兵團(tuán)棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策實(shí)施情況調(diào)查研究*
——基于第一師的問卷調(diào)查

王彥發(fā)，馬 瓊

(1.新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)商務(wù)學(xué)院，新疆庫爾勒 841000；2.塔里木大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，新疆阿拉爾 843300)

0 引言

棉花是關(guān)系國計(jì)民生的重要經(jīng)濟(jì)作物和紡織工業(yè)的重要原料[1]。目前，新疆已從棉花種植優(yōu)勢(shì)區(qū)逐步發(fā)展為我國重要的優(yōu)質(zhì)棉生產(chǎn)基地，連續(xù)23年種植面積、總產(chǎn)、單產(chǎn)和收購量居全國第一。新疆棉花產(chǎn)業(yè)是新疆兵團(tuán)六大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一，在兵團(tuán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位，約有50%的農(nóng)戶(其中70%為少數(shù)民族)從事棉花生產(chǎn)，團(tuán)場職工純收入的2/3來自植棉收入。因受棉花市場沖擊，加之國家取消棉花出口補(bǔ)貼政策，執(zhí)行棉花臨時(shí)收儲(chǔ)政策又出現(xiàn)諸多問題，致使中國棉花面臨嚴(yán)峻的價(jià)格競爭壓力，棉農(nóng)種棉風(fēng)險(xiǎn)增大，國內(nèi)棉花供給安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[2]。如何通過完善棉花補(bǔ)貼政策，確保我國棉花尤其是新疆棉花和兵團(tuán)棉花持續(xù)發(fā)展是亟待解決的難題。

學(xué)界有關(guān)棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策的研究主要集中在棉花目標(biāo)價(jià)格改革[3-6]、棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策對(duì)種植行為的影響[7-10]和棉花目標(biāo)價(jià)格實(shí)施效果等方面[11-17]。田立文等(2015)以新疆長絨棉主產(chǎn)縣——阿瓦提縣為例，實(shí)地調(diào)查研究了新疆棉花補(bǔ)貼政策、存在的問題及對(duì)策建議。王力等(2015)劉慧等(2015)翟雪玲等(2015)張杰等(2016)朱滿德等(2017)和何韶華(2018)等梳理了新疆棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼實(shí)施背景、棉花目標(biāo)價(jià)格改革在新疆的實(shí)施現(xiàn)狀，歸納整理了改革試點(diǎn)中存在的問題，并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。這些研究為評(píng)價(jià)新疆實(shí)施棉花目標(biāo)價(jià)格政策實(shí)施效果提供了宏觀可靠的數(shù)據(jù)，但從微觀視角以兵團(tuán)作為研究對(duì)象的研究文獻(xiàn)鮮有報(bào)道。

目前棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼是對(duì)新疆兵團(tuán)棉花生產(chǎn)最主要的扶持政策，對(duì)兵團(tuán)棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策實(shí)施情況調(diào)查研究將全面客觀評(píng)價(jià)目標(biāo)價(jià)格政策實(shí)施的綜合效果，有助于進(jìn)一步完善棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策，對(duì)兵團(tuán)棉農(nóng)增收、棉花產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。

1 兵團(tuán)棉花生產(chǎn)概況

2017年兵團(tuán)農(nóng)作物播種面積136.277萬hm2，其中棉花面積68.693萬hm2，同比增長10.6%； 棉花產(chǎn)量167.88萬t，同比增長12.2%[18]。棉花播種面積占兵團(tuán)農(nóng)作物播種面積50.41%，占全疆和全國棉花總播種面積30.98%和21.27%； 棉花產(chǎn)量分別占全疆和全國棉花產(chǎn)量36.77%和30.58%。

從棉花種植規(guī)模及區(qū)域布局看，兵團(tuán)14個(gè)師除第九師、第十師和第十二師外均種植大面積棉花且主要集中在北疆，其次南疆，東疆最少， 2016年北南東疆棉花種植面積比62.54∶37.36∶0.10。歷年年均播種面積分別占兵團(tuán)農(nóng)作物播種面積和全疆棉花播種面積的50.38%和36.72%。

