“房住不炒”樓市定位的理論意義和政策選擇

“房住不炒”對樓市的重新定位是房地產(chǎn)政策一次重大轉(zhuǎn)折。它不僅將開啟房地產(chǎn)市場的新時代，也具有重大的理論意義?！胺孔〔怀础钡闹饕獌?nèi)涵包括：住房居住功能是本源，是第一位，這是住房市場的根本所在；其消費性或居住功能是一個廣泛的系譜，它可以通過不同的方式與途徑獲得；住房投資功能是居住功能或消費性派生的，是第二性的。如果住房投資過度必然會導(dǎo)致金融危機。由此，可引申出三個住房市場的重大理論問題。一是居住權(quán)的天賦性；二是居住功能是多層次的；三是絕對遏制房地產(chǎn)市場炒作，去除其賺錢功能，則是保證中國不爆發(fā)系統(tǒng)風險關(guān)鍵所在。所以，當前房地產(chǎn)市場改革最為重要的就是把“房住不炒”原則用制度固定下來，用信貸和稅收政策對住房投資與住房消費在事前、事中及事后嚴格界定，并嚴格限制住房投機炒作，這是當前中國房地產(chǎn)市場改革的關(guān)鍵及起點。

一、“房住不炒”的市場定位

20多年來，中國的房地產(chǎn)市場出現(xiàn)了前所未有的發(fā)展與繁榮。這不僅全面帶動了中國經(jīng)濟的快速增長，還全面改善了國內(nèi)居民的居住條件，同時加快了中國城市化的進程，促進了國內(nèi)居民財富的快速增長。［1］比如，以人民幣當年價格來計算，1978年中國的GDP增長為3678億元，1998年達到了8.5萬億元，2017年達到了82.7萬億元。2017年的GDP是1978年的225倍和1998年的9.7倍。1998—2002年，僅僅這四年的時間中國的GDP總量就高達50多萬億元，遠遠超過前二十年GDP的總和。2003—2017年中國GDP總量總計為659萬億元，這是1978—1997年二十年GDP總和的13.5倍。①

中國房地產(chǎn)對經(jīng)濟增長的貢獻是十分明顯的。中國居民人均居住面積，由1978年的3.3平方米［2］，上升到2016年的40.8平方米②，是1978年的13倍。據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，1998—2017年，中國的商品房銷售總面積為143億平方米，如果按照三口之家，每個家庭居住面積為90平方米的口徑計算，那么這近20年間住房的銷售額達到了15910萬套，而這15910萬套住房事實上可以滿足5億左右的城市人口居住。改革開放以來，中國的城市化比率從1978年的17.95%上升到2017年的55.8%。可見，中國房地產(chǎn)行業(yè)的蓬勃發(fā)展促進了國內(nèi)居民財富的增長及人口結(jié)構(gòu)的全面轉(zhuǎn)型。青年創(chuàng)業(yè)網(wǎng)上的數(shù)據(jù)顯示，2017年中國的財富總值達到了29萬億美元，僅少于美國的93.6萬億美元，位于全球第二位。③由此可見，一個巨大的中產(chǎn)階層正在逐漸形成。

但是，中國房地產(chǎn)市場過度發(fā)展與繁榮，也給社會和經(jīng)濟帶來了一系列嚴重的問題。比如，由于房價過高（無論是從一般房價收入比、房價租金比來說，還是從實際房價水平來說，都是如此）及保障性住房的供應(yīng)不足，使得城市不少居民的基本居住條件難以得到改善或基本居住權(quán)被剝奪。房價過高使得房地產(chǎn)市場積累了一個巨大泡沫，它不僅增加了經(jīng)濟及金融市場的風險，也使得整個經(jīng)濟運營成本全面上升。還有，房地產(chǎn)過度繁榮所導(dǎo)致的經(jīng)濟“房地產(chǎn)化”，不僅讓整個社會的資源涌入房地產(chǎn)市場而導(dǎo)致整個社會資源配置的低效率，也使得中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)遲遲難以調(diào)整，社會的財富短期內(nèi)流向少數(shù)人手中，社會財富分配越來越不合理，居民消費出現(xiàn)嚴重的擠出效應(yīng)；房地產(chǎn)的過度發(fā)展也導(dǎo)致貪污腐敗現(xiàn)象嚴重、社會道德嚴重墮落等。中國房地產(chǎn)市場成了一個以投機炒作為主導(dǎo)的市場。

