淺談南沙自貿(mào)區(qū)公證改革與實(shí)踐

雷杰峰

（511457 廣東省廣州市南沙公證處 廣東 廣州）

2013年9月起，國(guó)務(wù)院先后在上海、廣東、天津、福建、遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西、海南等省市設(shè)立“自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”（以下簡(jiǎn)稱自貿(mào)區(qū)），并公布了詳細(xì)方案。至今，中國(guó)的自貿(mào)區(qū)總數(shù)達(dá)到了12個(gè)。實(shí)施方案明確在自貿(mào)區(qū)內(nèi)堅(jiān)持先行先試，以開放促改革、促發(fā)展，率先建立符合國(guó)際化和法治化要求的跨境投資和貿(mào)易規(guī)則體系，使自貿(mào)區(qū)成為我國(guó)進(jìn)一步融入經(jīng)濟(jì)全球化的重要載體和進(jìn)一步擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放先行先試的一個(gè)重要平臺(tái)。近年來(lái)，按照根據(jù)司法部的部署，自貿(mào)區(qū)所在司法行政部門勇于擔(dān)當(dāng)，扛起改革任務(wù)，結(jié)合各自貿(mào)區(qū)功能定位和特色特點(diǎn)，全力推進(jìn)公證法律服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革和公證體制機(jī)制改革，主動(dòng)抓好合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作的落實(shí)，制定好方案，調(diào)配好人員，確保有條不紊推進(jìn)改革工作，不斷激發(fā)公證工作發(fā)展活力。實(shí)踐表明，合作制公證機(jī)構(gòu)區(qū)別于其他事業(yè)單位性質(zhì)公證機(jī)構(gòu)，實(shí)行更靈活績(jī)效分配機(jī)制，服務(wù)能力和創(chuàng)新服務(wù)產(chǎn)品供給能力明顯增強(qiáng)，公證的服務(wù)、溝通、監(jiān)督、證明的職能作用發(fā)揮更大。合作制公證機(jī)構(gòu)充分履責(zé)，不斷創(chuàng)新公證服務(wù)方式和按照社會(huì)需求增加服務(wù)產(chǎn)品，延伸服務(wù)觸角，通過(guò)提供綜合性、全方位的公證法律服務(wù)，將公證的服務(wù)理念與保障作用傳達(dá)給廣大群眾，更好地彰顯公證的社會(huì)價(jià)值和功能作用，形成了眾多自貿(mào)區(qū)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在全國(guó)范圍內(nèi)復(fù)制推廣。

一、合作制公證機(jī)構(gòu)概念和公證改革的重大意義

公證，不僅是國(guó)際通行的法律制度，也是我國(guó)唯一的預(yù)防性司法制度，在規(guī)范交易秩序、維護(hù)交易安全、預(yù)防糾紛、減少訴訟等方面發(fā)揮著積極作用，公證制度已成為當(dāng)今各國(guó)通行的重要法律制度。

（一）合作制公證機(jī)構(gòu)的概念和設(shè)立條件

（1）基本概念和設(shè)立原則。合作制公證機(jī)構(gòu)是由符合條件的公證員個(gè)人自愿組合，共同參與，共同出資；不要國(guó)家編制和經(jīng)費(fèi)，自主開展業(yè)務(wù)，獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，其財(cái)產(chǎn)由合作人共有，以其全部資產(chǎn)對(duì)債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任；實(shí)行民主管理，按市場(chǎng)規(guī)律和自律機(jī)制運(yùn)行；堅(jiān)持公益屬性，不片面追求盈利。依照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局的原則，根據(jù)《司法部關(guān)于推進(jìn)合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作的意見》規(guī)定，側(cè)重在自貿(mào)區(qū)、高新區(qū)、國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)需要新設(shè)公證機(jī)構(gòu)的地方開展合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)。

（2）設(shè)立條件。根據(jù)《中華人民共和國(guó)公證法》《司法部關(guān)于推進(jìn)合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作的意見》規(guī)定，設(shè)立合作制公證機(jī)構(gòu)應(yīng)具備以下條件：①有5名以上公證員作為發(fā)起人，有不低于50萬(wàn)元人民幣的開辦資金；②發(fā)起人政治素質(zhì)高、社會(huì)責(zé)任感強(qiáng)，具有改革創(chuàng)新的共同理念和甘于奉獻(xiàn)的精神；近3年內(nèi)未受過(guò)行政處罰、行業(yè)懲戒或行政、黨紀(jì)處分；年齡在60歲以下，其中至少有3人執(zhí)業(yè)5年以上、3名中共黨員。牽頭發(fā)起人還應(yīng)具備政治素質(zhì)高、社會(huì)責(zé)任感強(qiáng)，具有改革創(chuàng)新理念和甘于奉獻(xiàn)的精神，具有較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)能力和組織協(xié)調(diào)能力，業(yè)界公認(rèn)的道德品質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。

