金融助推脫貧攻堅(jiān)的經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題與建議

陳亞星

摘 要：呂梁市堅(jiān)持以金融助推產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)脫貧為引領(lǐng)，不斷加強(qiáng)政銀企協(xié)作，積極推進(jìn)“企農(nóng)合作”，成功探索出金融扶貧“呂梁模式”、交口“金融+”扶貧模式和扶貧“一保通”綜合保險(xiǎn)模式;人行呂梁中支發(fā)揮貨幣政策工具的引導(dǎo)撬動(dòng)作用，實(shí)施政銀企協(xié)作產(chǎn)業(yè)扶貧工作機(jī)制，提高農(nóng)民群眾的現(xiàn)代金融意識(shí)，穩(wěn)妥防范化解扶貧貸款風(fēng)險(xiǎn)，在呂梁脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮了突出作用。

關(guān)鍵詞：金融扶貧 扶貧貸款 精準(zhǔn)扶貧貸款 產(chǎn)業(yè)扶貧

呂梁是全國(guó)主要的連片貧困區(qū)，近幾年，呂梁市金融部門(mén)堅(jiān)持以習(xí)近平總書(shū)記脫貧攻堅(jiān)重要講話為指導(dǎo)，以金融助推產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)脫貧為引領(lǐng)，不斷深化政銀企合作，形成了一批可推廣、借鑒的金融精準(zhǔn)扶貧工作模式，成功引導(dǎo)貧困農(nóng)民通過(guò)“企農(nóng)合作”、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、勞務(wù)就業(yè)、勞動(dòng)增收實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。自2015年以來(lái)，全市累計(jì)投放金融精準(zhǔn)扶貧貸款20878億元，取得了良好成效。2018年末，全市10個(gè)貧困縣中，4個(gè)省定貧困縣全部摘帽，6個(gè)國(guó)定貧困縣有3個(gè)縣順利摘帽，剩下3個(gè)國(guó)定貧困縣因?qū)偕疃蓉毨Эh計(jì)劃于2019年全部摘帽。

一、主要經(jīng)驗(yàn)

（一）農(nóng)發(fā)行“呂梁模式”

該模式由呂梁市政府設(shè)立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，采取企業(yè)申請(qǐng)、縣級(jí)申報(bào)、市級(jí)審定的方式設(shè)立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金企業(yè)庫(kù)，農(nóng)發(fā)行以基金基數(shù)放大5-10倍的金額，擇優(yōu)對(duì)項(xiàng)目庫(kù)企業(yè)發(fā)放產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧貸款，培育支持能帶動(dòng)貧困戶持續(xù)穩(wěn)定增收的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，確保勞動(dòng)增收、農(nóng)民穩(wěn)定脫貧。到2019年5月末，全市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧貸款風(fēng)險(xiǎn)基金規(guī)模13億元，累計(jì)發(fā)放“呂梁模式”貸款531億元，配套投放扶貧周轉(zhuǎn)金076億元，貸款余額達(dá)到611億元，惠及3654個(gè)貧困勞力就業(yè)，與7755戶、26550個(gè)貧困人口簽訂了幫扶協(xié)議。該模式被山西省政府《晉政信息》2018年第57期專(zhuān)題報(bào)道，在全國(guó)農(nóng)發(fā)行系統(tǒng)推廣，國(guó)家扶貧辦高度肯定，并向全國(guó)扶貧系統(tǒng)推廣運(yùn)用。

（二）交口縣“金融+”扶貧模式

人行交口支行運(yùn)用扶貧再貸款政策工具，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)精準(zhǔn)創(chuàng)新，成功探索出“金融+勞動(dòng)就業(yè)”“金融+龍頭產(chǎn)業(yè)”“金融+訂單農(nóng)業(yè)”“金融+產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目”“金融+深度貧困”“金融+集體資產(chǎn)”“金融+保證保險(xiǎn)”“金融+項(xiàng)目管理”等八種“金融+”扶貧模式。2018年4月6日，山西省委駱惠寧書(shū)記在全省脫貧攻堅(jiān)再動(dòng)員會(huì)上要求進(jìn)行推廣?！渡轿魇∶撠毠?jiān)簡(jiǎn)報(bào)》第13期以“用好金融扶貧政策提升產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力”推廣報(bào)道了交口縣金融扶貧模式，9月國(guó)務(wù)院扶貧辦扶貧小額信貸評(píng)估調(diào)研組對(duì)交口金融精準(zhǔn)扶貧工作給予肯定。到2019年5月，交口縣累計(jì)發(fā)放扶貧再貸款5億元，帶動(dòng)地方法人金融機(jī)構(gòu)發(fā)放金融精準(zhǔn)扶貧貸款1268億元，累計(jì)惠及貧困戶7388個(gè)、貧困人口20326人，分別占交口縣貧困戶戶數(shù)和貧困人口的802%和809%。