對于上述房地產(chǎn)市場的問題，政府部門早就有所警覺，所以從2003年開始，政府就出臺了各式調(diào)控政策，并希望這些調(diào)控政策能夠解決房地產(chǎn)市場現(xiàn)存的問題。政府出臺的調(diào)控政策，非但沒有降低房價，反而出臺越多的調(diào)控政策，伴隨的是更高的房價和更嚴重的房地產(chǎn)炒作，房地產(chǎn)市場更是亂象叢生。直到2016年中央經(jīng)濟工作會議上提出了房子是用來住的，不是用來炒的，政府對國內(nèi)房地產(chǎn)市場性質(zhì)的認識才出現(xiàn)了一個重大轉(zhuǎn)折。該會議強調(diào)［3］，要讓房地產(chǎn)市場順應(yīng)市場規(guī)律，加快建立符合中國國情的房地產(chǎn)市場機制和制度，同時要抑制房地產(chǎn)泡沫的破裂，讓房地產(chǎn)市場回歸到居住功能。2016年12月21日，習近平在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議上提出，“要準確把握住房的居住屬性”［3］［4］［5］。也就是說，在以前，由于政府部門對住房的多重屬性認識不清，也就無法把握住房的基本屬性與功能，所以，以往的房地產(chǎn)政策無法對房地產(chǎn)市場給出清楚明確的定位。政府各個職能部門所出臺的調(diào)控政策只是根據(jù)其自身對房地產(chǎn)市場的理解，基于這種沒有正確認知理解基礎(chǔ)上的調(diào)控政策并沒有針對房地產(chǎn)市場現(xiàn)存的問題來對癥下藥，也就沒有解決中國房地產(chǎn)市場現(xiàn)在所存在的問題，相反的是，房地產(chǎn)調(diào)控政策出臺的越多，國內(nèi)房地產(chǎn)市場所存在的問題就越來越多，而且越來越嚴重。所以，“房住不炒”的提出是國內(nèi)房地產(chǎn)政策一次重大轉(zhuǎn)折，具有里程碑式的意義。特別是十九大報告把“房住不炒”寫入中央文件中，更是意味著“房住不炒”既是當前國內(nèi)房地產(chǎn)政策和住房制度改革的基點，也意味著國內(nèi)房地產(chǎn)市場將進入一個新時代。十九大報告指出，堅持房只住不炒，“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”，讓全體人民住有所居。這是對國內(nèi)房地產(chǎn)市場發(fā)展模式的一個全新的表述。［6］［7］［8］［9］［10］

那么，“房住不炒”的基本內(nèi)涵是什么？它具有什么樣的理論意義與實踐意義？在“房住不炒”的市場定位下，有什么樣的房地產(chǎn)政策選擇？在現(xiàn)有的市場條件下，什么樣的房地產(chǎn)政策更具有優(yōu)先性？如果能夠把這些問題在理論上梳理清楚，就能夠給出當前住房制度改革的清晰思路，并以此引導(dǎo)中國住房市場進入一個新時代，促進中國未來住房市場持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