（二）公證改革的重大意義

推進(jìn)合作制公證體制改革試點(diǎn)是新時(shí)代中央全面依法治國(guó)對(duì)公證服務(wù)的新要求，積極探索創(chuàng)新公證機(jī)構(gòu)組織形式，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的，按市場(chǎng)規(guī)律和自律機(jī)制運(yùn)行的公證機(jī)構(gòu)，促進(jìn)公證事業(yè)發(fā)展，更好地滿足人民群眾和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)公證服務(wù)的新需求。首先，國(guó)務(wù)院“放管服”改革，相應(yīng)的倒逼公證機(jī)構(gòu)改革。公證體制改革，不改不行，改晚了也不行。再不加快推進(jìn)公證體制機(jī)制改革，就會(huì)拖了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的后腿，這是政治上和改革發(fā)展中的嚴(yán)重不作為。其次，司法部“最多跑一次”要求公證機(jī)構(gòu)在服務(wù)理念、服務(wù)效率、便民舉措、服務(wù)產(chǎn)品等方面做出相適應(yīng)調(diào)整和改革，否則會(huì)被群眾和社會(huì)拋棄，公證在預(yù)防矛盾和糾紛以及解決糾紛的作用就無(wú)法充分發(fā)揮。第三，公證的核心價(jià)值充分體現(xiàn)在服務(wù)、溝通、證明、監(jiān)督環(huán)節(jié)，只有改變和克服坐堂辦證、以證換證的出證方式，通過(guò)開展參與談判和調(diào)解、提供綜合服務(wù)方案、出具法律意見書、代辦服務(wù)等事前事中事后一條龍服務(wù)，實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)公共利益和有效保護(hù)公民、組織合法權(quán)益。

南沙自貿(mào)區(qū)合作制公證機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為南沙自貿(mào)區(qū)公共法律服務(wù)體系重要組成部分，已經(jīng)全面介入到經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)、民生領(lǐng)域以及涉外民商事交往各個(gè)方面，公證業(yè)務(wù)范圍涉及到港澳臺(tái)、“一帶一路”、涉外投資貿(mào)易等公證事項(xiàng)，公證文書發(fā)往180多個(gè)國(guó)家和地區(qū)使用，為服務(wù)自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)預(yù)防化解矛盾糾紛、保障當(dāng)事人合法權(quán)益作出了積極貢獻(xiàn)。

二、南沙自貿(mào)區(qū)公證機(jī)構(gòu)發(fā)展沿革和具體組建模式

南沙自貿(mào)區(qū)公證機(jī)構(gòu)發(fā)展先后經(jīng)歷了兩個(gè)階段：

（1）從2017年4月20日至2018年1月10日階段，是按照《公證法》設(shè)立、不以營(yíng)利為目的、依法獨(dú)立行使公證職能、承擔(dān)民事責(zé)任的運(yùn)營(yíng)模式。

2017年4月20日前，自貿(mào)區(qū)南沙片區(qū)無(wú)獨(dú)立的公證機(jī)構(gòu)，為進(jìn)一步完善南沙自貿(mào)區(qū)國(guó)際化法治化營(yíng)商環(huán)境，廣州市司法局黨委積極探索新公證機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式和組建方式。2016年10月31日，廣東省司法廳批復(fù)同意廣州市司法局設(shè)立“廣東省廣州市南沙公證處”。該公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和特點(diǎn)：一是由司法行政機(jī)關(guān)組建，接受司法行政機(jī)關(guān)監(jiān)督指導(dǎo)；二是屬于非行政、非事業(yè)單位性質(zhì)，沒(méi)有行政級(jí)別、沒(méi)有機(jī)構(gòu)人員編制；三是開辦資金和運(yùn)行費(fèi)用由公證機(jī)構(gòu)自籌。這是2017年7月全國(guó)新一輪公證改革號(hào)角吹響前，為均衡廣州地區(qū)公證法律資源布局，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)全覆蓋和公共法律服務(wù)體系建設(shè)，廣州市司法局黨委突破傳統(tǒng)公證機(jī)構(gòu)設(shè)立模式和組織形式的重要?jiǎng)?chuàng)新實(shí)踐和舉措。該模式在2018年1月份被廣東省人民政府作為自貿(mào)區(qū)第三批可復(fù)制、可推廣創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)向全省推廣。

