調(diào)整交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)的思路及對策建議

于娟

優(yōu)化調(diào)整交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，促進(jìn)“公轉(zhuǎn)鐵”對于打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)、打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，提高綜合運(yùn)輸效率，降低物流成本，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展意義重大。2017年以來，在國家一系列政策推動下，鐵路貨運(yùn)止跌回升，“公轉(zhuǎn)鐵”。短期看，行政手段能夠起到積極作用，但長期看，調(diào)整優(yōu)化運(yùn)輸結(jié)構(gòu)應(yīng)充分利用市場機(jī)制和必要的行政手段引導(dǎo)市場消費(fèi)，使被動“公轉(zhuǎn)鐵”轉(zhuǎn)變?yōu)樽栽浮肮D(zhuǎn)鐵”，營造良性市場競爭格局。

一、我國交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)總體情況

（一）我國交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

近年來，隨著《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》《國家公路網(wǎng)規(guī)劃》《全國民用運(yùn)輸機(jī)場布局規(guī)劃》及《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》的實(shí)施，我國不同運(yùn)輸方式基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，內(nèi)部結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，有效支撐了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。但是，目前貨運(yùn)市場結(jié)構(gòu)不合理，存在公路對鐵路的不合理替代現(xiàn)象，很多本應(yīng)由鐵路運(yùn)輸?shù)拇笞谪浳飳?shí)際由公路運(yùn)輸。從貨運(yùn)市場看，2013—2018年，公路、水運(yùn)、民航、管道的貨運(yùn)量分別增長了28.6%、25.5%、31.7%和37.7%，而鐵路只增長了1.5%，其中，2014、2015和2016年三年鐵路貨運(yùn)量出現(xiàn)負(fù)增長;鐵路貨運(yùn)量所占比重由2013年的9.7%降低到2018年的7.8%，公路貨運(yùn)量所占比重由2013年的75.1%增加到2018年的76.8%。同期，公路、水運(yùn)、民航、管道的貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量分別增長了27.8%、24.7%、54.1%和51.6%，而鐵路出現(xiàn)負(fù)增長為1.2%，其中，2014年比上年降低5.6%，2015年比上年降低13.7%;鐵路貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量所占比重由2013年的17.4%降低到2018年的14.1%，公路貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量所占比重由2013年的33.2%增加到2018年的34.8%。其中，鐵路貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量所占比重低于與我國貨運(yùn)需求特別比較相似的美國（2017年為39.8%）和俄羅斯（2017年為45.8%）。

（二）我國交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)不合理的原因

1、不同運(yùn)輸方式基礎(chǔ)設(shè)施銜接不暢通

在某些重要綜合交通運(yùn)輸建設(shè)上，由于有關(guān)的運(yùn)輸方式各自為政、缺乏協(xié)同，存在“連而不暢、鄰而不接”的問題，跨方式運(yùn)輸銜接不暢。不同運(yùn)輸方式之間缺乏協(xié)同還容易出現(xiàn)運(yùn)力投放盲目和重復(fù)建設(shè)等問題，進(jìn)而導(dǎo)致各種運(yùn)輸方式之間的無序競爭，影響了運(yùn)輸市場效率。例如，鐵路、公路分別規(guī)劃建設(shè)各自的集裝箱基地，無法實(shí)現(xiàn)共享，形成一定的資源浪費(fèi)。另外，部分鐵路區(qū)域集疏運(yùn)設(shè)施建設(shè)滯后，存在最后“一公里”問題。部分港口和大型企業(yè)鐵路專用線建設(shè)滯后，只能采用公路長途運(yùn)輸或者公路短駁運(yùn)輸，增加了物流成本，降低了運(yùn)輸效率。