（三）扶貧“一保通”綜合保險(xiǎn)模式

2018年，呂梁市交口縣采取政府購(gòu)買(mǎi)、保險(xiǎn)公司市場(chǎng)化競(jìng)標(biāo)承銷(xiāo)的方式，授權(quán)人保財(cái)險(xiǎn)、人壽財(cái)險(xiǎn)和人壽保險(xiǎn)三家公司，將涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民和脫貧攻堅(jiān)的19個(gè)政策性、商業(yè)性保險(xiǎn)險(xiǎn)種捆綁競(jìng)價(jià)，降低保費(fèi)費(fèi)率，創(chuàng)新出扶貧“一保通”綜合保險(xiǎn)產(chǎn)品。通過(guò)以戶入保，集中為全縣27萬(wàn)農(nóng)戶統(tǒng)一購(gòu)買(mǎi)扶貧“一保通”綜合保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)了變單一保、多頭保為保收入、保產(chǎn)業(yè)、保健康、保脫貧的全面保、綜合保。2019年，該模式在呂梁全市全面推廣，到5月末，交口、石樓2縣實(shí)現(xiàn)“一保通”保費(fèi)收入19448萬(wàn)元，其中政府補(bǔ)償保費(fèi)475萬(wàn)元，惠及貧困人口7000人。

（四）龍頭企業(yè)訂單就業(yè)帶動(dòng)扶貧模式

山西清泉醋業(yè)有限公司是位于興縣的一家以經(jīng)營(yíng)食醋加工、銷(xiāo)售為主的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)，興縣農(nóng)商行先后對(duì)該公司倉(cāng)儲(chǔ)物流公司及股東發(fā)放產(chǎn)業(yè)扶貧貸款1930萬(wàn)元，支持其通過(guò)訂單農(nóng)業(yè)、勞務(wù)就業(yè)等方式帶動(dòng)貧困農(nóng)民勞動(dòng)增收脫貧。2018年該公司以每斤高粱高于市場(chǎng)價(jià)005元的價(jià)格與貧困農(nóng)民簽訂收購(gòu)合同，發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)3000畝，收購(gòu)高粱250萬(wàn)斤，幫助農(nóng)戶948戶（含477個(gè)貧困戶）實(shí)現(xiàn)戶均收入3420元。同時(shí)，吸收110個(gè)貧困農(nóng)民就業(yè)務(wù)工，每人年均再增收入25200元。

（五）專(zhuān)業(yè)合作社購(gòu)買(mǎi)式造林扶貧模式

該模式采取“扶貧造林合作社+貧困戶+銀行”的方式，通過(guò)吸收貧困戶組建扶貧造林專(zhuān)業(yè)合作社。林業(yè)局將貧困戶股東人數(shù)達(dá)到規(guī)定比例的專(zhuān)業(yè)合作社納入造林支持對(duì)象，扶貧辦對(duì)有貸款意愿的貧困戶進(jìn)行資格認(rèn)定，郵儲(chǔ)銀行審查發(fā)放扶貧小額貸款，財(cái)政局提供扶貧貸款貼息和貸款風(fēng)險(xiǎn)保障，重點(diǎn)對(duì)已加入扶貧造林專(zhuān)業(yè)合作社，并參與植樹(shù)造林、發(fā)展經(jīng)濟(jì)林、自愿退耕還林、或發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)的建檔立卡貧困戶提供金融支持。2017年7月以來(lái)，郵儲(chǔ)銀行呂梁分行已對(duì)10個(gè)貧困縣的400多個(gè)造林專(zhuān)業(yè)合作社宣講了金融支持林業(yè)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧政策，調(diào)查選擇出有貸款需求的造林專(zhuān)業(yè)合作社141個(gè)，其中已向91個(gè)造林專(zhuān)業(yè)合作社的486戶貧困社員發(fā)放扶貧小額貸款24214萬(wàn)元。參與造林工程的貧困戶，每年每戶分紅至少3000元，每個(gè)勞力每年增加勞務(wù)收入3000元以上。