從歷年棉花產(chǎn)出水平看，兵團(tuán)歷年年均產(chǎn)量占全疆產(chǎn)量的44.41%，且產(chǎn)出水平遠(yuǎn)高于新疆地方及全國。2017年兵團(tuán)棉花單產(chǎn)2 243.92kg/hm2，是新疆地方和全國水平的1.09倍和1.32倍； 從兵團(tuán)各師近5年棉花產(chǎn)出水平看，棉花高產(chǎn)區(qū)主要是二師、十三師、一師、三師、八師、五師和七師。

2 兵團(tuán)棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策實(shí)施現(xiàn)狀

2.1 棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策的演變

2014年國家率先在新疆棉區(qū)實(shí)施棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)。為應(yīng)對(duì)棉花市場化改革，保障棉花種植者利益，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，合理引導(dǎo)棉花生產(chǎn)、流通、消費(fèi)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)上下游協(xié)調(diào)發(fā)展[15， 19]。兵團(tuán)依據(jù)實(shí)際制定了《兵團(tuán)棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》。

2014年棉花目標(biāo)價(jià)格水平一年一定，目標(biāo)價(jià)格水平1.98萬元/t，按實(shí)際籽棉交售量進(jìn)行補(bǔ)貼[12， 15]。2015年兵團(tuán)棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)工作正式進(jìn)入全面實(shí)施階段，目標(biāo)價(jià)格水平為1.91萬元/t，按“面積+交售量”的方式進(jìn)行補(bǔ)貼，即年度可用補(bǔ)貼總額的10%用于向南疆四地州基本農(nóng)戶(含集體土地)兌付面積部分補(bǔ)貼， 90%用于兌付全區(qū)實(shí)際種植者交售量部分補(bǔ)貼[20-21]。2016年對(duì)目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)工作優(yōu)化完善，基本同上年度，目標(biāo)價(jià)格水平1.86萬元/t。2017年棉花目標(biāo)價(jià)格改革政策調(diào)整較大并繼續(xù)深化目標(biāo)價(jià)格改革，定價(jià)周期3年一定， 2017—2019年棉花目標(biāo)價(jià)格水平1.86萬元/t，并在兵團(tuán)棉花主產(chǎn)師(表1)啟動(dòng)《兵團(tuán)棉花目標(biāo)價(jià)格改革補(bǔ)貼與質(zhì)量掛鉤的試點(diǎn)方案》，將補(bǔ)貼資金總額的10%用于補(bǔ)貼與質(zhì)量掛鉤試點(diǎn)單位，補(bǔ)貼對(duì)象為棉花種植者，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為籽棉0.2元/kg[22]。2018年進(jìn)一步完善棉花目標(biāo)價(jià)格改革，明確交售范圍和補(bǔ)貼資金的兌付時(shí)間節(jié)點(diǎn)及流程，實(shí)行“全兵團(tuán)范圍內(nèi)自由交售”和“價(jià)補(bǔ)分離”，交售價(jià)格完全由市場決定，統(tǒng)一使用稅務(wù)票據(jù)并繼續(xù)開展補(bǔ)貼與質(zhì)量掛鉤試點(diǎn)工作[23]。

表1 2017年度兵團(tuán)棉花目標(biāo)價(jià)格改革補(bǔ)貼與質(zhì)量掛鉤試點(diǎn)單位萬hm2

試點(diǎn)師第一師第二師第三師第五師第六師第七師第八師第十三師試點(diǎn)團(tuán)場2團(tuán)10團(tuán)30團(tuán)31團(tuán)44團(tuán)49團(tuán)81團(tuán)90團(tuán)芳草湖農(nóng)場105團(tuán)125團(tuán)130團(tuán)121團(tuán)149團(tuán)紅星二場紅星四場面積1.2771.3010.5800.6870.6770.6390.6520.7642.8810.6631.7331.1332.6341.0330.3040.347 資料來源:兵團(tuán)辦公廳.關(guān)于印發(fā)《2017年兵團(tuán)棉花目標(biāo)價(jià)格改革工作實(shí)施方案》的通知注:面積為2017年預(yù)計(jì)棉花種植面積