2、綜合運(yùn)輸組織化的水平不高，多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展滯后

由于我國不同運(yùn)輸方式之間運(yùn)輸標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)則銜接不夠、信息資源共享不足，多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展滯后。我國目前的物流企業(yè)大多數(shù)基本只提供區(qū)段運(yùn)輸、單一運(yùn)輸方式運(yùn)輸，或者是作為聯(lián)運(yùn)代理人提供運(yùn)輸代理服務(wù)，而缺乏能夠提供綜合運(yùn)輸服務(wù)的多式聯(lián)運(yùn)經(jīng)營人，物流業(yè)專業(yè)化水平和服務(wù)質(zhì)量不高，嚴(yán)重影響了物流統(tǒng)一大市場建設(shè)。2018年鐵路集裝箱運(yùn)量（噸位）占鐵路總運(yùn)量比重為7.16%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國的49%、歐洲的20%。另外，2017年我國多式聯(lián)運(yùn)量為13.68億噸，僅占全社會貨運(yùn)量的2.9%。其中，沿海港口鐵水聯(lián)運(yùn)比例僅為2%左右，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家的20%左右。

3、鐵路運(yùn)價(jià)與公路運(yùn)價(jià)倒掛

涉及鐵路貨運(yùn)的收費(fèi)主要包括鐵路運(yùn)輸企業(yè)向用戶提供貨物裝卸短駁等貨運(yùn)輔助作業(yè)收取的雜費(fèi)，部分廠礦企業(yè)將自有鐵路專用線（也就是專用鐵路）提供給其他用戶共用的服務(wù)收費(fèi)，鐵路運(yùn)輸企業(yè)及其他運(yùn)營主體向用戶提供專用線、自備貨車等設(shè)施設(shè)備維修服務(wù)的收費(fèi)。2016年開始清理規(guī)范涉及鐵路貨物運(yùn)輸有關(guān)收費(fèi)，其中一個(gè)重點(diǎn)就是規(guī)范鐵路運(yùn)輸企業(yè)收費(fèi)。自2017年8月1日起，鐵路部門取消8項(xiàng)貨運(yùn)收費(fèi)項(xiàng)目、合并3項(xiàng)雜費(fèi)項(xiàng)目、下調(diào)一項(xiàng)計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。一直以來，只算運(yùn)價(jià)，鐵路運(yùn)輸成本低于公路，但是加上雜費(fèi)等其他相關(guān)費(fèi)用后，物流企業(yè)利用鐵路的全部運(yùn)輸成本往往高于公路，主要問題在于鐵路部分收費(fèi)項(xiàng)目設(shè)置不合理、部分收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高、超出正常的作業(yè)成本，而公路運(yùn)輸“多、小、散、弱”的市場結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致公路運(yùn)輸不同程度存在著車輛非法改裝、超限超載以及過度競爭的問題，所以造成鐵路的運(yùn)價(jià)和公路的運(yùn)價(jià)倒掛，降低了鐵路的比較優(yōu)勢。

4、鐵路運(yùn)輸企業(yè)缺乏市場化內(nèi)生動力

首先，路局運(yùn)輸市場主體地位不落實(shí)，鐵路運(yùn)輸企業(yè)缺乏增收節(jié)支、改善服務(wù)的內(nèi)在動力和市場活力。其次，我國資源稟賦和產(chǎn)業(yè)布局決定了大宗貨物的中長途運(yùn)輸，往往要跨局完成全程運(yùn)輸，目前承運(yùn)人清算制度下，過路局沒有積極性承接發(fā)送局承擔(dān)的貨物運(yùn)量，直接影響了發(fā)送局承攬貨物積極性。再次，客貨運(yùn)市場價(jià)格逐步放開，鐵路企業(yè)的自主定價(jià)空間不斷增大，但是價(jià)格對市場的靈敏度較低，不能隨時(shí)靈活反映市場供求變化。

二、調(diào)整交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)取得的進(jìn)展

2017年以來，在國家打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)、調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)、增加鐵路貨運(yùn)量等一系列政策推動下，取得了以下效果。