二、樓市“房住不炒”的基本內(nèi)涵

一般來說，“房住不炒”的基本內(nèi)涵，我們可以從兩個角度來理解。其一，在人類社會，住房作為一種與衣食行一樣的生活必需品，和人們?nèi)粘５纳顮顟B(tài)高度相關(guān)，因此，保障個人居住的條件是人類社會得以生存和繁衍的基礎(chǔ)［4］［11］，即居住權(quán)是天賦人權(quán)。只不過，在不同的時期、不同的經(jīng)濟制度下，個人居住獲得的方式和住房分配的方式會有很大的不同。在商品經(jīng)濟不發(fā)達的時期或非商品經(jīng)濟條件下，住房不是商品，無法以交易的方式獲得。比如：在中國的傳統(tǒng)社會中，個人居住的條件是要靠自己來建造；在計劃經(jīng)濟條件下，個人的住房主要是通過計劃分配方式來實現(xiàn)。在以上兩種情況下，住房屬性簡單，不存在住房是消費還是投資的分屬問題。其二，在市場經(jīng)濟體制下，發(fā)達的金融市場及眾多金融產(chǎn)品的創(chuàng)新促進了現(xiàn)代房地產(chǎn)市場的繁榮發(fā)展，同時也衍生出住房的多重功能與屬性。如果沒有發(fā)達的金融市場，也就不會衍生出住房的多重屬性。由此可見，“房住不炒”的基本內(nèi)涵是建立在兩個理論前提的基礎(chǔ)上：一是住房是生活必需品，居住權(quán)是天賦人權(quán)，住房的居住功能是本源，是第一性的；二是在市場經(jīng)濟條件下，住房的其他功能是從住房的居住功能派生出來的，而金融市場的發(fā)展則是住房其他功能派生的重要條件。沒有發(fā)達的金融市場以及對金融產(chǎn)品的創(chuàng)新，住房市場發(fā)展緩慢，住房的投資功能更是無法顯現(xiàn)。對此，我們再做一些具體的分析。

在市場經(jīng)濟條件下，與一般性商品相比，住房有著很大的不同。由于住房既是生活必需品，又是個人生活消費支出中價格最高的和消費周期最長的耐用生活必需品，所以，在英美國家早期金融市場不發(fā)達，住房分配方式更多的是采取去商品化的公共品方式進行，住房市場發(fā)展非常緩慢。只有在住房按揭貸款這種金融創(chuàng)新產(chǎn)品出現(xiàn)時，住房需求才得以迅速放大，住房的多種屬性或功能也在這個過程中派生出來。這時，住房既可是公共品，也可是私人品；既可是生活必需品，也可是奢侈品；既是投資品，也是消費品等，這就使得住房具有多重的屬性或功能。［4］［12］所以，住房既有政治屬性及社會屬性，也有經(jīng)濟屬性。［2］［4］而住房的經(jīng)濟屬性又有消費功能與投資功能，同時住房的消費性可以是政府或機構(gòu)提供的，也可以是持有住房或租賃等方式獲得的［4］［12］，住房投資既可以是投資也可以是投機炒作。

一般來說，住房的社會屬性主要是指：在市場條件下，由于住房價值過高，弱勢居民根本就沒有能力支付來進入住房市場，為了保證弱勢居民的基本居住權(quán)，現(xiàn)代國家的政府往往會以公共品的方式幫助弱勢居民購買或者租賃住房，要么是直接提供保障性住房，要么是給予他們一定的補貼及設(shè)定不同的制度安排來保證弱勢居民的利益可以得到保護。［4］［13］同時，以社會屬性為主導(dǎo)的住房的居住功能不僅要保證家庭私人生活基本的居住空間，也承載著許多社會意義及財富意義。［4］［14］住房的社會功能是一個非常復(fù)雜的概念。它可能決定了一個國家的房地產(chǎn)市場發(fā)展模式，比如新加坡的“組屋”，但它更多的是與住房的居住功能有關(guān)，與住房的投資功能關(guān)聯(lián)性不大。而且如果能夠把住房的社會功能發(fā)揮出來，同樣可以在一定程度上遏制住房的投資性。

