WTO電子商務(wù)規(guī)則談判新進展及前景

于鵬

互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字技術(shù)的發(fā)展正在改變?nèi)蛸Q(mào)易和商業(yè)模式，推動全球電子商務(wù)快速增長。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議（UNCTAD）統(tǒng)計，當前，世界1/4的人口在線購買商品和服務(wù)，且從國外購買的比例為20%以上。電子商務(wù)正在釋放出巨大潛力，但也面臨巨大挑戰(zhàn)，全球規(guī)則滯后是一個重要方面。目前，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定正在引領(lǐng)電子商務(wù)規(guī)則的制定，向WTO通報的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中約有30%包含電子商務(wù)條款，而WTO框架下的規(guī)則還停留在上世紀90年代的水平，已經(jīng)過時且遠遠落后于全球發(fā)展和商業(yè)貿(mào)易現(xiàn)狀，新規(guī)則的制定迫在眉睫。

一、WTO框架下全球電子商務(wù)規(guī)則探討歷程

自WTO成立以來，有關(guān)電子商務(wù)規(guī)則的制定大體經(jīng)歷了以下幾個階段。

（一）起步階段：分組討論

在1998年5月舉行的WTO第二次部長級會議上，電子商務(wù)成為正式議題。同年9月，WTO通過《電子商務(wù)工作方案》，WTO貨物貿(mào)易理事會、服務(wù)貿(mào)易理事會、與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)理事會、貿(mào)易與發(fā)展委員會分別開展專題研究，形成報告并提交總理事會?？傮w看，這種討論方式有助于全面、透徹地分析電子商務(wù)對各領(lǐng)域的影響，但因議題過于分散，電子商務(wù)的復(fù)雜性通過各方面討論更加凸顯。到1999年7月，各方討論基本完成，之后相關(guān)工作陷入停滯狀態(tài)。

（二）進展階段：交叉討論

經(jīng)過前期討論發(fā)現(xiàn)，電子商務(wù)存在固有的交叉屬性。自2001年5月以來，總理事會對工作方案下的跨領(lǐng)域問題進行了專門討論。第一次專門討論于2001年6月15日在總理事會主持下舉行，第12次也是最近一次專門討論于2016年10月18日舉行。之后的討論通過總理事會召集的非正式不限定成員名額的會議進行。但除了對電子傳輸暫停征收關(guān)稅，多年來電子商務(wù)的相關(guān)討論未有實質(zhì)成果，成員甚至沒有解決電子商務(wù)模式及分類的定性問題。

（三）談判醞釀階段：再次提上議事日程

近年來，隨著電子商務(wù)的迅猛發(fā)展，WTO成員對電子商務(wù)規(guī)則進行深入討論的興趣與日俱增。從WTO第十屆部長級會議召開（2015年12月，內(nèi)羅畢）至2018年底，各方共提交40余份提案，部分提案已經(jīng)超出建設(shè)性討論的范圍，提出了具體的談判建議。2017年12月，在第11屆部長級會議上，71個成員部長發(fā)表了《關(guān)于電子商務(wù)的聯(lián)合聲明》，表示將為未來與貿(mào)易相關(guān)的電子商務(wù)談判開展探索性工作。

（四）談判正式開啟階段：大幕拉開

2019年1月，包括中國在內(nèi)的76個世貿(mào)組織成員在瑞士達沃斯舉行的電子商務(wù)非正式部長級會議上簽署關(guān)于電子商務(wù)的《聯(lián)合聲明》，確認有意正式啟動與貿(mào)易有關(guān)的電子商務(wù)議題談判。截至2019年7月，WTO各成員提交了10余份首輪提案。截至2019年9月，電子商務(wù)談判共召開三輪實質(zhì)性磋商會議。