（一）鐵路貨運(yùn)止跌回升，實(shí)現(xiàn)恢復(fù)性增長

2017年、2018年鐵路貨運(yùn)量分別增長10.7%和9.1%，貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量分別增長13.3%和6.9%，增速高于公路。2018年鐵路貨運(yùn)量40.2億噸，貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量28821億噸公里，貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量市場份額回升到19%。從三年行動計(jì)劃制訂的預(yù)期指標(biāo)看，要達(dá)到鐵路貨運(yùn)量2020年比2017年增長11億噸的目標(biāo)，2018—2020年的年均增長率要達(dá)到9.1%，2019年要達(dá)到43.91億噸。實(shí)際看，2019年上半年鐵路完成貨運(yùn)量16.35億噸。

（二）沿海港口大宗貨物公轉(zhuǎn)鐵取得一定成效

2018年沿海主要港口疏港礦石運(yùn)量完成3.11億噸，同比增長11.2%，其中，曹妃甸港、黃驊港兩個(gè)港口的疏港礦石鐵路運(yùn)量分別同比增長352.4%、65.2%。截至2018年9月底，濰坊港、煙臺港、天津、河北、山東、環(huán)渤海及長三角地區(qū)所有集疏港以及唐山港的煤炭主要由鐵路運(yùn)輸，禁止港口接收柴油貨車運(yùn)輸?shù)募韪勖禾俊?019年底前京津冀及周邊、長三角地區(qū)沿海港口的礦石、鋼鐵、焦炭等大宗貨物全部改由鐵路運(yùn)輸，禁止汽運(yùn)集疏港。三年行動計(jì)劃2020年目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。

（三）多式聯(lián)運(yùn)取得一定進(jìn)展

2016—2018年一共公布了三批共70個(gè)多式聯(lián)運(yùn)示范工程項(xiàng)目。2017年全國多式聯(lián)運(yùn)貨運(yùn)量完成13.68億噸，2018年全國港口集裝箱鐵水聯(lián)運(yùn)量完成451萬標(biāo)箱，同比增長近30%，7個(gè)主要集裝箱鐵水聯(lián)運(yùn)港口完成鐵水聯(lián)運(yùn)量382萬標(biāo)箱，同比增長近26%，其中，主要港口鐵水聯(lián)運(yùn)量用1年時(shí)間提前完成了三年行動計(jì)劃要求的2020年比2017年年均增長10%的目標(biāo)。

（四）城市綠色配送開始實(shí)踐

2018年6月，首趟“公轉(zhuǎn)鐵”進(jìn)京建筑質(zhì)料專列駛?cè)氪蠹t門貨場，標(biāo)志著此后北京將以進(jìn)京建筑質(zhì)料為突破口，構(gòu)建“公轉(zhuǎn)鐵”運(yùn)輸布局，淘汰公路運(yùn)量、增加鐵路運(yùn)量。目前，唐山灤縣至北京開通的進(jìn)京建材專列已經(jīng)開通，未來隨著逐步擴(kuò)展到河北承德等其他建筑材料產(chǎn)地，將減少大量的污染排放。

（五）物流成本有所降低

社會物流總費(fèi)用與GDP的比例從2016年的14.9%降低到2017年的14.6%，但是2018年又回升到14.8%。通過分析，2018年這個(gè)指標(biāo)出現(xiàn)上升，主要是結(jié)構(gòu)原因。社會物流總費(fèi)用是由運(yùn)輸費(fèi)用、倉儲費(fèi)用和管理費(fèi)用三部分組成。在國家大力調(diào)整交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)、降低物流成本的努力下，物流總費(fèi)用占GDP比例上升，但運(yùn)輸費(fèi)用占GDP比重比2018年降低0.3個(gè)百分點(diǎn)，保管費(fèi)用占GDP比重以及管理費(fèi)用占GDP比重都比2018年有所增加，主要是資金成本上升和人工成本上升所致。

三、進(jìn)一步調(diào)整交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)存在的挑戰(zhàn)

