新時(shí)期地方政府應(yīng)急管理研究

谷春江

[提要] 新的歷史時(shí)期，如何建立應(yīng)急管理機(jī)制是地方政府必須考慮的問題。因此，有必要提高地方政府應(yīng)急管理能力，建立相應(yīng)的應(yīng)急管理機(jī)制，形成完整的應(yīng)急管理體系。這是維護(hù)地方政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的行政手段，地方政府必須承擔(dān)責(zé)任，促進(jìn)和諧發(fā)展，全面建設(shè)小康社會(huì)。

關(guān)鍵詞：新時(shí)期;地方政府;應(yīng)急管理機(jī)制;研究

隨著全球化、信息化和知識(shí)時(shí)代的到來，中國(guó)與世界的關(guān)系越來越緊密，為中國(guó)的發(fā)展帶來機(jī)遇。同時(shí)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共安全事件也呈現(xiàn)高發(fā)、頻發(fā)、并發(fā)的態(tài)勢(shì)，這也是世界上任何一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的一般規(guī)律。尤其是2003年的“非典”，從廣東蔓延，共擴(kuò)散內(nèi)地24個(gè)省市，發(fā)病5，327例，死亡349人，在如此重大疫情面前，中國(guó)政府充分認(rèn)識(shí)到應(yīng)急管理的體制、機(jī)制、法治保障的缺位，自此現(xiàn)代應(yīng)急管理誕生，中央和地方政府迅速建立應(yīng)急管理體系?？梢哉f我國(guó)應(yīng)急管理建設(shè)起步晚，體制還未健全，目前在國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中雖然已經(jīng)提出成立應(yīng)急管理部，但也并非涵蓋所有四大類突發(fā)事件的管理與應(yīng)急處置，當(dāng)然這也是在改革和探索中需要逐步完善的，是中國(guó)特色應(yīng)急管理體制改革與中國(guó)的基本國(guó)情和具體實(shí)踐相結(jié)合的體現(xiàn)。當(dāng)前我國(guó)正處于全面建成小康社會(huì)的重要時(shí)期，任務(wù)重、壓力大、矛盾多，尤其是突發(fā)的公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件和事故災(zāi)難以及自然災(zāi)害不斷涌現(xiàn)，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定帶來一定的負(fù)面影響，因此加強(qiáng)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作是當(dāng)前各級(jí)政府重點(diǎn)工作，尤其對(duì)基層地方政府來說，是各類突發(fā)事件的起源地，如果能夠在各類突發(fā)事件出現(xiàn)之前已經(jīng)建立預(yù)案，在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)能夠制定應(yīng)對(duì)方案，在突發(fā)事件發(fā)生后能夠妥善結(jié)案，這對(duì)維護(hù)地方的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)必會(huì)起到更加積極的作用，地方政府也可以在更大程度上贏得當(dāng)?shù)厝嗣竦男湃?，提高政府的信譽(yù)。結(jié)合本人在應(yīng)急管理研究領(lǐng)域中的工作經(jīng)驗(yàn)，本文就地方政府應(yīng)急管理研究的問題，從四個(gè)方面展開，從介紹當(dāng)?shù)卣畱?yīng)急管理現(xiàn)狀出發(fā)，具體分析了地方政府應(yīng)急管理中存在的問題，闡述了中國(guó)地方政府建立應(yīng)急管理機(jī)制的必要性，最后結(jié)合實(shí)際創(chuàng)新，提出了地方政府應(yīng)急管理的新思路。

一、地方政府應(yīng)急管理現(xiàn)狀

政府作為國(guó)家的管理者，是應(yīng)急管理的最有力量的執(zhí)行者，是應(yīng)急管理體系的核心，因此應(yīng)急管理是政府必須肩負(fù)的責(zé)任。政府應(yīng)急管理在概念上是指政府為應(yīng)對(duì)緊急情況而開展的一系列有計(jì)劃和有組織的管理流程。主要任務(wù)是如何有效預(yù)防和處理各種緊急情況，盡量減少緊急情況的負(fù)面影響。目前進(jìn)行的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，成立應(yīng)急管理部，其目的就是在應(yīng)急管理部的直接領(lǐng)導(dǎo)下能夠?qū)崿F(xiàn)資源的集中，隊(duì)伍的集中和全流程的管控。但從其職能上來分析，應(yīng)急管理部在工作實(shí)施中并不能“包辦”全國(guó)應(yīng)急事物，社會(huì)安全事件，公共衛(wèi)生事件和一些自然災(zāi)害仍在其主要管理范圍之外。與其他部門之間依然存在界限不清，武警消防隊(duì)伍整體轉(zhuǎn)制后，雖然有了自己的綜合消防、救援隊(duì)伍，但缺乏常備隊(duì)伍的培訓(xùn)，整合和布局，轉(zhuǎn)制后的隊(duì)伍建設(shè)與發(fā)展銜接等問題依然存在，應(yīng)急資源和應(yīng)急信息的整合有待完善，多部門應(yīng)急響應(yīng)效率和部門間聯(lián)動(dòng)配合機(jī)制還有待提高和完善，落實(shí)在下級(jí)地方政府的應(yīng)急管理部門還存在諸多問題。