（六）幾家抬光伏產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)扶貧模式

農(nóng)業(yè)銀行與方山縣政府協(xié)商制定了《方山縣推動(dòng)屋（房）頂分布式光伏扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)施辦法》，形成了“政府風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金增信，財(cái)政貼息、補(bǔ)貼，貧困戶自籌、銀行貸款支持”的幾家抬光伏產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)扶貧模式。即，建檔立卡貧困戶自籌1000元、政府補(bǔ)貼3000元，政府風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償保證、銀行單戶貸款16000元，幫助農(nóng)民建設(shè)戶均裝機(jī)容量3KW的戶用式光伏發(fā)電項(xiàng)目。2018年末，政府風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金到位255萬(wàn)元，方山農(nóng)行已對(duì)532個(gè)建檔立卡貧困戶發(fā)放光伏扶貧貸款9906萬(wàn)元。

（七）種養(yǎng)加特色產(chǎn)業(yè)鏈帶動(dòng)扶貧模式

山西銘信禽業(yè)有限公司是一家集種鴨繁育、商品鴨養(yǎng)殖、飼料生產(chǎn)、肉鴨屠宰、羽絨生產(chǎn)、熟食加工為一體特色農(nóng)業(yè)種養(yǎng)加農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，農(nóng)發(fā)行孝義支行對(duì)其發(fā)放2000萬(wàn)元的產(chǎn)業(yè)扶貧貸款，支持其多渠道帶動(dòng)建檔立卡貧困戶增收脫貧。一是就業(yè)增收，吸收當(dāng)?shù)?個(gè)建檔立卡貧困勞力到企業(yè)就業(yè)，每人年均工資收入30000元;二是養(yǎng)鴨增收，以建立養(yǎng)鴨小區(qū)的方式，帶動(dòng)孝義7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)32個(gè)行政村的農(nóng)民發(fā)展養(yǎng)鴨產(chǎn)業(yè)，按每只鴨子平均收益25元計(jì)，2018年參與養(yǎng)殖的46個(gè)貧困戶獲得了約10萬(wàn)元的純收益;三是農(nóng)產(chǎn)品出售增收，通過(guò)建立鴨飼料生產(chǎn)線，帶動(dòng)周邊貧困戶種植玉米300畝，按每畝平均收入1000元計(jì)，300畝可產(chǎn)生收入30萬(wàn)元。

二、主要做法

（一）發(fā)揮貨幣政策工具的引導(dǎo)撬動(dòng)作用

人行呂梁中支始終把用好用足扶貧再貸款政策當(dāng)作貫徹落實(shí)貨幣政策人民性，引導(dǎo)地方法人金融機(jī)構(gòu)加大扶貧貸款投放的重要工作來(lái)抓。2018年6月末，全市10個(gè)縣區(qū)17家地方法人金融機(jī)構(gòu)借用扶貧再貸款余額778億元，帶動(dòng)地方法人機(jī)構(gòu)運(yùn)用自有資金發(fā)放精準(zhǔn)扶貧貸款1844億元，杠桿撬動(dòng)倍數(shù)達(dá)237倍。

（二）實(shí)施政銀企協(xié)作產(chǎn)業(yè)扶貧工作機(jī)制

針對(duì)建檔立卡貧困戶自主經(jīng)營(yíng)脫貧困難、持續(xù)脫貧穩(wěn)定性不足，精準(zhǔn)扶貧貸款使用效率不高的問(wèn)題，呂梁市認(rèn)真貫徹金融助推脫貧攻堅(jiān)、金融支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等政策精神，制定了《推廣金融扶貧“呂梁模式”助推脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興工作方案》，修訂了“呂梁市產(chǎn)業(yè)扶貧貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金實(shí)施方案”、制定了“金融支持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)實(shí)施辦法”“金融支持林業(yè)生態(tài)建設(shè)實(shí)施辦法”，建立起金融支持產(chǎn)業(yè)（項(xiàng)目）扶貧政策共享平臺(tái)，引導(dǎo)各縣（市、區(qū)）政府、各金融機(jī)構(gòu)圍繞“一縣一業(yè)一聯(lián)盟、一鄉(xiāng)一特一園區(qū)、一村一品一基地”的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，大力實(shí)施政銀企協(xié)作產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目帶動(dòng)脫貧工作機(jī)制，全面推廣金融扶貧“呂梁模式”和交口扶貧保險(xiǎn)“一保通”綜合保險(xiǎn)模式，不斷提高貸款發(fā)放速度和扶貧貸款的帶動(dòng)比。到5月末，全市共有8個(gè)縣（市、區(qū)）的企業(yè)組織了政銀企協(xié)作產(chǎn)業(yè)扶貧對(duì)接會(huì)，金融機(jī)構(gòu)與72個(gè)企業(yè)、57個(gè)項(xiàng)目簽訂貸款協(xié)議1443億元，其中，已對(duì)23個(gè)企業(yè)20個(gè)項(xiàng)目，發(fā)放貸款271億元，惠及貧困人口2731人。