二、各方對WTO電子商務(wù)談判的主要訴求

（一）主要共識

雖然不同成員對電子商務(wù)規(guī)則談判的發(fā)展方向定位和雄心水平不同，但仍顯示出一些共識。主要體現(xiàn)在跨境電子商務(wù)等方面：永久停止對電子傳輸征收關(guān)稅;促進電子商務(wù)的監(jiān)管框架，包括電子簽名、電子認證和數(shù)字證書、電子合同、對垃圾郵件的處理、電子支付等;促進市場準入和監(jiān)管，包括信息技術(shù)產(chǎn)品繼續(xù)擴圍，改善電信市場、計算機市場的準入，升級《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）電信參考文件等;在知識產(chǎn)權(quán)保護方面，禁止強制性源代碼披露等。

（二）美歐中三方提案重點各異

這里簡單說明一下電子商務(wù)與數(shù)字貿(mào)易的概念。國際社會對電子商務(wù)（Electronic Commerce）有較為明確的定義。世貿(mào)組織在1998年的《電子商務(wù)工作方案》中指出，電子商務(wù)是指通過電子方式進行的貨物和服務(wù)的生產(chǎn)、分銷、營銷、銷售和交付。迄今為止WTO未對電子商務(wù)概念進行新的澄清和更改，官方文件一直沿用電子商務(wù)這一提法。數(shù)字貿(mào)易（Digital Trade）是近年來美國等發(fā)達國家使用的說法，許多國際經(jīng)濟組織也開始使用此概念，雖然其內(nèi)涵和外延尚沒有統(tǒng)一界定，但涵蓋內(nèi)容較電子商務(wù)更加廣泛，包括數(shù)字內(nèi)容、社會媒介、搜索引擎和其他數(shù)字產(chǎn)品及服務(wù)等，并處于不斷創(chuàng)新發(fā)展中。從實踐中看，當前WTO框架下討論的議題已經(jīng)超越傳統(tǒng)的電子商務(wù)，涉及到數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域。換言之，電子商務(wù)或數(shù)字貿(mào)易規(guī)則經(jīng)歷了一個升級過程，“第一代”規(guī)則是指電子認證、電子簽名和無紙貿(mào)易等早期電子商務(wù)規(guī)則，“第二代”規(guī)則是指數(shù)字產(chǎn)品非歧視待遇、跨境數(shù)據(jù)流動、源代碼管理等數(shù)字貿(mào)易規(guī)則。

美國、歐盟和中國是電子商務(wù)大國，也是電子商務(wù)多邊談判中的主要代表。

美國提案以“第二代”規(guī)則為主，力爭實現(xiàn)全面而雄心勃勃的貿(mào)易紀律。當其他WTO成員仍處于電子商務(wù)術(shù)語界定階段時，美國已經(jīng)以深思熟慮的方式思考如何處理電子商務(wù)了。美國最先在WTO提案中使用數(shù)字貿(mào)易概念，并以此代替電子商務(wù)。美國最新提案的重點在于數(shù)字產(chǎn)品的自由生產(chǎn)、流動和交易，在提案中甚至沒有提及“第一代”規(guī)則，而將矛頭直指“第二代”規(guī)則，希望促進數(shù)字貿(mào)易的全面自由化，盡可能減少或取消各國政府對數(shù)字貿(mào)易的管理措施，最大限度減少管理措施對數(shù)字貿(mào)易的限制和扭曲效應(yīng)。由此可見，美國渴望在數(shù)字規(guī)則上實現(xiàn)較高目標水平的雄心。日本、加拿大等發(fā)達國家與美國觀點相近。