首先，從預(yù)防角度來分析，地方民眾對(duì)社會(huì)治安現(xiàn)狀的認(rèn)知與評(píng)價(jià)方面來看，社會(huì)糾紛處理不當(dāng)是糾紛擴(kuò)大化的一個(gè)重要因素，與此同時(shí)，社會(huì)糾紛的數(shù)量，范圍和性質(zhì)的變化可以反映當(dāng)?shù)卣畱?yīng)急管理的能力。以社會(huì)安全類事件為例，據(jù)調(diào)查地方政府社會(huì)治安情況中61%是比較穩(wěn)定的，多數(shù)糾紛是可以化解的，鄉(xiāng)間調(diào)解占比59.9%，政府人員調(diào)解占比28.4%，從民眾對(duì)社會(huì)治安的滿意度調(diào)查來看，54.3%比較滿意，37.9%表示一般，7.8%表示堪憂，可見社會(huì)民眾對(duì)政府的應(yīng)急管理期望在不斷的提高，地方政府也需要不斷改進(jìn)應(yīng)急管理。其次，從公眾對(duì)緊急情況的認(rèn)識(shí)和參與地方政府應(yīng)急管理的意識(shí)來看。目前公眾的緊迫感相對(duì)較弱。10.1%人們沒有憂患意識(shí)，加強(qiáng)人民的緊迫感是地方政府做好應(yīng)急管理的基礎(chǔ)。因?yàn)楣姷木o迫感可以直接影響突發(fā)事件的發(fā)生和影響程度及范圍。此外，人們對(duì)地方政府應(yīng)急管理的低參與度不利于地方政府建立應(yīng)急管理機(jī)制，因?yàn)樵诰o急情況下，政府工作人員數(shù)量和能力是有限的，民眾自救和互助在應(yīng)急處置過程中起到很大作用。再次，從地方政府應(yīng)急管理服務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)來看。突發(fā)事件發(fā)生，演變是一個(gè)量變的過程，如果地方政府能夠在服務(wù)民眾，解決民眾訴求中發(fā)揮有效作用，勢(shì)必會(huì)將突發(fā)事件縮小甚至扼殺在搖籃里，可多數(shù)的地方政府對(duì)于民眾訴求重視程度不夠，對(duì)民眾的服務(wù)意識(shí)和突發(fā)事件的責(zé)任意識(shí)是淡薄的，使得民眾越來越不信賴地方政府，調(diào)查顯示民眾向政府反映訴求的占比17.1%，這充分說明地方政府沒有得到民眾的充分信任，因此在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，民眾就更不信賴地方政府。最后，從地方政府突發(fā)事件預(yù)防體系建立情況方面來看，預(yù)防體系是一個(gè)系統(tǒng)的工程，需要地方政府從宣傳教育到預(yù)防設(shè)施等方方面面的去完善，制定一套能夠應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案。這里面包括地方政府應(yīng)急響應(yīng)得到民眾的滿意度情況和地方政府應(yīng)急平臺(tái)的建設(shè)等兩個(gè)方面，據(jù)統(tǒng)計(jì)36.2%的民眾表示能夠接收到政府傳遞的應(yīng)急信息，56.5%表示沒有及時(shí)收到政府方面的應(yīng)急信息，7.2%民眾表示從未收到過政府方面的應(yīng)急信息，可見地方政府在應(yīng)急信息公布和應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)中還存在很多問題。從上述幾個(gè)方面，結(jié)合統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)當(dāng)前我國(guó)地方政府應(yīng)急管理方面的情況做了簡(jiǎn)要的概述，現(xiàn)實(shí)表明，地方政府在應(yīng)急管理方面存在一些亟待解決的問題。