房屋的政治屬性是指通過政治制度安排來保證居住權(quán)的天賦性及住房市場的居住功能。比如，各國憲法都把保證每一個公民的基本居住權(quán)放在絕對優(yōu)先的地位。我國《憲法》中第33條，中國最重要的人權(quán)就是居民的生存權(quán)；德國《住房補貼金法》的宗旨就是要保障德國公民基本的居住條件；美國的《住宅法》就規(guī)定房地產(chǎn)市場要生產(chǎn)“安全舒適且居民有能力支付的住房”［14］，等等。而在十九大報告中所提出的“房住不炒”的市場定位同樣是住房政治屬性的重要表現(xiàn)。住房的政治屬性還表現(xiàn)在現(xiàn)代國家的民主政治選舉中，房地產(chǎn)政策會影響不同利益群體，所以參加選舉的政黨會考慮到這一點，他們會給出針對不同利益群體的房地產(chǎn)政策，以此來獲得更多的選票。［4］一般來說，住房的政治屬性更多體現(xiàn)在保證公民的基本居住條件和絕大多數(shù)人的利益不受到侵害，但是，住房的政治屬性也可能成為保護既得利益或少數(shù)人的工具（如制定保護既得利益者的房地產(chǎn)政策）。由此更是顯現(xiàn)出“房住不炒”具有非常重要的意義，以此來定位住房市場就是要保護絕大多數(shù)人的利益。

住房的經(jīng)濟屬性是指住房的價格完全由市場決定，住房資源由市場價格機制配置。在市場條件下，住房既有消費性，也有投資性［1］。住房作為一種消費產(chǎn)品，它既是生活必需品，也可是奢侈品以及占家庭價值最高、使用時間最長的耐用消費品。正因為住房的消費性在時間上及空間上具有廣泛的系譜，這也派生出住房的投資屬性。作為特殊消費品的住房和其他商品有著很大的不同。首先，房屋作為不動產(chǎn)商品具有唯一性，房屋作為特殊的消費品，不僅僅能夠提供給消費者居住的空間，同時不同的房屋所提供的建筑空間和服務(wù)是不同的，所以住房本身具有不可替代性。所以，這也就意味著在選擇消費房屋時，不僅關(guān)乎居住的空間，同時關(guān)乎于一個人生活方式及環(huán)境的選擇，所以對住房商品定價往往容易受到供給方對價格主導(dǎo)性的影響。［4］［12］如果沒有相應(yīng)的制度設(shè)計，住房消費者的利益容易受到侵害。無論是購買住房還是租賃住房都是如此。住房作為消費品，由于住房是每個人一生中購買最大宗的長期耐用商品，并通過金融工具創(chuàng)新提前消費，所以住房消費對國家經(jīng)濟增長具有十分重要的意義，這使得不少政府偏好于推動房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展，而這種驅(qū)動力很容易派生出住房的投資功能。

一般來說，住房投資功能源于住房的居住功能，源于住房消費的長期耐用性，其無風險收益基于全部住房生命周期的消費流的總和［4］，住房投資的價值是由住房的消費功能或居住功能派生出來的。住房的投資價值主要取決于以下幾個方面的因素：一是通過金融工具創(chuàng)新可以把未來收入流用于現(xiàn)在的消費，這就意味著住房資源可以實現(xiàn)跨期配置，如此不僅放大了住房需求，要是沒有相應(yīng)約束還容易讓消費性住房轉(zhuǎn)換成投資性住房；二是住房的投資價值和居民對居住要求和環(huán)境有關(guān)，也和居民未來的收入多少息息相關(guān)；三是住房的投資價值取決于居民對未來的預(yù)期，而這種預(yù)期一旦參與購房者的決策，住房就成了投資品。［4］［15］所以，住房的投資屬性來源于居住消費的耐用性，其居住功能的派生，來源于金融工具的創(chuàng)新。沒有這幾個條件，住房的投資功能會非常微弱。