（2）合作制模式階段。2017年7月司法部出臺(tái)了《司法部關(guān)于推進(jìn)合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作的意見》（司發(fā)通〔2017〕95號(hào)）。2018年1月，為進(jìn)一步深化公證體制改革，增強(qiáng)公證發(fā)展活力，為更好服務(wù)自貿(mào)區(qū)，南沙自貿(mào)區(qū)公證機(jī)構(gòu)整體改制為合作制公證處。

三、南沙自貿(mào)區(qū)公證法律服務(wù)具體創(chuàng)新實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)

兩年來(lái)，南沙自貿(mào)區(qū)公證機(jī)構(gòu)全力搶抓自貿(mào)區(qū)歷史機(jī)遇，始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，積極為南沙自貿(mào)區(qū)人民群眾和企業(yè)提供普惠均等、便捷高效、智能精準(zhǔn)的公證法律服務(wù)，不斷滿足南沙自貿(mào)區(qū)企事業(yè)單位、商事主體、人民群眾日益增長(zhǎng)的公證法律服務(wù)需求，為廣東公證改革闖出新路徑和新經(jīng)驗(yàn)。其主要內(nèi)容和經(jīng)驗(yàn)是：

（1）充分發(fā)揮公證職能作用，為自貿(mào)區(qū)營(yíng)造公平、國(guó)際化、法治化的營(yíng)商環(huán)境。南沙自貿(mào)區(qū)公證機(jī)構(gòu)積極拓寬公證服務(wù)范圍和覆蓋面，緊緊圍繞南沙自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局和民生需求，使公證服務(wù)向經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的各個(gè)方面延伸。例如，2017年12月，廣州市南沙公證處先后三次派員趕赴現(xiàn)場(chǎng)，為大型國(guó)有企業(yè)廣州嶺南企業(yè)集團(tuán)在南沙某酒店企業(yè)的裝修工程現(xiàn)狀進(jìn)行證據(jù)固定，及時(shí)出具公證書，成功避免了該企業(yè)因工程續(xù)建而造成維權(quán)中的證據(jù)缺失，協(xié)助業(yè)主方加快讓其他施工企業(yè)進(jìn)駐，完成工程收尾工作。同時(shí)，企業(yè)依據(jù)南沙自貿(mào)區(qū)公證機(jī)構(gòu)出具的公證書通過(guò)法律途徑，依法追究了供應(yīng)商的違約責(zé)任，有效保障了企業(yè)生產(chǎn)和維權(quán)訴訟兩不誤。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年，南沙自貿(mào)區(qū)公證機(jī)構(gòu)辦理證據(jù)保全類公證事項(xiàng)多達(dá)2805件。

（2）為南沙境界社區(qū)選舉業(yè)主委員會(huì)全程提供現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督公證，創(chuàng)新社區(qū)居民自治、民主管理新途徑。南沙自貿(mào)區(qū)公證機(jī)構(gòu)將公證機(jī)制引入小區(qū)業(yè)委會(huì)選舉工作，努力破解大型社區(qū)治理頑癥和信任缺失問(wèn)題，主動(dòng)推進(jìn)社區(qū)依法治理。2017年5月，南沙自貿(mào)區(qū)公證機(jī)構(gòu)接受南沙境界業(yè)主委員會(huì)籌備組的申請(qǐng)，為南沙境界小區(qū)1966戶業(yè)主選舉投票全過(guò)程提供現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督公證。在受理申請(qǐng)后，即時(shí)組成專項(xiàng)小組，對(duì)南沙境界業(yè)主大會(huì)選舉方案、有關(guān)證明材料等進(jìn)行了事前審查，并要求其提出書面申請(qǐng)，與政府主管部門進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，最后全程參與投票過(guò)程，包括投票箱的封箱、開箱、票數(shù)的清點(diǎn)計(jì)算、選票的封存等環(huán)節(jié)，使選舉過(guò)程公平、公正、客觀、透明，有效保障選舉工作順利完成。這是南沙區(qū)首次大型住宅小區(qū)業(yè)委會(huì)投票選舉，是維護(hù)大型小區(qū)穩(wěn)定、和諧的關(guān)鍵一環(huán)，也是當(dāng)?shù)卣畼淞⒎ㄖ嗡季S、創(chuàng)新社會(huì)管理重要手段和措施。公證的參與，不僅進(jìn)一步宣傳了法治理念，還增強(qiáng)了人民群眾對(duì)公證工作的信賴感，且提升了基層群眾民主選舉的公信力。