歐盟提案逐漸由“第一代”規(guī)則向“第二代”規(guī)則過渡，但有其特殊訴求。分析歐盟的提案，其重點在于促進在線交易，在促進非個人數(shù)據(jù)的跨境自由流動的同時強調(diào)隱私和個人數(shù)據(jù)保護，加強監(jiān)管的可預(yù)測性并改善市場準入承諾。歐盟早期曾拒絕對數(shù)據(jù)跨境流動議題表明立場，目前歐盟對待非個人數(shù)據(jù)跨境流動的立場明朗化，在提案中明示數(shù)據(jù)存儲不應(yīng)本地化，但仍然強調(diào)合法公共目標（如確保個人信息保護）應(yīng)得到保障。歐盟在提案前言中明確，歐盟為保護其文化多樣性，不承諾提供視聽服務(wù)。歐盟未對數(shù)字產(chǎn)品的非歧視待遇表態(tài)，承襲了其將數(shù)字產(chǎn)品列為服務(wù)貿(mào)易的一貫觀點，擔心別國文化產(chǎn)業(yè)和視聽服務(wù)領(lǐng)域的侵蝕可能對本國文化意識構(gòu)成威脅。歐盟提案還提出細化與電信市場相關(guān)的WTO紀律。

中國的提案集中涉及跨境電商的“第一代”規(guī)則，且強調(diào)發(fā)展中國家的利益。中國認為，應(yīng)為電子商務(wù)創(chuàng)造良好的交易和市場環(huán)境，堅持發(fā)展導向，彌合與落后國家的數(shù)字鴻溝。中國提出，數(shù)據(jù)應(yīng)安全有序流動，數(shù)字貿(mào)易規(guī)則需要更多的探索性討論。烏克蘭、俄羅斯和阿根廷在內(nèi)的多個發(fā)展中成員與中國觀點相近。

（三）其他意見

在支持談判的國家中，一些國家逐漸意識到電子商務(wù)帶來的好處，另有一些國家為維護自身利益而參與其中。例如，貝寧駐世貿(mào)組織大使洛伊表示，發(fā)展中國家可以在談判中提出自身需求、關(guān)切和優(yōu)先事項。他認為，這是確保發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家不被邊緣化的有效手段。

印度、印度尼西亞和南非是目前主要反對制定電子商務(wù)多邊規(guī)則的國家，三國均未在今年6月日本大阪G20峰會上發(fā)布的《大阪數(shù)字經(jīng)濟宣言》上簽字，印度甚至沒有參加相關(guān)會談。印度正在起草一項國內(nèi)電子商務(wù)政策，要求數(shù)據(jù)存儲本地化，在印度境內(nèi)建立更多的數(shù)據(jù)中心，建議保持對電子傳輸征收關(guān)稅的靈活性等。另外，一些非洲、加勒比地區(qū)國家和太平洋島國，由于互聯(lián)網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施不足，電子商務(wù)能力較差，也反對將電子商務(wù)議題納入多邊規(guī)則框架。例如，非洲集團認為，多邊規(guī)則將限制國內(nèi)政策空間和工業(yè)化能力，中小企業(yè)不可能與跨國公司進行有效競爭，跨國公司從數(shù)字產(chǎn)業(yè)的研發(fā)補貼、規(guī)模經(jīng)濟、稅收優(yōu)惠等政策中獲益，成為數(shù)字領(lǐng)導者，將給小企業(yè)帶來致命的打擊。

三、美歐中電子商務(wù)規(guī)則發(fā)展軌跡

研究各自發(fā)展軌跡有助于更好地理解三方在電子商務(wù)多邊規(guī)則談判中的立場，并預(yù)判WTO電子商務(wù)談判的前景。

（一）美國

美國是數(shù)字貿(mào)易強國，致力于有利于數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的國際規(guī)則構(gòu)建。美國采取完備的政策支持體系將電子商務(wù)納入FTA中：2013年，美國國會提出《數(shù)字貿(mào)易法案》，敦促美國相關(guān)部門將數(shù)字貿(mào)易條款加入到FTA談判中;2016年，美國貿(mào)易代表辦公室成立數(shù)字貿(mào)易工作小組，協(xié)調(diào)FTA談判中的數(shù)字貿(mào)易條款;2015年和2016年，美國發(fā)布數(shù)字貿(mào)易政策主張，即《數(shù)字貿(mào)易12條》和《數(shù)字貿(mào)易24條》，這些政策主張被反映在美國的FTA實踐中。