2.2 棉農(nóng)對(duì)目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策響應(yīng)

為深入了解兵團(tuán)棉花目標(biāo)價(jià)格政策實(shí)施狀況，以兵團(tuán)細(xì)絨棉和長絨棉主產(chǎn)師第一師為例，通過抽樣調(diào)查與實(shí)地研究分析和總結(jié)當(dāng)前兵團(tuán)棉農(nóng)對(duì)棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策的響應(yīng)程度。

2.2.1 研究區(qū)概述

第一師位于新疆阿克蘇地區(qū)境內(nèi)，北起天山南麓山地，南至塔克拉瑪干沙漠北緣，東臨沙雅縣，西抵柯坪縣，傍依4河水系。該區(qū)人口32.68萬，耕地面積1.740 759 萬hm2，占總面積的25.08%，土地資源較為豐富，糧棉爭地矛盾較??； 地表水資源量22.478 5億m3，大中型水庫6座，庫容量5.27億m3，水資源豐富，水利灌溉配套樞紐工程較為完善； 平均日照時(shí)長2 814.2h，氣溫9.8℃，無霜期218d，年降水量58.5mm，屬溫帶極端大陸性干旱荒漠氣候，棉花蟲害發(fā)病較輕，具有發(fā)展中、早熟棉花生產(chǎn)的特有生態(tài)條件，是典型的灌溉綠洲農(nóng)業(yè)區(qū)。歷年棉花種植規(guī)模和產(chǎn)出水平較為突出，是兵團(tuán)細(xì)絨棉和長絨棉主產(chǎn)師。

2.2.2 數(shù)據(jù)來源

數(shù)據(jù)來源于實(shí)地問卷調(diào)查和統(tǒng)計(jì)文獻(xiàn)。為得到問卷數(shù)據(jù)的綜合性、完整性、代表性和動(dòng)態(tài)準(zhǔn)確性，按第一師細(xì)絨棉與長絨棉的種植布局及產(chǎn)出水平發(fā)放問卷，收集數(shù)據(jù)。細(xì)絨棉抽樣區(qū)為十六團(tuán)、二團(tuán)、十團(tuán)和十三團(tuán)，長絨棉抽樣區(qū)為十六團(tuán)、一團(tuán)和托喀依鄉(xiāng)。樣本容量按Scheaffer抽樣公式確定[24]，抽樣誤差為0.06，最終確定本次調(diào)查問卷的適宜樣本容量為278。分配問卷細(xì)絨棉抽樣區(qū)比列為2： 1： 1： 1，長絨棉抽樣區(qū)比列為3： 1： 1，累計(jì)發(fā)放問卷280份，細(xì)絨棉區(qū)220份，長絨棉區(qū)60份。收回問卷257份，回收率為91.78%，再經(jīng)過縝密篩選，有效問卷227份，有效率為88.33%。