（三）提高農(nóng)民群眾的現(xiàn)代金融意識(shí)

針對(duì)農(nóng)民群眾現(xiàn)代金融意識(shí)不足，對(duì)扶貧貸款“商業(yè)性”認(rèn)識(shí)不高的問(wèn)題，呂梁市持續(xù)開(kāi)展貨幣信貸政策宣傳，每年都要根據(jù)金融扶貧政策變化情況組織編寫(xiě)《呂梁市金融扶貧信貸政策指引》《呂梁市金融扶貧信貸產(chǎn)品指引》，并發(fā)送市、縣、鄉(xiāng)、村政府，農(nóng)村第一書(shū)記、駐村工作隊(duì)和農(nóng)村金融綜合服務(wù)站。依托中小微企業(yè)與農(nóng)村信用信息平臺(tái)，深化農(nóng)村誠(chéng)信文化建設(shè)，完善農(nóng)戶信用信息檔案，推進(jìn)建檔立卡貧困戶的信用評(píng)級(jí)、授信，推動(dòng)“信用戶、信用村、信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”評(píng)定工作，為金融精準(zhǔn)扶貧貸款的發(fā)放營(yíng)造了良好的社會(huì)信用基礎(chǔ)。

（四）穩(wěn)妥防范化解扶貧貸款風(fēng)險(xiǎn)

針對(duì)扶貧貸款還款高峰期到來(lái)，扶貧貸款潛在風(fēng)險(xiǎn)壓力增加的問(wèn)題，2018年人行呂梁中支印發(fā)了《關(guān)于防范化解扶貧貸款風(fēng)險(xiǎn)的通知》，要求金融機(jī)構(gòu)堅(jiān)持在發(fā)展中防范化解扶貧貸款風(fēng)險(xiǎn)的原則，結(jié)合脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策精神，加強(qiáng)扶貧貸款管理，通過(guò)增量調(diào)節(jié)，形態(tài)重整，妥善處理好清收扶貧不良貸款與脫貧攻堅(jiān)的關(guān)系。對(duì)貸款手續(xù)不規(guī)范的，及時(shí)規(guī)范;對(duì)手續(xù)規(guī)范但因不可抗原因形成不良的，及時(shí)申請(qǐng)動(dòng)用扶貧小額貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金代償或按不良貸款有關(guān)規(guī)定處置;對(duì)承貸經(jīng)營(yíng)主體暫時(shí)經(jīng)營(yíng)困難但符合轉(zhuǎn)貸條件的，及時(shí)轉(zhuǎn)貸、續(xù)貸;對(duì)原“戶貸企用”扶貧小額貸款，符合條件的可轉(zhuǎn)為產(chǎn)業(yè)扶貧貸款。要求各縣級(jí)政府落實(shí)《呂梁市扶貧小額貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金管理辦法》，確保扶貧小額貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金足額到位，并按規(guī)定代償。同時(shí)，建立實(shí)施了扶貧貸款月度監(jiān)測(cè)制度。到2019到5月末，全市扶貧小額貸款余額1948億元，不良貸款占比023%，風(fēng)險(xiǎn)壓力得到有效控制。

