才定居計劃向來自非歐盟國家的高學(xué)歷專業(yè)技術(shù)人才發(fā)放“歐盟藍卡”、頒布《技術(shù)移民法》和《就業(yè)容忍法》降低準入門檻吸引更多高技術(shù)移民來德就業(yè)等。

（二）德國技術(shù)移民制度特點評析

德國自二戰(zhàn)結(jié)束后才開始移民歷程，其移民歷史雖較為短暫，但從2005年起，德國便超越俄羅斯成為第二大國際移民目的國，在2015 年就有超過1200 萬名國際移民居住在德國。[7]在此期間，德國各項技術(shù)移民制度也日趨完善，并主要呈現(xiàn)以下幾個特點。

1堅決維護國家安全。《移民法》將國家安全置于優(yōu)先地位，簡化了遣送非法移民和驅(qū)逐恐怖分子、危險人員的程序，并明確規(guī)定凡是有理由證明危害德國國家安全和社會秩序的均可予以驅(qū)逐。[8]

2堅持引進與篩選相統(tǒng)一。在當(dāng)前的反移民浪潮下，德國政府通過移民政策實施和完善，降低了高技術(shù)移民準入門檻，為非歐盟公民來德就業(yè)掃除了障礙，也將不符合條件的群體排除在外。

3保護本國勞動力市場。為避免專業(yè)技術(shù)移民擠壓本國勞動力市場，《移民法》明確提出依照勞動力市場形勢進行充分考慮，并對部分職業(yè)進行勞動力優(yōu)先測試和調(diào)查，積極保護本國勞動力市場。

4高度重視移民融入。《移民法》規(guī)定所有新來的移民均被強制性要求參加融入培訓(xùn)，對不按規(guī)定參加培訓(xùn)班的移民將采取不予以入籍、不再延長其居留許可、減少其社會福利待遇等懲罰性措施，外國人在申請定居許可時需了解德國文化、知悉法律法規(guī)并擁有流利的德語能力。[9]

三、推進我國技術(shù)移民立法和移民管理工作之思考

德國的技術(shù)移民政策為其提供了源源不斷的人才輸送，迅速提高了本國科技創(chuàng)新能力和經(jīng)濟發(fā)展活力，成為其一項重要的經(jīng)濟社會政策。他山之石，可以攻玉。我國應(yīng)當(dāng)借鑒德國技術(shù)移民政策成功經(jīng)驗，加快技術(shù)移民立法進程，完善移民管理法律體系，深度參與國際人才競爭，搶奪技術(shù)人才高地，持續(xù)推動國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展。

（一）堅持維護國家利益原則，探索建立特色法律體系

要堅持維護國家安全和社會秩序為首要原則，在引進海外人才的過程中，堅決維護國家主權(quán)和安全，加大引進人才身份背景信息核查，堅決消除涉恐人員“回流”入境和民族分裂分子潛入等潛在安全隱患。在考慮我國經(jīng)濟發(fā)展需求和維護勞動力市場供求平衡的基礎(chǔ)上，建立健全全面規(guī)范的技術(shù)移民的篩選和評估機制，全面細化融合積分制、配額制、雇主擔(dān)保制和職業(yè)清單制等技術(shù)移民制度，探索設(shè)計以年齡、職業(yè)、受教育程度、語言能力和工作經(jīng)驗等為內(nèi)容的準入評價標(biāo)準制度。要結(jié)合我國區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略，控制技術(shù)移民層次和規(guī)模，調(diào)控技術(shù)移民流量和流向，合理引導(dǎo)人才行業(yè)、區(qū)域分布，保持外國人才供給和國內(nèi)勞動需求的動態(tài)平衡，積極探索建立符合我國國情的技術(shù)移民法律制度。[10]

（二）完善頂層設(shè)計，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

要以國家移民管理局成立為契機，立足國家發(fā)展戰(zhàn)略需求，加強國家層面的頂層設(shè)計和總體布局，強化宏觀規(guī)劃和微觀調(diào)控，進一步理順體制機制，厘清部門職責(zé)，明確職責(zé)分工， 逐步將分散在各部門的移民管理職能收歸國家移民管理局統(tǒng)一管理，并明確時限、有序推進，實現(xiàn)機構(gòu)設(shè)置的合理化、權(quán)力運行的程序化、管理服務(wù)的層責(zé)化。要強化部門之間的溝通協(xié)調(diào)，建立國家層面國際移民工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，完善移民事務(wù)信息共享制度，定期組織召開移民管理工作聯(lián)席會議，專題分析現(xiàn)階段移民管理工作情況，逐步形成多維度、長遠性、寬領(lǐng)域的移民管理工作格局。