目前，美國共與20個國家達成并生效了14個自貿(mào)協(xié)定。除美國—以色列FTA較早簽訂外，其余FTA均涉及獨立的電子商務(wù)章節(jié)或條款，自成體系且日益成熟完備。早在2000年，美國與約旦簽署的FTA就專章規(guī)定了電子商務(wù)條款。2005年生效的美澳FTA中包括取消數(shù)字產(chǎn)品關(guān)稅、無紙貿(mào)易、數(shù)字產(chǎn)品的非歧視性待遇、電子認證、在線消費者保護等條款。2012年生效的美韓FTA則增加了個人信息保護、電子簽名、數(shù)據(jù)自由流動、互聯(lián)網(wǎng)開放使用原則等條款。2018年生效的美墨加FTA（USMCA）更增加了源代碼、交互式計算服務(wù)和公開政府數(shù)據(jù)等條款，且對數(shù)據(jù)流動條款進行了豐富和細化，電子商務(wù)自由化程度不斷提高。美國首次在USMCA中使用數(shù)字貿(mào)易的提法，其條款數(shù)量達到前所未有的18條，有些條款標準較跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）更加嚴格。例如，在計算設(shè)施本地化條款中，USMCA去掉了TPP中“各方可能對計算機設(shè)施的使用有自身的監(jiān)管要求” “一方可采取或維持不一致措施以實現(xiàn)合法的公共政策目標”的措辭，僅保留“不得要求計算設(shè)施本地化，作為在該國開展業(yè)務(wù)的條件”的說法。在源代碼條款中，USMCA也去掉了“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施軟件”的例外條款，規(guī)定一切軟件源代碼不得被要求轉(zhuǎn)讓或訪問。2019年10月，美日簽署《數(shù)字貿(mào)易協(xié)議》，規(guī)定了數(shù)據(jù)自由流動、源代碼等規(guī)則。

（二）歐盟

在對外簽訂的自貿(mào)協(xié)定中，歐盟對電子商務(wù)條款循序漸進發(fā)展，持謹慎態(tài)度。歐盟已簽署的FTA電子商務(wù)條款有如下特點：一是未單獨成章。歐盟FTA的電子商務(wù)條款并未如美國一樣單獨設(shè)章，而是一般置于“投資自由化、服務(wù)貿(mào)易和電子商務(wù)”章節(jié)中，僅2016年簽署的歐盟與加拿大FTA（CETA）設(shè)置了單獨的電子商務(wù)章節(jié)。歐盟的做法表明其將電子商務(wù)歸于服務(wù)貿(mào)易的一貫立場，同時也出于謹慎態(tài)度，不突出其功能和作用。二是自由化程度較淺，約束性條款較少。多數(shù)FTA僅涉及取消電子傳輸關(guān)稅、電子簽名和電子認證、電子合同、消費者保護和電子商務(wù)合作等基礎(chǔ)性條款。歐盟委員會內(nèi)部就貿(mào)易協(xié)定是否應(yīng)包含跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則一度有較大分歧，歐盟與新加坡FTA、CETA均不涉及數(shù)據(jù)自由流動和源代碼問題，表明了歐盟對該問題的謹慎和回避態(tài)度。歐日FTA也僅規(guī)定將在協(xié)定生效后三年內(nèi)重新評估是否將數(shù)據(jù)流動納入?yún)f(xié)議。對于互聯(lián)網(wǎng)中介的責任界定，歐盟FTA中也沒有定論。三是將視聽服務(wù)排除在外。由于歐盟奉行“文化例外”的傳統(tǒng)，近年來雖然提倡加強文化合作和鼓勵文化多樣性，但FTA規(guī)定中仍未突破“文化例外”，廣播和視聽服務(wù)通常被排除在電子商務(wù)章節(jié)內(nèi)容范圍之外。