（一）靠現(xiàn)有措施增加鐵路貨運(yùn)量的空間有限

2018年國家鐵路貨運(yùn)量31.90億噸，比上年增長9.1%，超額完成任務(wù)。2019年，鐵路貨運(yùn)高增長的勢頭開始下降。2019年上半年鐵路貨運(yùn)量完成16.35億噸，同比增長5.6%，低于2018年同期增幅7.5%。2018年上半年鐵路貨運(yùn)量完成了全年任務(wù)的64.83%，而2019年上半年沒有完成全年任務(wù)的一半。2018—2020年的貨運(yùn)增長目標(biāo)實(shí)現(xiàn)難度會逐年遞增，拓展運(yùn)力的壓力也會逐年加大。

（二）短期運(yùn)輸成本增加

理論上講，鐵路運(yùn)輸比公路運(yùn)輸成本低。但是“公轉(zhuǎn)鐵”實(shí)施后的一定時(shí)期內(nèi)，存在運(yùn)輸成本增加的現(xiàn)象。主要有以下幾個(gè)原因：第一，目前一些貨源接收地和貨源之間并沒有實(shí)現(xiàn)鐵路“全程”連通，并且有些也不可能全程鐵路連通，因此不可能實(shí)現(xiàn)鐵路的“門到門”運(yùn)輸，需要通過一端或兩端的短駁運(yùn)輸來實(shí)現(xiàn)“門到門”，從而增加相應(yīng)的裝卸費(fèi)用，既抬高了相應(yīng)的全程運(yùn)輸成本，也增加了時(shí)間成本;第二，我國存在的公路鐵路價(jià)格倒掛的問題在短期內(nèi)還不能完全解決。因此，很多企業(yè)從經(jīng)濟(jì)利益角度出發(fā)，更愿意選擇公路運(yùn)輸。但是隨著相應(yīng)鐵路運(yùn)輸相關(guān)設(shè)施的完善以及公路貨運(yùn)亂象的治理，鐵路公路的比價(jià)會回到真實(shí)成本，倒掛現(xiàn)象也會解決。

（三）港口“公轉(zhuǎn)鐵”配套設(shè)施不足影響港口經(jīng)營

我國煤炭運(yùn)輸呈“西煤東運(yùn)、北煤南運(yùn)”的格局，煤炭的主要產(chǎn)地在北方，煤炭消費(fèi)腹地主要集中在華東和華南地區(qū)。在全面禁止汽運(yùn)煤進(jìn)港之前，除天津港汽運(yùn)比例比較大以外，鐵路已經(jīng)是煤炭最主要的集港方式。全面禁止汽運(yùn)煤進(jìn)港之后，天津港由于接入鐵路能力不足，受到影響很大。尤其是天津老港由于自身的鐵路道線、接卸能力、堆存能力等都需相應(yīng)調(diào)整，近兩年天津港煤炭吞吐量呈現(xiàn)遞減趨勢。2017年，天津港完成煤炭吞吐量7983萬噸，同比大幅減少2987萬噸，2018年天津港完成煤炭吞吐量6851萬噸，同比減少1132萬噸。2019年1—8月份，天津港完成煤炭吞吐量4088萬噸，同比減少692萬噸，繼續(xù)呈下滑態(tài)勢。

