行政立法程序中公眾參與立法的理論與實(shí)踐
——以嘉興市為例

陳梨梨 張玥兒 黨永瑞

（314000 嘉興學(xué)院南湖學(xué)院 浙江 嘉興）

一、行政立法公眾參與概述

行政立法是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法定權(quán)限和法定程序制定行政法規(guī)和規(guī)章的活動(dòng)。近些年來，我國(guó)對(duì)公眾參與行政立法的關(guān)注度不斷增強(qiáng)。解決各個(gè)社會(huì)主體的矛盾是行政機(jī)關(guān)的重大難題之一，行政機(jī)關(guān)不僅僅是法律法規(guī)的執(zhí)行者，在某些情況下也是法規(guī)的制定者。

公共參與制度是直接民主的體現(xiàn)。從歷史發(fā)展來看，公眾參與產(chǎn)生于直接民主時(shí)代，民主制度的不斷發(fā)展。公眾參與體現(xiàn)在間接民主的部分越來越多，這與公共決策明顯不同。公共參與是指公眾能夠?qū)⒁庠副磉_(dá)出來并得到行政主體的尊重，但這些意愿對(duì)最終決策或行政立法所起到的是間接作用，公共決策是指公共組織在管理社會(huì)公共事務(wù)過程中所做出的決定①。公眾參與立法是民主的體現(xiàn)，既符合民主的要求又是實(shí)現(xiàn)民主的途徑之一。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展日益多元化，政府進(jìn)行行政管理的事務(wù)也逐漸多樣化，通過選舉所產(chǎn)生的立法機(jī)關(guān)已經(jīng)不能全面的體現(xiàn)公民的權(quán)益。因此，以公眾向行政機(jī)關(guān)發(fā)表意見的行政立法方式，公眾積極參與政府決策，要求公開行政信息等都是保護(hù)公眾自身利益的體現(xiàn)。

二、嘉興市地方立法公眾參與的方式及存在的問題

嘉興市公民參與行政立法的數(shù)量逐年增加，嘉興市政府為了提高公眾參與行政立法的積極性，提出了其他公眾參與立法的途徑。《嘉興市制定地方性法規(guī)條例》②第九條、第三十四條、第三十五條、以立法的形式保證人民群眾對(duì)地方立法的知情權(quán)，促使行政機(jī)關(guān)在立法過程中廣泛聽取民意。并且有關(guān)部門將條例草案全文放在嘉興官方網(wǎng)、官微信公眾號(hào)、“嘉興人大立法”等網(wǎng)站上公布，促使市民和社會(huì)組織積極參與行政立法并提供寶貴建議。這種方式更加的便捷并且節(jié)約了公眾參與立法的時(shí)間，也減少公眾參與立法的成本。如“公開征集2018年嘉興市區(qū)公交線網(wǎng)優(yōu)化方案意見建議”的公告?；顒?dòng)期間，嘉興市民參與各種網(wǎng)站點(diǎn)擊量超過5萬，收到市民意見建議408條。最終采納了151條市民意見，將征求意見稿進(jìn)行完善調(diào)整，形成了《2018年嘉興市區(qū)公交線網(wǎng)優(yōu)化方案方案》③。公眾參與行政立法的方式很多，現(xiàn)階段我國(guó)公眾參與行政立法存在許多問題。第一，法律規(guī)定過于死板公眾參與程度不高，在地方立法的過程中體現(xiàn)不出公眾的影響力。第二，與公眾參與相適應(yīng)的制度不健全，如地方行政立法機(jī)關(guān)缺乏和市民之間的雙向溝通、聽證制度不完善并且立法機(jī)關(guān)不重視人民群眾的建議，許多地方立法脫離群眾。法律除了固有的幾種公眾參與方式外，還有信息公開制度、聽證會(huì)制度、公民請(qǐng)?jiān)负凸裢镀钡戎贫取?/p>

三、中外公眾參與立法對(duì)比

各國(guó)的歷史體制差異較大，公眾參與方式也不盡相同。美國(guó)公民認(rèn)為政府的權(quán)力來自于人民，美國(guó)的公民只賦予了政府部分的權(quán)力。故而將剩余的權(quán)力交由公民保留，大大提高了公民政治參與度。瑞士是奉行高度民主的聯(lián)邦制國(guó)家。在立法體制構(gòu)建、立法機(jī)制運(yùn)行、立法程序的設(shè)計(jì)上都十分強(qiáng)調(diào)民主。在民主選舉的基礎(chǔ)上，聯(lián)邦與州實(shí)行立法分權(quán)制。公投往往意見難以集中且投入成本過高，并有部分選民不關(guān)心政治或不了解新的法案，難以表達(dá)真實(shí)意見。

發(fā)達(dá)國(guó)家地方立法的啟示發(fā)達(dá)國(guó)家的民主立法和公眾參與機(jī)制雖有一定的缺陷，但也有值得借鑒之處。 ①是實(shí)行議員專職制度。由此提高工作的質(zhì)量，防止腐敗。 ②是實(shí)行 “三讀”和辯論制度。公眾參與使得社會(huì)不同群體之間相互了解和妥協(xié)。不同利益群體進(jìn)行爭(zhēng)辯與交鋒，最終達(dá)成基本一致，這樣才是真正民主立法的過程。③是聽證制度的完善。保障了公眾的知情權(quán)、參政議政權(quán)及對(duì)政府運(yùn)作的監(jiān)控權(quán)。

四、對(duì)公眾參與地方立法途徑的建議

我國(guó)地方立法程序中公眾參與的方式可以借鑒外國(guó)有利的經(jīng)驗(yàn)，以達(dá)到我國(guó)建立及健全完整的公眾參與地方立法的制度，并保證制度能夠得到有效落實(shí)，體現(xiàn)人民當(dāng)家做主的目的。以下是我國(guó)對(duì)于行政立法過程中提高公眾參與的建議。①建立較為全面的信息公開制度，讓人民群眾了解地方行政立法。在立法的各個(gè)方面都廣泛征集民意。②完善立法聽證制度，擴(kuò)大聽證范圍使聽證事項(xiàng)具體化，讓人民群眾的聲音起到關(guān)鍵作用。③建立民意調(diào)查制度，運(yùn)用民意調(diào)查的方法，征詢公眾意見。④建立公眾代言制度，把人民群眾的智慧吸收到行政立法中去。

注釋：

①https：//baike.baidu.com/item/公共決策/3552072?fr=aladdin 瀏覽時(shí)間：2019年4月15日。

②《嘉興市制定地方性法規(guī)條》第九條的規(guī)定 通過時(shí)間2016年6月9日

③www.jiaxing.gov.cn/art/2018/7/16/art_1557822_31360042.html?tdsourcetag=s_pcqq_aiomsg瀏覽時(shí)間：2019年4月15日。