（三）強化科技應(yīng)用，創(chuàng)新管理手段

在大數(shù)據(jù)時代背景下，移民管理工作要全面強化信息技術(shù)支撐，加強大數(shù)據(jù)技術(shù)信息運用，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)與生物特征識別技術(shù)的融合，加快建立外國人生物特征信息數(shù)據(jù)庫，逐步將二維碼技術(shù)和指紋生物特征加入至外國人簽證和居留證件中，密切關(guān)注高風(fēng)險人群，實時核查行蹤軌跡，深入挖掘數(shù)據(jù)價值，提高風(fēng)險預(yù)警能力;[11]要加快引入“互聯(lián)網(wǎng)+”、“云計算”等技術(shù)，推動建設(shè)統(tǒng)一高效的移民管理信息系統(tǒng)，強化電子數(shù)據(jù)的縱向?qū)雍娃k公系統(tǒng)的橫向互聯(lián)，打破部門之間的信息壁壘，深挖數(shù)據(jù)利用價值，提升數(shù)據(jù)利用效率，實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)深度融合和實戰(zhàn)應(yīng)用。

（四）加強公共服務(wù)，加快移民融合

地方各級政府要切實增強社會服務(wù)和管理職能，加大公共服務(wù)經(jīng)費投入，推進外國高端人才服務(wù)“一卡通”建設(shè)，加強外籍人才社會保障銜接，建設(shè)全方位、高效能的國際移民融入服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺，并參照德國的做法，設(shè)立專門的移民融合機構(gòu)和“線上線下”相結(jié)合的服務(wù)窗口為外國人才提供一站式服務(wù)和咨詢，開設(shè)提供語言培訓(xùn)、就業(yè)指引、法律援助等培訓(xùn)課程和社會服務(wù)，對申請永久居留的外國人實施語言和文化知識測試。[12]要加強社會主義核心價值體系建設(shè)，大力弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，加深外國人才對我國傳統(tǒng)文化的價值認同，推動幫助外籍人才快速融入工作生活環(huán)境。

（五）釋放政策紅利，加強執(zhí)法合作

要進一步發(fā)揮移民管理職能，持續(xù)釋放政策紅利。對于海外高端人才和急缺技術(shù)人才，要減免所需提供證明材料，擴大免簽政策適用范圍，簡化邊防檢查手續(xù)，放寬居留就業(yè)申請條件，加快永久居留審批流程。設(shè)立優(yōu)秀外國留學(xué)生工作簽證制度，吸引優(yōu)秀外國留學(xué)生留華發(fā)展。對涉港澳臺地區(qū)居民和海外華僑在就業(yè)、醫(yī)療、出行和住宿等方面實行優(yōu)待政策，賦予其在華期間與國民同等的待遇。要以“一帶一路”倡議和上海合作組織等為基本框架，加強與周邊國家、地區(qū)和國際組織的移民執(zhí)法合作，努力在全球移民管理領(lǐng)域發(fā)出中國聲音、貢獻中國力量、提供中國方案，為我國技術(shù)移民的引進創(chuàng)造積極的政策條件和良好的國際環(huán)境。

綜上所述，在經(jīng)濟全球化和“一帶一路”倡議背景下，加快我國技術(shù)移民立法進程，建立健全高效的移民管理體系，合理有效開發(fā)移民紅利顯得日益緊迫。為此，我國應(yīng)當(dāng)在堅持維護國家利益原則下，借鑒德國等發(fā)達國家技術(shù)移民政策的成功經(jīng)驗，進一步完善頂層設(shè)計，理順體制機制，厘清部門職責(zé)，加強執(zhí)法合作，強化科技應(yīng)用，完善公共服務(wù)，加快移民融合，創(chuàng)新管理手段，釋放政策紅利，探索建立具有中國特色的移民法律體系。

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