住房與一般性投資產(chǎn)品相比，既有相同點，也有很多不同之處。住房交易的目的、住房的供給和需求之間的關(guān)系、住房的定價機制及運行方式，都和一般投資品是一樣的。例如，投資者購買住房的目的是為了贏利，而不是居住消費；住房投資者往往都會充分利用現(xiàn)有的金融市場條件，信用擴張過度、融資成本低基本上是投資者進入市場的重要條件。但是，住房又與一般性投資品有很大的不同。這不僅在于住房的投資功能是由住房功能的長期有效性衍生出來，而且在于住房商品的唯一性及不可貿(mào)易性容易造成住房供應(yīng)者對住房交易定價的主導(dǎo)性，更容易操縱價格上漲。正因為這樣，住房作為投資品與其他投資品不同，具體而言，住房的消費性和投資性之間是不分離的［15］，也就意味著房屋的投資性的表象其實是附著實質(zhì)性商品的，購房者看上去是交易實質(zhì)性商品的假象，也更是提供了住房過度炒作的機會，導(dǎo)致投資性住房的對價遠遠偏離居住性住房的無風險收益，讓住房的價格過度偏離住房的價值，這不僅會吹大房地產(chǎn)市場泡沫，還可能會引發(fā)房價的劇烈波動，進一步觸發(fā)房地產(chǎn)市場系統(tǒng)性風險及金融風險?？梢哉f，在世界金融史上，絕大多數(shù)金融危機爆發(fā)，無不與投資性住房過度擴張所引發(fā)的房地產(chǎn)泡沫破裂有關(guān)。還有，住房的投資可以分為住房的投機炒作和住房投資。［4］投機炒作就是指為了賺錢購買，而住房投資主要是指購買之后長期持有，特別是為了租賃的持有住房。而租賃性住房同樣是住房消費的一種方式，或更多地通過市場的方式來解決那些沒有能力購買住房的居民的居住問題。

從上述分析可以看到，“房住不炒”的基本內(nèi)涵主要包括以下幾個方面：一是房地產(chǎn)市場的根本是要回歸它的居住功能。住房市場只有回到本源、回到原點，才能夠持續(xù)健康的發(fā)展；二是住房的消費性或居住功能是一個廣泛的系譜，它可以不同的方式與不同的途徑獲得，所以通過制度設(shè)計建立一個多元化、多層次的消費性住房的供應(yīng)體系來滿足新時代居民的住房消費需求是十分重要的；三是住房投資功能是居住功能或消費性派生的，是第二性的。［4］住房投資功能又可分為住房投機炒作及住房投資。住房投機炒作是通過金融杠桿過度擴張，使得住房價格遠遠脫離住房價值。這不僅會導(dǎo)致房地產(chǎn)市場泡沫吹大，也是金融危機和經(jīng)濟危機的根源，所以遏制或禁止房地產(chǎn)投機炒作既是保證居民基本居住權(quán)利的必要條件，也是保證中國房地產(chǎn)持續(xù)健康發(fā)展的根本所在，否則，脫離了住房功能的投機炒作不僅為無源之水、無本之木，也是房地產(chǎn)市場亂象叢生的根源所在。而住房投資主要指發(fā)展住房租賃市場，住房租賃同樣是居民住房消費的一種方式，但發(fā)展住房租賃市場需要相應(yīng)的前提條件。

可見，在現(xiàn)代市場條件下，不同的法律制度對于住房市場有不同的定位，這就決定了市場上不同的住房發(fā)展模式、房地產(chǎn)政策，提供不同的居住條件及住房市場的運行機制、財富分配和轉(zhuǎn)移機制等，所以十九大報告用中央文件的方式明確地把房地產(chǎn)市場定位為居住功能為主導(dǎo)的市場，并把這個定位在制度上固定下來。［4］這對中國房地產(chǎn)市場發(fā)展具有里程碑式的意義，它將開啟中國房地產(chǎn)市場發(fā)展的新時代，同時也引申出了中國房地產(chǎn)不少重大的理論問題。

三、“房住不炒”市場定位的重大理論意義

“房住不炒”對樓市的定位是對房地產(chǎn)市場認知的一個重要轉(zhuǎn)折點。這意味著房地產(chǎn)市場幾個重大理論的突破，并由此開啟中國房地產(chǎn)市場的一個新時代。所以，對這些房地產(chǎn)市場的重大理論問題的梳理與分析，既有利于深化中國房地產(chǎn)市場制度的改革，也有利于建立起中國房地產(chǎn)市場長效機制，保證房地產(chǎn)市場持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。［16］