（四）對鋼鐵行業(yè)正常經(jīng)營產(chǎn)生一定影響

鋼鐵企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模大，需要的原料數(shù)量龐大、品種繁多。在鋼鐵行業(yè)推進(jìn)“公轉(zhuǎn)鐵”過程中，短期內(nèi)可能會給企業(yè)帶來以下影響。一是重新調(diào)整廠內(nèi)物流設(shè)施布局，提高接卸、倉儲能力。鐵路運(yùn)量大，相對于汽運(yùn)的持續(xù)進(jìn)廠，鐵路運(yùn)輸原料一次性集中進(jìn)廠，對工廠的接卸能力和作業(yè)能力以及倉儲能力都提出了更高的要求，而且要求廠內(nèi)的物流基礎(chǔ)設(shè)施及原料調(diào)配運(yùn)輸方式針對鐵路做出調(diào)整和改變。二是短期內(nèi)鐵路運(yùn)能難以滿足工廠日常生產(chǎn)原料需求。三是短途運(yùn)輸?shù)脑牧线\(yùn)輸成本提升。例如，京津冀及周邊地區(qū)的礦石運(yùn)輸半徑僅為100公里左右，短途鐵路運(yùn)輸不具備價(jià)格優(yōu)勢。

（五）鐵路專用線及貨場等設(shè)施建設(shè)存在一定困難

鐵路專用線是指由企業(yè)或者其他單位管理的與國家鐵路或者其他鐵路線路接軌的岔線。加快鐵路專用線建設(shè)是港口大宗貨物疏運(yùn)以及煤礦等貨源地集運(yùn)順利實(shí)現(xiàn)“公轉(zhuǎn)鐵”的基礎(chǔ)條件。一是鐵路專用線建設(shè)方面，雖然國鐵集團(tuán)在鐵路專用線審批、接入等方面簡化了程序，但是在實(shí)際中存在以下困難：鐵路專用線前期投資較大，大型煤炭企業(yè)不存在資金困難，但是對于小型工礦企業(yè)和物流園區(qū)來說資金壓力較大;專用線建成投入使用后是否能收回成本取決于運(yùn)量和收入，而運(yùn)量和收入又取決于國鐵集團(tuán)的運(yùn)能安排，目前企業(yè)對投資專用線建設(shè)缺乏明朗的投資預(yù)期。二是貨場方面，鐵路貨運(yùn)站場作為鐵路運(yùn)輸網(wǎng)的節(jié)點(diǎn)，站場規(guī)模和倉配能力直接影響到鐵路網(wǎng)運(yùn)輸能力。在煤炭等大宗貨運(yùn)轉(zhuǎn)向“公轉(zhuǎn)鐵”基礎(chǔ)上，白貨、冷鏈、特貨和快遞等類運(yùn)輸也在積極實(shí)行“公轉(zhuǎn)鐵”，目前突出的問題是以前城郊的貨場隨著城市建設(shè)的推進(jìn)，變成城市內(nèi)的貨場，貨場規(guī)模和能力提升受到城區(qū)內(nèi)既有貨場周邊的城市規(guī)劃的約束。

（六）公路運(yùn)輸行業(yè)就業(yè)與穩(wěn)定

截至2017年底，我國道路貨運(yùn)業(yè)共有營運(yùn)貨車1368萬輛，從業(yè)人員達(dá)2089萬人，其中貨車司機(jī)占87.7%。這些從業(yè)人員，絕大部分都是個(gè)體戶，依靠大貨車養(yǎng)活一個(gè)家庭?！肮D(zhuǎn)鐵”后，很多貨車司機(jī)面臨失業(yè)問題，影響社會穩(wěn)定。而且，隨著公路貨車治理的常態(tài)化，一些個(gè)體戶很難在激烈的市場中生存下去。另外，隨著國六標(biāo)準(zhǔn)的頒布，相關(guān)部門提出了2020年底前，淘汰京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原國三及以下排放標(biāo)準(zhǔn)營運(yùn)中重型柴油貨車，涉及100萬輛以上貨車面臨淘汰的風(fēng)險(xiǎn)。是否能解決“公轉(zhuǎn)鐵”帶來的上述問題，關(guān)系到道路貨運(yùn)行業(yè)的平穩(wěn)過渡和可持續(xù)發(fā)展。