表2 第一師各植棉單位棉花生產(chǎn)情況

植棉單位播種面積(萬hm2)占一師棉花總播種面積比重(%)產(chǎn)量(萬t)占一師棉花總產(chǎn)量比重(%)單產(chǎn)(kg/hm2)植棉單位面積(萬hm2)棉花面積占植棉單位面積比重(%)植棉單位年末總戶數(shù)(戶)戶均種植面積(hm2)一團(tuán)1.036 27.672.6427.712 5503.6628.316 4321.61二團(tuán)1.248 89.253.46510.112 7754.0131.143 7963.29三團(tuán)0.828 16.132.1566.292 6104.9216.835 1591.61五團(tuán)0.480 83.560.9982.912 0707.916.086 3410.76六團(tuán)0.223 11.650.4771.392 1301.3216.903 5810.62七團(tuán)0.784 75.812.1636.312 7602.2734.574 0521.94八團(tuán)0.718 25.321.9505.692 7152.0934.363 6051.99十團(tuán)1.234 49.143.42610.002 7755.2523.515 0802.43十一團(tuán)0.533 93.951.3503.942 5354.0713.123 2851.63十二團(tuán)0.847 66.282.2656.612 6704.6718.156 4051.32十三團(tuán)1.036 27.672.4127.042 3254.3323.935 6121.85十四團(tuán)0.464 03.441.1733.422 5356.17.613 0621.52十六團(tuán)1.659 112.293.99011.642 4003.4348.375 7422.89阿拉爾農(nóng)場0.649 84.811.3683.992 100----幸福農(nóng)場0.560 54.151.5504.522 760----托喀依鄉(xiāng)0.867 56.422.0305.922 340---- 數(shù)據(jù)來源:新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)第一師阿拉爾市統(tǒng)計(jì)年鑒2017

2.2.3 研究方法

采用調(diào)查研究、實(shí)地研究和文獻(xiàn)研究方法，在樣本區(qū)抽樣調(diào)查并對(duì)棉農(nóng)自由式訪問。數(shù)據(jù)分析方法采用定量統(tǒng)計(jì)和定性描述。

2.2.4 統(tǒng)計(jì)分析2.2.4.1棉農(nóng)對(duì)棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策認(rèn)知及態(tài)度

由圖1知，樣本區(qū)86%的棉農(nóng)對(duì)棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策有了解。其中，棉農(nóng)對(duì)棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策非常了解、比較了解和基本了解占比分別為10.57%,46.70%和28.63%，不太了解和從未聽說僅占樣本總體的14.10%，說明棉農(nóng)對(duì)棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策基本了解。但從認(rèn)知程度最高的棉農(nóng)(10.57%)看，棉農(nóng)對(duì)國家連續(xù)幾年實(shí)施的重要棉花補(bǔ)貼政策缺乏了解。從實(shí)施態(tài)度看， 99.12%的棉農(nóng)對(duì)棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策實(shí)施持支持態(tài)度。其中，實(shí)施態(tài)度響應(yīng)最強(qiáng)僅占樣本總體的51.10%。分析深層原因，認(rèn)為棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策在實(shí)施中帶有明顯的部門利益，導(dǎo)致補(bǔ)貼相關(guān)方對(duì)政策知之甚少，補(bǔ)貼政策環(huán)境不透明，進(jìn)而政策在實(shí)施過程中很難被棉農(nóng)認(rèn)可和接受[11]。因此，棉農(nóng)對(duì)棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策缺乏監(jiān)督。

2.2.4.2棉農(nóng)對(duì)棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策滿意度分析

圖1 棉農(nóng)對(duì)棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策認(rèn)知及實(shí)施態(tài)度分析

表3 樣本區(qū)棉農(nóng)對(duì)棉花補(bǔ)貼政策滿意度情況%

評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)非常滿意比較滿意基本滿意不太滿意完全不滿意補(bǔ)貼依據(jù)132421348補(bǔ)貼方式172422316補(bǔ)貼金額917104618補(bǔ)貼效果14.115.9745.05240.88 數(shù)據(jù)來源:問卷整理統(tǒng)計(jì)分析