（3）參與農(nóng)村基層村民委員會(huì)換屆選舉工作，保障選舉結(jié)果的真實(shí)性合法性客觀性，推進(jìn)農(nóng)村基層自治規(guī)范化。在這方面，南沙自貿(mào)區(qū)公證機(jī)構(gòu)于2017年5月、6月、10月先后辦理了九比村第七屆村民委員會(huì)提名投票選舉大會(huì)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督公證、大崗鎮(zhèn)新聯(lián)二村換屆選舉現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督公證、黃閣鎮(zhèn)大井村農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)、股權(quán)固化等六項(xiàng)事項(xiàng)現(xiàn)場(chǎng)表決、計(jì)票監(jiān)督公證等。特別是對(duì)欖核鎮(zhèn)九比村第七屆村民委員會(huì)提名投票選舉大會(huì)和另行選舉大會(huì)進(jìn)行全程監(jiān)督，解決了該村六年來(lái)一直困擾當(dāng)?shù)卣睦洗箅y問(wèn)題，按照上級(jí)組織方案，順利選舉產(chǎn)生村委會(huì)村長(zhǎng)、副村長(zhǎng)、委員共三名。

（4）開展公證進(jìn)村居活動(dòng)，提供“巡回式公證”“一站式”上門服務(wù)，打通公證服務(wù)“最后一公里”。為助力“三權(quán)分置”工作，南沙自貿(mào)區(qū)公證機(jī)構(gòu)分別于2018年7月、8月指派服務(wù)團(tuán)隊(duì)前往大崗鎮(zhèn)上村村、廟貝村，面對(duì)面集中為村民提供農(nóng)村股權(quán)繼承公證服務(wù)，解答繼承、分家析產(chǎn)等法律問(wèn)題。先后兩次進(jìn)村活動(dòng)，共受理繼承公證共計(jì)779件，服務(wù)村民超過(guò)6000人次。面對(duì)大量的辦證需求，為更好地服務(wù)南沙新區(qū)村民，簡(jiǎn)化受理流程，縮短出證時(shí)間，南沙公證處采取了一次辦理、郵寄送證上門、股權(quán)繼承公證按最低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)、現(xiàn)場(chǎng)核查等系列舉措，大力提高了辦證效率，真正做到便民利民。

（5）積極配合廣東南沙自貿(mào)區(qū)中心工作，參與土地收儲(chǔ)、拆遷安置公證工作。為保障土地收儲(chǔ)安置用戶公平、公開、公正選購(gòu)安置房，提供搖珠、抽簽、簽訂安置協(xié)議、回遷承諾書等一條龍公證法律服務(wù)，為和諧拆遷奠定堅(jiān)實(shí)法律基礎(chǔ)，避免了大量糾紛，有效維護(hù)了拆遷秩序和社會(huì)穩(wěn)定。例如，廣州市第四資源熱力電廠是廣州市重點(diǎn)工程項(xiàng)目之一，位于南沙大崗鎮(zhèn)新聯(lián)二村，建成后將對(duì)廣州市開發(fā)“城市礦產(chǎn)”，實(shí)現(xiàn)垃圾“變廢為寶”，提高垃圾處理“無(wú)害化、減量化、資源化”水平起到積極的推動(dòng)、示范和保障作用。因項(xiàng)目統(tǒng)一規(guī)劃、連片改造的需要，需要對(duì)新聯(lián)二村實(shí)施整體搬遷。2017年11月，南沙自貿(mào)區(qū)公證機(jī)構(gòu)接受廣州南沙開發(fā)區(qū)土地開發(fā)中心的申請(qǐng)，為大崗鎮(zhèn)新聯(lián)二村安置區(qū)低層安置房搖珠分房活動(dòng)進(jìn)行全程監(jiān)督并給予公證。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在此項(xiàng)活動(dòng)中，南沙自貿(mào)區(qū)公證機(jī)構(gòu)連續(xù)進(jìn)行了11場(chǎng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督公證，共為1200多套安置房分配、1152多戶拆遷戶辦理了公證。

（6）貫徹以人民為中心發(fā)展理念，開展公益法律服務(wù)。為進(jìn)一步發(fā)揮公證職能作用，促進(jìn)基本公共法律服務(wù)均等化，努力滿足特殊群體公證法律服務(wù)需求，南沙自貿(mào)區(qū)公證機(jī)構(gòu)堅(jiān)持公證公益屬性，關(guān)注民生利益，積極實(shí)施便民利民惠民新舉措，針對(duì)殘疾人、老年人、低保、五保戶等社會(huì)弱勢(shì)群體推出一系列公益法律服務(wù)：包括承接了司法部2018年公益法律服務(wù)項(xiàng)目（公證）和實(shí)行為轄區(qū)內(nèi)所有殘疾人提供免費(fèi)公證法律援助服務(wù)以及為轄區(qū)內(nèi)年滿80周歲的老年人免費(fèi)辦理公證事項(xiàng)等公證法律援助服務(wù)。