首先，強調(diào)房地產(chǎn)市場回歸本源，強調(diào)它的居住功能，而不是賺錢工具。這就從理論上確定了居住權(quán)的天賦性，確定了居住權(quán)天賦性是房地產(chǎn)市場發(fā)展的前提與基礎(chǔ)。房地產(chǎn)市場的居住功能若想得到真正的落實，需要從理論上確定每個人的居住權(quán)都可以得到保證，如果弱勢群體的居住權(quán)無法得到保證甚至可能會受到損害時，那么房地產(chǎn)市場就會偏離住房消費性這個基點。比如，目前房地產(chǎn)市場的土地拍賣制度，土地為價高者得，實際上就是把住房這個生活必需品當作奢侈品，以此推高住房成本，這樣的做法既把絕大多數(shù)中低收入居民排除在這個市場之外，也讓房地產(chǎn)市場變成了一個以投資炒作為主導(dǎo)的市場。

還有，由于住房的內(nèi)在特征及個人資源稟賦的差異性，理論上對天賦居住權(quán)確認，也意味著住房的居住功能或消費性在空間上與時間上是一個廣泛系譜，居住性住房獲得的方式與途徑會有很大不同，消費性的住房市場是一個多元化、多層次的市場。2018年6月5日，深圳市公布了《深圳市人民政府關(guān)于深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購并舉的住房供應(yīng)與保障體系的意見（征求意見稿）》，著力構(gòu)建高端有市場、中端有支持、低端有保障，多層次、差異化、全覆蓋的住房供應(yīng)與保障體系的4-4-2模式（即市場商品房占40%，政策性支持建房占40%，公共租賃住房占20%）。［17］這與筆者早幾年提出的1-7-2模式（10%公共保障房，70%完全消費性住房，20%投資與消費合一住房）［12］相似，表明住房居住功能是多層次的。這種理論上的重大突破，就要求國內(nèi)房地產(chǎn)市場的發(fā)展模式做出根本性的轉(zhuǎn)變，深圳4-4-2模式出臺就是中國房地產(chǎn)市場發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的開始。

其次，“房住不炒”對樓市的定位，也意味著從理論上要求房地產(chǎn)市場是一個以消費為主導(dǎo)的市場，投機炒作賺錢的功能得到全面的遏制。就目前房地產(chǎn)市場的情況來說，80%以上居民購買住房就是為了投資④，房地產(chǎn)市場基本上變成了一個投機炒作為主導(dǎo)的市場。若想要房地產(chǎn)市場回歸其居住功能，那么房地產(chǎn)市場就需要全面的轉(zhuǎn)變，房地產(chǎn)市場就不能再是投機炒作的市場，而應(yīng)該讓房地產(chǎn)市場轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€消費為主導(dǎo)的市場。［9］若想要房地產(chǎn)市場轉(zhuǎn)變?yōu)橄M為主導(dǎo)的市場，房地產(chǎn)市場上的價格應(yīng)該是一個理性的價格，是消費者能夠支付購買的價格水平。一般來說，在住房市場上，住房的價格基本上是由買者和賣者的對價來決定。在以前的房地產(chǎn)市場，由于沒有政策對投資與消費進行定義和區(qū)分，投資者與消費者以同樣的條件進入市場。這時，住房投資者的經(jīng)濟能力往往會高于住房消費者，再加上金融杠桿更是讓投資者如虎添翼。［4］住房投資者為了獲得住房，更有意愿及有能力出價更高，特別是在中國這個購買住房就是賺錢的投資無風險年代里，投資者有更強烈的意愿去提升住房的對價水平獲得住房，而住房消費者往往受到可支配收入的約束，根本就沒有支付能力進入市場。這時，投資者會推高房地產(chǎn)市場的價格水平，而更高的房價會使得住房消費者根本沒有能力支付和購買，這就會擠出住房消費者。當房價上升到一個相當高的水平時，房地產(chǎn)市場就成了少數(shù)住房投機炒作者為主導(dǎo)的市場。［4］所以，從市場經(jīng)濟法則或理論意義上說，住房要回到居住功能，就得讓房價回歸理性，就得讓房價回歸到消費者有支付能力的對價水平上。［9］如果既要遏制住房投機炒作，讓住房回歸居住功能，又要穩(wěn)定房價，這在理論上是完全相悖的。目前中國房地產(chǎn)市場調(diào)控亂象叢生，其根源很大程度上在于與理論上的認知存在很大的差距。