由表3知，棉農(nóng)對(duì)棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策在補(bǔ)貼依據(jù)、補(bǔ)貼方式、補(bǔ)貼金額和補(bǔ)貼效果滿意度(含基本滿意)占比分別為58%,63%,36%和75.12%。其中，補(bǔ)貼效果滿意度最高，達(dá)75.12%，說明棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)成效顯著。從影響棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策滿意度的因素看，補(bǔ)貼金額無疑是關(guān)鍵因素，滿意度僅為36%，其次是補(bǔ)貼依據(jù)和補(bǔ)貼方式。棉農(nóng)是有限理性人，注重當(dāng)期收益。在棉花價(jià)格和補(bǔ)貼金額均不高的條件下，補(bǔ)貼金額必然直接關(guān)系其年度棉花收益和家庭總收入。其次，以“產(chǎn)量+面積”的補(bǔ)貼依據(jù)和方式兌付補(bǔ)貼金額在棉農(nóng)不同種植規(guī)模下均存在弊端。在棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)過程中，補(bǔ)貼程序復(fù)雜、工作量大、成本高、操作難、糾紛多、資金發(fā)放不及時(shí)和補(bǔ)貼政策及配套管理措施不完善[11， 15， 23]等問題凸顯出來，致使棉農(nóng)對(duì)棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策滿意度不高，降低認(rèn)知，抑制行為。

2.2.4.3棉農(nóng)對(duì)棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼水平評(píng)價(jià)及預(yù)期

表4 樣本區(qū)棉農(nóng)對(duì)棉花價(jià)格水平的評(píng)價(jià)及未來預(yù)期

狀態(tài) 未來棉花目標(biāo)價(jià)格水平預(yù)期當(dāng)前棉花目標(biāo)價(jià)格水平(1.86萬元/t)的評(píng)價(jià)下降不變上升不清楚偏高還可以偏低頻數(shù)4377268112111104頻率(%)18.9433.9211.4535.685.2948.9045.81 數(shù)據(jù)來源:問卷整理統(tǒng)計(jì)分析

由表4知，棉農(nóng)對(duì)未來棉花目標(biāo)價(jià)格水平下降、不變和上升分別占比18.94%,33.92%和11.45%。其中，認(rèn)為價(jià)格水平持平的棉農(nóng)占比最多，這與2017年兵團(tuán)棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策相吻合。近50%的棉農(nóng)認(rèn)為當(dāng)前棉花目標(biāo)價(jià)格水平合理， 5.29%棉農(nóng)認(rèn)為偏高， 45.81%棉農(nóng)認(rèn)為偏低。近年為提升棉花質(zhì)量，優(yōu)化棉花區(qū)域布局，市場倒逼生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)棉花，棉花目標(biāo)價(jià)格水平整體呈下降態(tài)勢(shì)。

2.2.4.4目標(biāo)價(jià)格實(shí)施對(duì)棉農(nóng)種植行為決策影響分析

圖2 棉花目標(biāo)價(jià)格實(shí)施對(duì)棉農(nóng)種植行為決策影響分析

由圖2知，近90%的棉農(nóng)認(rèn)為棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策對(duì)其種植行為決策有影響，說明棉農(nóng)種植行為決策很大程度受棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策影響。在實(shí)地研究中，棉農(nóng)認(rèn)為如果沒有棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼，棉花種植收入少甚至入不敷出，將不再種植棉花。據(jù)有關(guān)資料報(bào)道， 2015年新疆棉花收益為負(fù)值[25]，棉農(nóng)作為理性經(jīng)濟(jì)人，自然會(huì)因收益高低而決策其種植行為。

2.3 兵團(tuán)棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策成效評(píng)價(jià)

2.3.1 穩(wěn)定棉花生產(chǎn)，面積產(chǎn)量大幅提升

受國外棉花市場沖擊，國內(nèi)棉花市場低谷運(yùn)行，近年棉花種植規(guī)模有所下降。其中， 2015年減幅最大， 2016年并持續(xù)減至62.1萬hm2，但棉花單產(chǎn)水平在不斷提高。2016年棉花產(chǎn)量149.57萬t，高于2015年， 2017年棉花面積68.693萬hm2，產(chǎn)量167.88萬t，單產(chǎn)2 443.92kg/hm2，同比2016年增加10.62%、12.24%和1.45%。棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策的實(shí)施穩(wěn)定了棉花生產(chǎn)，提高了棉花單產(chǎn)水平，鞏固了棉花產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。