四、進(jìn)一步調(diào)整交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)的對策建議

從國外鐵路發(fā)達(dá)國家看，鐵路貨運(yùn)市場份額普遍經(jīng)歷了先降后升的演變過程。“先降”的原因主要有兩個(gè)：一是鐵路發(fā)明先于公路、民航，早期的鐵路幾乎獨(dú)占市場。公路、民航的出現(xiàn)打破了這種格局，鐵路份額隨之下降。二是鐵路獨(dú)占時(shí)的體制機(jī)制越來越不適應(yīng)市場需要，弊端逐步顯露，缺乏活力和市場競爭力。“后升”的驅(qū)動力在于市場化改革，比如美國鐵路貨運(yùn)量市場份額由1980年的22.3%上升到2016年的35.4%;俄羅斯鐵路貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量市場份額由1998年的31.2%上升到2017年的45.5%;德國鐵路貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量市場份額由2000年的16.2%上升到2017年的18.7%。

從現(xiàn)象看，我國鐵路貨運(yùn)市場份額也呈現(xiàn)先降后升的變化軌跡，但原因卻與國外鐵路發(fā)達(dá)國家有所差異?！跋冉怠钡脑?，前期主要是運(yùn)能不足;后期則主要是體制不順，機(jī)制不活，對市場需求變化發(fā)硬不靈敏，競爭力不強(qiáng)。這兩年“后升”主要得益于國家政策，通過行政手段來促進(jìn)“公轉(zhuǎn)鐵”，提高鐵路市場份額。短期看，行政手段能夠起到積極作用，對于提高鐵路運(yùn)輸市場份額和調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)力度大、見效快，但帶有一定的行政色彩，更多地是靠政府而不是靠市場，難以持續(xù)。長期看，調(diào)整優(yōu)化運(yùn)輸結(jié)構(gòu)應(yīng)在充分發(fā)揮市場作用的同時(shí)發(fā)揮好政府作用，既要集中力量、攻堅(jiān)克難，確保完成三年“行動計(jì)劃”，也要標(biāo)本兼治、綜合施策，利用市場機(jī)制和必要的行政手段建立運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整長效機(jī)制，引導(dǎo)市場消費(fèi)，使被動地“公轉(zhuǎn)鐵”轉(zhuǎn)變?yōu)橄M(fèi)者自愿“公轉(zhuǎn)鐵”，從而使綜合運(yùn)輸市場達(dá)到一種良性的市場競爭格局。

（一）進(jìn)一步深化綜合交通運(yùn)輸體制機(jī)制改革

一是通過進(jìn)一步整合不同運(yùn)輸方式管理職能，提高綜合交通運(yùn)輸管理效率;完善交通運(yùn)輸部與發(fā)改、財(cái)政、自然資源、住建等部門之間的溝通協(xié)調(diào);清晰界定中央與地方事權(quán)，建立高效的中央與地方協(xié)調(diào)機(jī)制。由此，建立不同運(yùn)輸方式之間、相關(guān)管理部門之間以及中央與地方的不同運(yùn)輸方式協(xié)同發(fā)展機(jī)制。二是建立健全不同運(yùn)輸方式之間多規(guī)銜接的規(guī)劃編制機(jī)制。加強(qiáng)鐵路、公路、水路、民航、郵政發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃，促進(jìn)各種運(yùn)輸方式融合發(fā)展。加強(qiáng)各種運(yùn)輸方式規(guī)劃與綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃、物流發(fā)展規(guī)劃以及國家其他相關(guān)規(guī)劃的銜接與協(xié)調(diào)。三是統(tǒng)籌制定綜合性的交通運(yùn)輸政策。統(tǒng)籌各運(yùn)輸方式政府性基金的管理使用，政策上應(yīng)允許基金跨運(yùn)輸方式使用，落實(shí)《行動計(jì)劃》中提出的利用車購稅資金、中央基建投資等資金統(tǒng)籌推進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展;以“彌補(bǔ)交通運(yùn)輸體系的薄弱環(huán)節(jié)、提高綜合運(yùn)輸系統(tǒng)的整體能力”為方向調(diào)整投資政策;通過稅費(fèi)調(diào)節(jié)等方式，引導(dǎo)人們綠色出行、環(huán)保出行。