三、面臨問(wèn)題

（一）適合基層使用的扶貧信貸產(chǎn)品極少

從呂梁看，除扶貧小額貸款的運(yùn)用形式變化外，各金融機(jī)構(gòu)特別是大型國(guó)有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行基層經(jīng)營(yíng)行基本沒(méi)有適合脫貧攻堅(jiān)的信貸產(chǎn)品，即使有個(gè)別產(chǎn)品也只在總行重點(diǎn)幫扶地區(qū)運(yùn)用，基層經(jīng)營(yíng)行不能使用。其原因有三：一是政策上，國(guó)家金融扶貧工作重點(diǎn)由涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)，其他機(jī)構(gòu)壓力不大。二是認(rèn)識(shí)上，商業(yè)信貸扶貧風(fēng)險(xiǎn)比較大，金融機(jī)構(gòu)比較審慎。三是工作上，主動(dòng)性也不足，一些大型金融扶貧偏重建立以點(diǎn)代面的示范樣板工程，授權(quán)基層落實(shí)不多。2019年4月，在人民銀行總行舉辦的全國(guó)金融精準(zhǔn)扶貧干部培訓(xùn)班上，某國(guó)有商業(yè)銀行做了金融扶貧經(jīng)驗(yàn)交流，其介紹的扶貧信貸產(chǎn)品驚艷全國(guó)，但來(lái)自全國(guó)各地基層一線的金融扶貧干部卻一無(wú)所知，主要原因是在于，該產(chǎn)品只用于該行總行幫扶地區(qū)，并不授權(quán)基層經(jīng)營(yíng)行使用。

（二）金融扶貧政策預(yù)期不明

如扶貧小額貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金政策、貼息政策有效期在2020年發(fā)放的最后一筆貸款到期后時(shí)效終止，還是在2020年12月31日之后就終止，在2020年12月31日前貸出的貸款政策如何延續(xù)，政策不明。又如，因政府貧困戶認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)變化，在發(fā)放扶貧貸款時(shí)屬于貧困戶，但發(fā)放貸款后卻調(diào)整出列為非貧困戶，也就是富裕戶。對(duì)于這種政策標(biāo)準(zhǔn)變化引致的已出列貧困戶，其借用的扶貧貸款是否按借款合同執(zhí)行各項(xiàng)優(yōu)惠政策，如果不按借款合同執(zhí)行，這種貸款風(fēng)險(xiǎn)如何解決。此類(lèi)問(wèn)題多次提出，但沒(méi)有明確回應(yīng)。金融扶貧政策預(yù)期不明，直接影響了金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展金融扶貧有效性。

（三）產(chǎn)業(yè)扶貧貸款實(shí)體支撐不足

一方面，農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱。深度貧困縣自然生產(chǎn)、生活條件惡劣，生產(chǎn)組織方式簡(jiǎn)單、單一，農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。如深度貧困縣——臨縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)以紅棗為主，但與新疆紅棗相比沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，加之相關(guān)部門(mén)對(duì)其富含硒元素的特色優(yōu)勢(shì)缺少科技開(kāi)發(fā)、商業(yè)經(jīng)營(yíng)，沒(méi)有形成具有農(nóng)業(yè)科研支撐的規(guī)模種植、加工開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)群。另一方面，脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目，特別是政府推出的脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目的扶貧貸款有效需求不足。如石樓縣現(xiàn)有134戶造林專(zhuān)業(yè)合作社，其造林投入主要是工資、林苗，所需資金每年都由政府按進(jìn)度驗(yàn)收支付，專(zhuān)業(yè)合作社對(duì)扶貧貸款需求比較少。2019年郵儲(chǔ)銀行石樓支行對(duì)134個(gè)造林合作社調(diào)查營(yíng)銷(xiāo)，只有1個(gè)專(zhuān)業(yè)合作社的3個(gè)貧困戶貸款15萬(wàn)元。

（四）扶貧再貸款使用面臨較大困難

到2019年6月末，呂梁市地方法人金融機(jī)構(gòu)借用的扶貧再貸款778億元，占限額指標(biāo)的585%，與上年99%的使用率相比，差距較大。究其原因，一是多數(shù)地方法人金融機(jī)構(gòu)不缺資金，對(duì)央行扶貧再貸款的需求不大。二是扶貧再貸款質(zhì)押品不足。由于央行內(nèi)部評(píng)級(jí)為8-10級(jí)的縣級(jí)信用聯(lián)社經(jīng)營(yíng)困難、參與金融市場(chǎng)規(guī)模很小，缺少申辦扶貧再貸款質(zhì)押品。而省級(jí)信用聯(lián)社又不同意用其持有的金融資產(chǎn)為縣級(jí)信用聯(lián)社提供質(zhì)押幫助，導(dǎo)致部分縣級(jí)信用聯(lián)社無(wú)法獲取扶貧再貸款的支持。三是金融精準(zhǔn)扶貧貸款需求下降。隨著摘帽貧困縣增加、貧困人口減少，脫貧攻堅(jiān)對(duì)扶貧貸款需求減少，這也間接減少了對(duì)扶貧再貸款的需求。