2.3.2 確保棉農(nóng)增收，棉花品質(zhì)顯著提升

在宜棉區(qū)種植棉花，棉花生產(chǎn)投入產(chǎn)出比高，棉花品質(zhì)好?？捎行Ы档兔藁ㄉa(chǎn)資料成本，棉花生產(chǎn)效率高，優(yōu)棉高價(jià)，棉農(nóng)收益穩(wěn)步上升。2016年兵團(tuán)棉花成本25 805.85元/hm2，比2015年減少2 147.1元/hm2，同比下降7.68%，純收益3 666.45元/hm2，比2015年增加6 599.1元/hm2[25]。同時(shí)，受“優(yōu)棉優(yōu)價(jià)”作用導(dǎo)向，市場倒逼生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)棉花，棉花品質(zhì)迅速提升。2016/2017年度新疆棉花各項(xiàng)質(zhì)量指標(biāo)與2015/2016年度相比，平均長度、長度整齊度和馬克隆值均有所提高， 2016/2017年度棉花質(zhì)量狀況好于2015/2016年度[26]。

2.3.3 符合市場規(guī)律，市場活力迅速恢復(fù)

棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)實(shí)現(xiàn)了市場價(jià)格機(jī)制在棉花價(jià)格調(diào)整中的決定性作用，促進(jìn)了棉花價(jià)格在市場的調(diào)節(jié)中回歸理性，減少了因政府干預(yù)而造成的市場價(jià)格混亂現(xiàn)象，市場活力得到迅速恢復(fù)。

2.3.4 減輕國庫壓力，促進(jìn)行業(yè)優(yōu)化升級(jí)

3年的臨時(shí)收儲(chǔ)政策，雖減輕了棉農(nóng)的種植負(fù)擔(dān)，但卻給國家財(cái)政帶來了巨大壓力。棉花目標(biāo)價(jià)格改革的試點(diǎn)，棉花庫存有所下降[27]。同時(shí)，因市場價(jià)格形成機(jī)制，促進(jìn)了棉花種植面積和產(chǎn)量的調(diào)整，進(jìn)一步優(yōu)化了新疆種植業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

3 兵團(tuán)棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策實(shí)施存在問題

3.1 改革邊界不明晰，政策預(yù)期不穩(wěn)定

目前，棉花目標(biāo)價(jià)格水平3年一定，補(bǔ)貼水平1.86萬元/t，但從近5年棉花補(bǔ)貼水平看，價(jià)格整體呈下降態(tài)勢(shì)。因棉花生產(chǎn)的天然弱質(zhì)性，棉農(nóng)收益因持續(xù)下降的棉花目標(biāo)價(jià)格而心生顧慮，棉農(nóng)預(yù)期收入不穩(wěn)定，植棉積極性受挫。究其原因，認(rèn)為棉花目標(biāo)價(jià)格水平邊界等制度設(shè)計(jì)沒明確。棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)證明，應(yīng)堅(jiān)持“政府調(diào)控與市場導(dǎo)向相結(jié)合”的原則，讓機(jī)制平穩(wěn)過渡，不能脫離市場，不能由政府宏觀調(diào)控，但也不能完全由市場調(diào)節(jié)。

3.2 世貿(mào)風(fēng)險(xiǎn)沒規(guī)避，保障機(jī)制不完善

目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策嚴(yán)格來說屬農(nóng)業(yè)協(xié)議限制和削弱的“黃箱政策”，執(zhí)行該政策存在國際訴訟風(fēng)險(xiǎn)。目前，中國對(duì)棉花的黃箱補(bǔ)貼仍處于微量允許水平，補(bǔ)貼率8.5%，低于其他發(fā)展中成員。未來隨經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展及下次WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議限制的改進(jìn)，中國棉花政策有可能會(huì)無形觸碰到農(nóng)業(yè)協(xié)議限制的底線。中國對(duì)保障棉農(nóng)收益的補(bǔ)貼政策較為單一，在世貿(mào)組織協(xié)議中其他“綠箱”政策還未涉及，保障機(jī)制尚未完善。