（二）加快鐵路市場化改革，構(gòu)建公平競爭的市場環(huán)境

鐵路實(shí)現(xiàn)政企分開向?qū)崿F(xiàn)綜合運(yùn)輸邁進(jìn)了重要一步，但是政企分開并不是鐵路改革的全部，不能解決綜合交通市場割裂、銜接不暢等問題，也成為影響綜合交通統(tǒng)一大市場建設(shè)的一個(gè)重要的制度障礙。因此，必須加快推進(jìn)鐵路市場化改革，構(gòu)建公平競爭的市場環(huán)境。一是在政企分開基礎(chǔ)上進(jìn)一步理順政企關(guān)系，政府承擔(dān)起公益性鐵路投資及公益性補(bǔ)貼職責(zé)，使國鐵企業(yè)成為真正的市場主體。二是加快國鐵系統(tǒng)國企國資改革，確立路局市場主體地位，構(gòu)建國鐵系統(tǒng)“管資本—管資產(chǎn)”兩層管理架構(gòu)。三是重組國鐵企業(yè)，打破行業(yè)壟斷，形成有效競爭和便于監(jiān)管的市場格局。四是健全鐵路專用線接軌、運(yùn)輸調(diào)度、財(cái)務(wù)清算、路網(wǎng)使用費(fèi)、委托運(yùn)營等市場運(yùn)行規(guī)則，營造公平公正的鐵路市場環(huán)境，促進(jìn)鐵路互聯(lián)互通。五是鐵路運(yùn)輸企業(yè)完善內(nèi)部價(jià)格運(yùn)行機(jī)制，用好定價(jià)自主權(quán)，使運(yùn)價(jià)更加及時(shí)靈活反映市場形勢變化，擴(kuò)大市場份額。六是進(jìn)一步加快鐵路貨運(yùn)市場化改革，提供貼近市場需求的多品種的高質(zhì)量客運(yùn)服務(wù)，提高服務(wù)水平和質(zhì)量。

（三）促進(jìn)以鐵路為骨干的多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展

要促進(jìn)以鐵路為骨干的多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展。一是鼓勵(lì)和引導(dǎo)港口、水運(yùn)企業(yè)、鐵路企業(yè)、公路運(yùn)輸企業(yè)、快遞物流企業(yè)開展資本和業(yè)務(wù)層面的深度合作，積極引入社會資本推動參與國有運(yùn)輸物流企業(yè)混合所有制改革和多式聯(lián)運(yùn)樞紐建設(shè)。二是支持鐵路運(yùn)輸企業(yè)與公路運(yùn)輸企業(yè)、水路運(yùn)輸企業(yè)組建各種形式的經(jīng)營聯(lián)合體，引導(dǎo)企業(yè)建立全程“一次委托”、運(yùn)單“一單到底”、結(jié)算“一次收取”的服務(wù)方式。三是制定完善多式聯(lián)運(yùn)規(guī)則和全程服務(wù)規(guī)范，完善和公開鐵水聯(lián)運(yùn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提高運(yùn)輸裝載設(shè)備、轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)備的通用性，大力發(fā)展集裝箱運(yùn)輸。四是以國家交通物流、口岸等既有信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)，建立國家多式聯(lián)運(yùn)公共信息平臺，促進(jìn)相關(guān)部門信息共享，實(shí)現(xiàn)不同交通運(yùn)輸方式之間的信息銜接。五是各有關(guān)部門要強(qiáng)化系統(tǒng)配合，形成政策合力，協(xié)調(diào)解決好跨行業(yè)、跨部門、跨領(lǐng)域的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、政策等事項(xiàng)。六是加快推動跨區(qū)域、跨部門聯(lián)合執(zhí)法，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督。