二、地方政府應(yīng)急管理存在的問題

應(yīng)急管理是地方政府的一項(xiàng)重要工作，盡管我國(guó)多數(shù)的地方政府已經(jīng)搭建了應(yīng)急管理平臺(tái)，已經(jīng)構(gòu)建起應(yīng)急管理體系，可仍然存在著諸多問題。首先，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急管理理念存在偏頗。對(duì)于突發(fā)事件的預(yù)防和監(jiān)測(cè)明顯是不到位，不全面的，甚至有的領(lǐng)導(dǎo)干部忽視應(yīng)急管理體系的建設(shè)，認(rèn)為應(yīng)急管理是可有可無的。其次，預(yù)案體系建設(shè)尚不完善。中國(guó)各地的地方政府制定了應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害，事故災(zāi)難和社會(huì)安全事件和公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急預(yù)案?？深A(yù)案普遍存在不規(guī)范，不科學(xué)，不完整、不因地制宜、可操作性差和不培訓(xùn)學(xué)習(xí)、不進(jìn)行演習(xí)、演練等問題，特別是缺乏緊急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。再次，在防災(zāi)和避免以及自助和互助方面缺乏教育。地方政府應(yīng)注重防災(zāi)避險(xiǎn)，應(yīng)在自救和互助上下功夫。汶川地震中桑棗中學(xué)無一傷亡和其他學(xué)校傷亡慘重形成鮮明的對(duì)比，可見桑棗地方政府對(duì)于防災(zāi)避險(xiǎn)和自救互助在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)起到明顯的作用。利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)加強(qiáng)宣傳教育和演習(xí)，增強(qiáng)人們的自我防范和互助意識(shí)。在發(fā)生緊急情況時(shí)，能夠采取自救和互助，以盡量減少突發(fā)事故造成的損失。最后，缺乏完善的應(yīng)急管理法律法規(guī)。在應(yīng)急管理中依法行政還需要加強(qiáng)，在我國(guó)的現(xiàn)行法律法規(guī)中關(guān)于地方政府在公共突發(fā)事件中的職責(zé)權(quán)利和義務(wù)沒有明確的規(guī)定，使得地方政府無法可依，不作為或者少作為現(xiàn)象嚴(yán)重，同時(shí)關(guān)于地方政府在應(yīng)急管理中的監(jiān)督也沒有明確的條款，使得監(jiān)督不夠或者沒有監(jiān)督，這也影響了地方政府應(yīng)急管理的合法性和完整性。我國(guó)各個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新時(shí)期，需要穩(wěn)定和諧的大環(huán)境為發(fā)展提供保障，需要地方政府在應(yīng)急管理中有所為，有作為，有擔(dān)當(dāng)，有能力，有保證，將公共危險(xiǎn)的損失降到最低，保證民眾生命和財(cái)產(chǎn)的安全，這是地方政府不可妥協(xié)的責(zé)任和義務(wù)。

三、加強(qiáng)地方政府應(yīng)急管理的新思路

針對(duì)地方政府應(yīng)急管理存在的問題，提出了以下可行的建議：

第一，加強(qiáng)政府和全社會(huì)的公共安全意識(shí)，提高地方政府應(yīng)急管理能力。地方政府各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)積極參與應(yīng)急管理培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，提高應(yīng)急管理意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)應(yīng)急管理的重要性。應(yīng)急管理是日常工作的重要組成部分。提高地方政府的應(yīng)急預(yù)案制定和突發(fā)事件監(jiān)測(cè)預(yù)警能力，提高地方政府調(diào)節(jié)糾紛控制事態(tài)的能力，同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)整個(gè)地區(qū)公共安全意識(shí)的宣傳，使公眾充分了解并積極參與。使得突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，民眾自救和互助，成為地方政府的補(bǔ)充力量。尤其是要利用現(xiàn)代科技和移動(dòng)終端，將公共安全意識(shí)普及到城市，鄉(xiāng)村的角角落落。

第二，建立健全應(yīng)急管理機(jī)制。目前，地方政府在機(jī)構(gòu)改革中都在組建應(yīng)急管理廳（局）等政府職能部門，但一定要避免簡(jiǎn)單的職能整合和機(jī)構(gòu)重組，相反，我們必須在改進(jìn)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上真正完善應(yīng)急職能、健全應(yīng)急功能，提高應(yīng)急能力。地方政府加大在應(yīng)急管理體系的建設(shè)與投入，建立一套適合地方實(shí)際情況的應(yīng)急管理機(jī)制，應(yīng)急處理中的有效預(yù)警，有效控制和有效恢復(fù)。應(yīng)急管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要所有政府部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。政府各個(gè)部門加強(qiáng)聯(lián)合，實(shí)現(xiàn)各種社會(huì)資源的整合，建立政府相關(guān)部門、社會(huì)組織和民眾共同參與的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成多主體，多層次，多鏈路的協(xié)同作用，使應(yīng)急管理有效運(yùn)作。