3.3 處罰機(jī)制不完善，違規(guī)違法較常見

棉花目標(biāo)價(jià)格改革信息平臺(tái)的預(yù)警功能切實(shí)有效地發(fā)揮了效果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)植棉者和企業(yè)的違規(guī)、違法行為，但仍存在混收棉花、虛開發(fā)票套取補(bǔ)貼和“轉(zhuǎn)圈棉”等違法違規(guī)行為。國家相關(guān)執(zhí)法部門尚未建立有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制和信息共享機(jī)制，對(duì)于個(gè)人和企業(yè)違法違規(guī)行為依據(jù)不足，對(duì)處罰部門處罰權(quán)限有限。

4 兵團(tuán)棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策實(shí)施對(duì)策建議

(1)提高宣傳力度，繼續(xù)深化目標(biāo)價(jià)格。為更好深化棉花目標(biāo)價(jià)格改革，應(yīng)著力提高宣傳力度，明晰政策環(huán)境，提高棉農(nóng)對(duì)目標(biāo)價(jià)格的認(rèn)知，從而提高政策的響應(yīng)程度。

(2)明確價(jià)格邊界，合理確定定價(jià)周期。明確目標(biāo)價(jià)格水平設(shè)計(jì)的邊界問題，繼續(xù)堅(jiān)持“生產(chǎn)成本+收益”的原則，并減少自由載量權(quán)，提高定價(jià)水平客觀性，切實(shí)保障棉農(nóng)基本利益不受損害，植棉積極性不受打擊，這是進(jìn)一步完善棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)的關(guān)鍵之舉。其次，合理確定定價(jià)周期。維持“3年一定”的定價(jià)周期，不論是享受政策的棉農(nóng)還是政策執(zhí)行者均對(duì)此定價(jià)周期高度贊譽(yù)。

(3)實(shí)施綜合補(bǔ)貼，有效規(guī)避世貿(mào)規(guī)則。借鑒美國農(nóng)業(yè)支持政策，進(jìn)一步優(yōu)化完善中國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。在世貿(mào)規(guī)則內(nèi)，完善棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策并同步實(shí)施農(nóng)業(yè)投資補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)物資投入補(bǔ)貼等免予削減承諾的綜合補(bǔ)貼項(xiàng)目[28]。加大12類農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度，豐富8項(xiàng)補(bǔ)貼形式。其次，探索和試點(diǎn)作物保險(xiǎn)、收入保險(xiǎn)和疊加收入保險(xiǎn)計(jì)劃項(xiàng)目等“綠箱”政策。

(4)明確補(bǔ)貼依據(jù)，創(chuàng)新棉花補(bǔ)貼方式。明確不同補(bǔ)貼依據(jù)下政策執(zhí)行的效果，擇優(yōu)選擇棉農(nóng)響應(yīng)度較高的棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼依據(jù)，并在目前棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策基礎(chǔ)上結(jié)合農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，解決棉花生產(chǎn)供給端難題，創(chuàng)新棉花補(bǔ)貼方式并精簡補(bǔ)貼程序，完善棉花產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策，確保棉花有效供給安全。

(5)建立配套措施，完善信息發(fā)布體系。對(duì)棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)評(píng)估，及時(shí)做好以后年度棉花目標(biāo)價(jià)格改革實(shí)施方案和棉花加工企業(yè)誠信經(jīng)營管理辦法，做好種植信息核實(shí)、錄入及棉花目標(biāo)價(jià)格改革加工企業(yè)等公示工作。完善信息發(fā)布體系，為經(jīng)營主體提供充分的決策支持信息，引導(dǎo)棉農(nóng)做出合理的生產(chǎn)決策，規(guī)避市場風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，加強(qiáng)當(dāng)前年度棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼清算、補(bǔ)貼兌付、籽棉交售量統(tǒng)計(jì)、棉花市場價(jià)格采集等改革的各項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，進(jìn)一步完善棉花目標(biāo)價(jià)格信息平臺(tái)。