隨著認識的逐漸發(fā)展，歐盟對待電子商務(wù)的態(tài)度發(fā)生了一些變化，體現(xiàn)在正在進行的FTA談判文本中。一是名稱變化。正在進行的歐盟與澳大利亞、新西蘭和墨西哥（升級）的FTA談判中，歐盟在建議文本將電子商務(wù)的稱呼變?yōu)閿?shù)字貿(mào)易，并單獨設(shè)章，表明歐盟逐步認識到電子商務(wù)的特殊性，對待電子商務(wù)更加開放。二是對待非個人數(shù)據(jù)流動更加開放。歐澳和歐新FTA建議文本采用了不同以往的編排格式，分為一般規(guī)定、數(shù)據(jù)流動和個人數(shù)據(jù)保護、具體規(guī)定三個部分，將數(shù)據(jù)流動問題單獨設(shè)為一部分，規(guī)定非個人數(shù)據(jù)可以自由流動，數(shù)據(jù)存儲無需本地化，同時強調(diào)保護個人數(shù)據(jù)和隱私是一項基本權(quán)利。這一變化表明了歐盟政策取向的變化，希望在個人數(shù)據(jù)和非個人數(shù)據(jù)層面建立差異化數(shù)據(jù)保護制度。從國內(nèi)法看，2018年5月25日，歐盟《一般數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）正式實行，對個人數(shù)據(jù)實現(xiàn)嚴格保護，2018年10月，歐洲議會投票通過《非個人數(shù)據(jù)在歐盟境內(nèi)自由流動框架條例》，促進非個人數(shù)據(jù)的自由流動。三是納入源代碼條款。歐日協(xié)定首次將源代碼條款納入FTA中，而正在談判中的歐澳、歐新和歐墨FTA建議文本均將源代碼條款納入，表明了歐盟對于該問題的態(tài)度明朗化。

（三）中國

中國是跨境電子商務(wù)最發(fā)達和發(fā)展速度最快的地區(qū)之一，由于經(jīng)濟利益和競爭優(yōu)勢的不同，在電子商務(wù)規(guī)則制定上同美歐具有不同的利益取向。中國與歐美在跨境電商監(jiān)管和便利化、加強國際協(xié)調(diào)合作等方面總體較好，差距主要表現(xiàn)在數(shù)據(jù)流動自由化和隱私保護方面。在電商監(jiān)管方面，2019年1月1日，中國《電子商務(wù)法》正式實施，這是中國電子商務(wù)領(lǐng)域的首部綜合性法律，涉及電商合同、爭議解決、行業(yè)促進和法律責任四大部分，對促進電商行業(yè)健康有序發(fā)展起到了基礎(chǔ)性作用。在數(shù)據(jù)流動方面，2017年6月1日，中國《網(wǎng)絡(luò)安全法》正式生效，該法首次對關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運營者提出了數(shù)據(jù)本地化及出境數(shù)據(jù)安全評估的要求，規(guī)定重要數(shù)據(jù)和個人信息出境需要經(jīng)過評估。而《個人信息和重要數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》正在征求意見中。在隱私保護方面，中國尚沒有專門的個人信息保護法，在2019年全國兩會上，全國人大常委會將制定《個人信息保護法》列入本屆立法規(guī)劃，提上議事日程。

迄今為止，中國已經(jīng)與24個國家和地區(qū)簽署了16個FTA。中韓FTA、中澳FTA包含了單獨的電子商務(wù)章節(jié)，但是相關(guān)條款大多是籠統(tǒng)的軟性規(guī)定，實際約束力較弱。一是涉及內(nèi)容大多為互聯(lián)網(wǎng)帶動的跨境貨物貿(mào)易以及相關(guān)的支付和物流服務(wù)，未涉及跨境數(shù)據(jù)流動、源代碼、知識產(chǎn)權(quán)等問題。中韓FTA僅涉及海關(guān)關(guān)稅、電子認證和電子簽名、個人信息保護、無紙貿(mào)易和合作等內(nèi)容，中澳FTA增加了透明度和國內(nèi)監(jiān)管框架規(guī)定。二是電子傳輸免關(guān)稅承諾較低。在中韓和中澳FTA中僅重申將符合世貿(mào)組織部長決定的做法，未承諾電子傳輸永久互免關(guān)稅。