（四）加強(qiáng)交通運(yùn)輸市場行業(yè)監(jiān)管

一是改革市場準(zhǔn)入制度和審批制度，打破地區(qū)封鎖，使各類運(yùn)輸企業(yè)能夠平等地進(jìn)入市場。二是清理、規(guī)范、簡化涉及多式聯(lián)運(yùn)業(yè)務(wù)的鐵路、公路、水運(yùn)、航空等運(yùn)輸領(lǐng)域的各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)以及實(shí)行政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)的經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)，進(jìn)一步明確各項(xiàng)收費(fèi)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，建立收費(fèi)目錄清單，落實(shí)明碼標(biāo)價(jià)公示制度。三是要對已經(jīng)放開的鐵路貨運(yùn)、公路貨運(yùn)以及港口部分收費(fèi)建立價(jià)格監(jiān)測體系，加強(qiáng)價(jià)格行為和價(jià)格執(zhí)行監(jiān)管。四是優(yōu)化物流市場結(jié)構(gòu)，改變物流市場主體“小、散、弱”的現(xiàn)象，引導(dǎo)企業(yè)擴(kuò)大社會化物流服務(wù)水平，培育壯大物流企業(yè)。五是進(jìn)一步治理公路貨運(yùn)超載，完善公路治超長效機(jī)制，使公路回歸合理運(yùn)價(jià)，解決公路鐵路運(yùn)價(jià)倒掛問題，發(fā)揮鐵路運(yùn)價(jià)優(yōu)勢。六是加強(qiáng)不同運(yùn)輸方式的互聯(lián)互通監(jiān)管，清理和廢除妨礙綜合交通運(yùn)輸市場互聯(lián)互通的做法。加強(qiáng)鐵路專用線、港口鐵路集疏運(yùn)線路與鐵路線路的接軌及調(diào)度監(jiān)管;對港口進(jìn)出口環(huán)節(jié)涉嫌濫用市場支配地位行為開展反壟斷執(zhí)法調(diào)查，規(guī)范收費(fèi)行為;鼓勵(lì)企業(yè)專用碼頭在公平競爭前提下提供社會化服務(wù)。

（五）有效發(fā)揮政策引導(dǎo)作用

從長遠(yuǎn)看，推進(jìn)“公轉(zhuǎn)鐵”，需發(fā)揮市場作用，但從近期看，仍要輔以必要的行政、財(cái)稅手段，有效發(fā)揮政策引導(dǎo)作用。發(fā)達(dá)國家為了節(jié)能減排的需要，實(shí)行征收公路開車道路通行費(fèi)和中長距離運(yùn)輸環(huán)保稅等政策，引導(dǎo)公路運(yùn)輸向鐵路運(yùn)輸轉(zhuǎn)變。其中，歐盟2011年頒布的《2010—2020年歐盟交通政策白皮書》明確征收公路運(yùn)輸300公里以上的中長距離環(huán)保稅，用于補(bǔ)貼鐵路建設(shè)和經(jīng)營虧損，將300公里以上的公路貨運(yùn)轉(zhuǎn)移到鐵路或水運(yùn)。我國一些地方政府在這方面也做了探索。例如唐山，從2018年10月起，符合環(huán)保要求且采用鐵路疏港方式的鋼鐵企業(yè)可在政府分配錯(cuò)峰生產(chǎn)任務(wù)時(shí)，獲得更多的生產(chǎn)配額;當(dāng)?shù)卣€協(xié)調(diào)了港口碼頭企業(yè)，對這類鋼鐵企業(yè)實(shí)行減免港雜費(fèi)等優(yōu)惠政策。因此，在調(diào)整優(yōu)化交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)的過程中，還要繼續(xù)有效發(fā)揮政策引導(dǎo)作用，通過政策引導(dǎo)來調(diào)節(jié)市場價(jià)格，從而推動消費(fèi)者通過衡量經(jīng)濟(jì)效益和成本支出選擇更加環(huán)保、高效的交通方式，實(shí)現(xiàn)“公轉(zhuǎn)鐵”?！?/p>

（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院體管所）