再次，“房住不炒”對樓市的市場定位，讓住房回歸到居住功能，就是要絕對遏制房地產(chǎn)市場投機炒作，就是要去除房地產(chǎn)市場的賺錢功能，要從源頭上清除金融風險的根源，這在理論上具有十分重要的意義。因為，現(xiàn)代房地產(chǎn)市場之所以能夠繁榮、之所以能夠成為投資工具，很大程度上是與房地產(chǎn)市場的金融產(chǎn)品創(chuàng)新有關(guān)。比如，住房按揭讓居民把未來收入流用于現(xiàn)在的消費，不僅全面提升了居民的住房福利水平，也成了推動國內(nèi)經(jīng)濟增長的動力。但是，從歷史的經(jīng)驗來看，金融創(chuàng)新既是現(xiàn)代經(jīng)濟增長的動力，也可能是導(dǎo)致金融危機的根源［18］。也就是說，當信用創(chuàng)造過度擴張在合理的邊界之外時，這種金融創(chuàng)新就可能引發(fā)金融危機。如果住房市場不能夠回歸到它的居住功能，而是任由其利用金融杠桿投機炒作，必然會把住房的對價水平推得很高，并由此導(dǎo)致信貸的過度擴張，最后必然會引發(fā)金融危機?？梢哉f，現(xiàn)代金融危機爆發(fā)大多是與房地產(chǎn)的信用過度擴張有關(guān)。

1998年以來，金融工具的創(chuàng)新或住房按揭貸款是房地產(chǎn)市場發(fā)展的動力，房地產(chǎn)市場的繁榮基本上是信用過度擴張的結(jié)果。例如，以人民幣總量廣義貨幣M2為例，中華人民共和國成立50年后中國廣義貨幣M2的總增量為47.5萬億元，而2008年之后M2的增量迅速提升，2008—2012年廣義貨幣的增量僅僅四年的時間就達到了50萬億元，2013—2017年廣義貨幣的增量不僅僅突破了50萬億元，還在此基礎(chǔ)上又增加了20萬億元。另一方面，房地產(chǎn)市場信貸過度擴張，引起房價快速增長。銀行的數(shù)據(jù)顯示，1998年銀行新增貸款總額為11490億元，到了2017年銀行信貸融資總額就達到了138400億元。［1］2017年的信貸總額規(guī)模是1998年的12倍。這樣就意味著，從1998年住房信貸進入了房地產(chǎn)市場后，中國的貸款及融資規(guī)模一直在加速度的增長，正是這種信貸的過度擴張在不停地推高全國各個城市的房地產(chǎn)價格［1］，而這種信貸的過度擴張極有可能引發(fā)中國的金融危機。所以，從理論上來說，絕對遏制房地產(chǎn)市場炒作，去除其賺錢功能，是保證中國不爆發(fā)系統(tǒng)風險最為重要的方面。就此而言，“房住不炒”對樓市的市場定位具有十分重要的理論意義。

四、“房住不炒”市場定位的政策選擇及核心

從上面的討論可以看到，住房不僅有多重屬性，其居住功能也同樣有多樣性。具體而言，住房市場在不同的國家或地區(qū)具有不同的定位，因而其為了滿足居民的居住功能也就表現(xiàn)為不同的方式。比如：新加坡是以政府提供的廉租屋或“組屋”為主，英美則是政府采取政策補貼方式鼓勵居民自己持有住房為主，日本則是采取爬樓梯式的方式讓居民的居住條件不斷地提升，德國則是以居民從市場租賃解決居住問題為主導(dǎo)等。［4］所以，中國房地產(chǎn)市場回歸以居住為主的消費市場同樣面臨不同的政策選擇。十九大報告提出的政策是：房子只住不炒及租購并舉制度接下來，強調(diào)的是保障、租賃、購買持有并舉發(fā)展模式，可能是對德國及新加坡住房發(fā)展模式的一種綜合考慮。我們對德國的房地產(chǎn)發(fā)展模式進行簡單的梳理。