第三，大力完善應(yīng)急管理法律法規(guī)。中國(guó)應(yīng)急管理的法律法規(guī)仍然不完善。2007年頒布了綜合性的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，但缺乏執(zhí)法主體，沒有明確責(zé)任部門，也沒有應(yīng)急處置監(jiān)督與考核制度等相應(yīng)的規(guī)范性法文。因此，有必要加強(qiáng)應(yīng)急管理法律建設(shè)，從法律層面確保地方政府應(yīng)急管理的時(shí)效性和適當(dāng)性。隨著依法治國(guó)的不斷進(jìn)步，中國(guó)的一切行政事務(wù)必須依法行政，應(yīng)急管理應(yīng)納入合法化軌道。明確地方政府在應(yīng)急管理中的職責(zé)，權(quán)利和義務(wù)，有效監(jiān)督地方政府在應(yīng)急管理中的行為。使得地方政府的能力具備高效的應(yīng)急能力和提供有效的應(yīng)急服務(wù)。

第四，提高地方政府決策和管理能力。地方政府的決策和管理能力直接影響地方政府在應(yīng)急管理中的有效性。在實(shí)際應(yīng)急管理中，正是由于地方政府在處理突發(fā)公共安全事件時(shí)缺乏科學(xué)的決策和有效的管理，公共安全事件擴(kuò)大，人民生命財(cái)產(chǎn)受到破壞。因此，提高地方政府的決策和管理能力是地方政府應(yīng)急管理的關(guān)鍵和核心。地方政府為不斷的提高決策和管理能力，應(yīng)聘請(qǐng)相關(guān)的專業(yè)的專家對(duì)應(yīng)急管理進(jìn)行科學(xué)的布局和策劃，使當(dāng)?shù)卣膽?yīng)急管理專業(yè)，科學(xué)，高效。

第五，信息暢通無阻，社會(huì)力量參與應(yīng)急管理，社會(huì)保障措施得到全面加強(qiáng)。在信息時(shí)代，尤其是在互聯(lián)網(wǎng)高度發(fā)達(dá)，新媒體傳播加速之下，信息的溝通和傳播是無法阻止的。地方政府在公共突發(fā)事件發(fā)生時(shí)應(yīng)建立信息及時(shí)公開機(jī)制，掌握信息溝通和交流的主導(dǎo)權(quán)，有效引導(dǎo)輿情，尊重民眾知情權(quán)的同時(shí)引導(dǎo)民眾正確認(rèn)識(shí)公共突發(fā)事件并參與到公共突發(fā)事件的自救和互助中，成為地方政府應(yīng)急管理的有效補(bǔ)充。單靠政府力量應(yīng)對(duì)應(yīng)急管理是不夠的，地方政府在應(yīng)急管理中應(yīng)吸納社會(huì)公共組織和社會(huì)公共管理機(jī)構(gòu)參與，建立多中心的應(yīng)急管理模式，利用社會(huì)資源彌補(bǔ)地方政府在應(yīng)急管理中的不足，建立起強(qiáng)政府大社會(huì)的應(yīng)急管理模式，充分發(fā)揮全社會(huì)積極參與的保障措施。

四、結(jié)語(yǔ)

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和快速發(fā)展的新時(shí)期，人們對(duì)生活水平的要求越來越高。第十九次全國(guó)代表大會(huì)明確指出，中國(guó)新時(shí)期的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，可見民眾對(duì)于和諧穩(wěn)定也提出了更高的要求，作為地方應(yīng)急管理的直接執(zhí)行機(jī)關(guān)和踐行機(jī)構(gòu)，地方政府在應(yīng)急管理中擔(dān)當(dāng)首要的責(zé)任，通過分析我們清醒地認(rèn)識(shí)到了地方政府應(yīng)急管理的現(xiàn)在以及存在的問題，正視這些問題，從建立和完善應(yīng)急管理體制，提高地方政府的應(yīng)急管理和決策能力，加強(qiáng)信息交流和溝通以及全面強(qiáng)化保障措施等方面提出新的思路和想法，建立以政府為主體、社會(huì)力量廣泛參與的應(yīng)急救援組織，為中國(guó)特色應(yīng)急管理體系注入強(qiáng)大動(dòng)力，不斷提高地方政府應(yīng)急管理能力，保障好民眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，將突發(fā)事件扼殺在搖籃里，將突發(fā)事件的損失降到最低，為維持地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和地區(qū)的和諧穩(wěn)定而不斷努力，為全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)而不斷努力。

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