中國正在電子商務(wù)或數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域進一步推行市場開放。2019年8月6日，上海自貿(mào)試驗區(qū)新片區(qū)總體方案發(fā)布，方案提出，要在集成電路、人工智能、生物醫(yī)藥、總部經(jīng)濟等關(guān)鍵領(lǐng)域試點開展數(shù)據(jù)跨境流動的安全評估，建立數(shù)據(jù)保護能力認證、數(shù)據(jù)流通備份審查、跨境數(shù)據(jù)流通和交易風險評估等數(shù)據(jù)安全管理機制。這是我國在數(shù)據(jù)流動領(lǐng)域加強市場開放和對接國際規(guī)則的最新進展。

四、WTO電子商務(wù)談判前景展望

目前，WTO成員對于電子商務(wù)談判寄予厚望。首先，電子商務(wù)談判是回應(yīng)發(fā)展現(xiàn)實的需要。電子商務(wù)多邊規(guī)則的缺失已經(jīng)給各國企業(yè)和消費者產(chǎn)生了潛在的經(jīng)濟和福利損失，急需制定規(guī)則。其次，在當前世貿(mào)組織的危急時刻，需要一個多邊協(xié)議來支持多邊貿(mào)易體制，恢復(fù)世貿(mào)組織的談判職能。再次，美國的積極參與讓WTO成員振奮。近年來，美國采取WTO規(guī)則之外的單邊措施，阻礙爭端解決機制順利運轉(zhuǎn)，但在電子商務(wù)談判方面一直參與討論，是談判進展的重要保證。日本大阪G20峰會發(fā)布的《數(shù)字經(jīng)濟大阪宣言》表示將進一步努力，力爭談判在2020年6月舉行的第12屆WTO部長級會議上取得實質(zhì)性進展。

盡管經(jīng)歷了數(shù)十年的討論及推進，目前各方立場與目標仍存在較大分歧，在某些議題上的訴求也存在微妙差別?；仡櫋犊绱笪餮筚Q(mào)易和投資伙伴協(xié)定》（TTIP）和《國際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》（TISA）談判歷程，這兩大協(xié)議無果而終或擱淺，參與各方的電子商務(wù)議題立場和思路的較大分歧是重要原因之一。

從未來的談判方向看，在數(shù)字化時代，隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，削減數(shù)字貿(mào)易壁壘將是未來電子商務(wù)規(guī)則談判的核心問題。談判應(yīng)注意涉及議題及內(nèi)容的平衡性，找到各成員的“最大公約數(shù)”，尤其應(yīng)努力在保持數(shù)據(jù)安全和促進數(shù)字貿(mào)易發(fā)展上尋求平衡。正如中國提案中所言，協(xié)商應(yīng)設(shè)定合理的目標水平，充分考慮成員對互聯(lián)網(wǎng)主權(quán)、數(shù)據(jù)安全、隱私保護等技術(shù)進步、業(yè)務(wù)發(fā)展和成員合法公共政策目標的調(diào)節(jié)權(quán)、平衡權(quán)，達到平衡、務(wù)實的結(jié)果。中美兩國都是數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的重大利益攸關(guān)者，雙方的合作和引領(lǐng)將直接關(guān)系到數(shù)字貿(mào)易國際規(guī)則的構(gòu)建，如果雙方能夠展示更大的靈活性，談判取得成功仍有較大希望。◆

（作者單位：商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院）