世界上只有德國的房地產(chǎn)市場在過去的幾十年中得到了持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。［9］比如美國，盡管在20世紀90年代以前房地產(chǎn)市場持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展近五六十年，但是之后，美國房地產(chǎn)市場政策受到誤導(dǎo)，最終引發(fā)了2008年的金融危機，而英國的情況與之相比更是糟糕。［19］日本在20世紀90年代初爆發(fā)了房地產(chǎn)市場泡沫危機。在2008年美國金融危機之后，歐洲不少國家出現(xiàn)了房地產(chǎn)泡沫。德國卻是例外。德國新建住房的名義價格指數(shù)在1970—2015年上漲了90%，然而其新建住房實際價格指數(shù)卻下跌了11.3%，而德國的房價與家庭的收入之比下跌了62%。［9］［19］也就是說，對于德國的房地產(chǎn)市場，從1970年以來，以家庭收入為參考，德國的房價不斷降低。縱觀德國的經(jīng)濟，德國人均GDP逐年增長，而德國的房價并沒有隨其增長而走高，反而形成了住房價格與人均可支配收入的負相關(guān)關(guān)系。也就是說，如果強調(diào)住房的居住功能，居民購買住房的支付能力越來越強。德國，不論是房地產(chǎn)市場還是經(jīng)濟，在過去的幾十年，都得到了持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，沒有發(fā)生由房地產(chǎn)泡沫所引發(fā)的危機。

那么，德國房地產(chǎn)市場為何與全球其他國家不同？如何持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展？德國房地產(chǎn)市場的內(nèi)在發(fā)展機制又是如何建立的？其主要內(nèi)容是什么？德國房地產(chǎn)市場的內(nèi)在發(fā)展機制僅是一種特殊表現(xiàn)還是具有一般性的意義？它對中國房地產(chǎn)市場回到居住功能為主導(dǎo)的市場又有多少借鑒意義？等等。這些都是我們需要認真研究的問題。

首先，德國房地產(chǎn)市場遵循的是“社會市場經(jīng)濟體制”的原則［20］。在這個原則下，一方面，住房經(jīng)濟的各個組成部分，新建住房、存量住房的維護與更新，區(qū)域的劃分與使用，二手房的交易，只能通過價格機制來調(diào)節(jié)，政府必須放棄對租金、房價及土地價格的干預(yù)，并管理好投資者對投資環(huán)境的預(yù)期。另一方面，國家房地產(chǎn)市場的主要目標就是保證沒有足夠支付能力的弱勢居民獲得“有尊嚴的”居住環(huán)境（或建立住房保障體系）。政府不能因為國家保障性住房計劃而干擾到市場的有效運行，并以此對保障性住房政策及住房經(jīng)濟政策劃定清楚的邊界。也就是說，為了保證不同層次居民的居住消費，德國政府把提供的保障性住房與市場供應(yīng)的消費性住房完全分開，前者由政府負責，后者由市場發(fā)揮作用。在政策安排下，由市場供應(yīng)的消費性住房，其運作完全由市場機制起作用。

其次，在此基礎(chǔ)上，德國對房地產(chǎn)市場有著正確的定位，德國僅僅是把房地產(chǎn)市場作為滿足居民基本居住條件的市場。［9］在德國，其國家經(jīng)濟增長的“支柱產(chǎn)業(yè)”并不是房地產(chǎn)行業(yè)，其房地產(chǎn)業(yè)僅僅是作為國家福利體系的重要組成部分之一。例如，德國《住房扶持法》中明確提到其建立的社會福利住房就是作為承擔社會責任的住房政策的重要組成部分［9］［20］，即住房的居住功能首先就是政治功能。德國還把住房的居住功能定位寫入其《憲法》《住房扶持法》等一系列的法律法規(guī)中。例如《住房扶持法》《住房租金補助法》《住房租賃法》和《私人住房補助金法》，這四大支柱為德國的房地產(chǎn)市場的健康有序運行提供了有力的法律保障［9］［19］，使得德國的住房的居住功能獲得了法律保證。

再次，如果想要讓住房市場回歸居住功能，僅僅作為國家福利的重要組成部分，那么住房市場的利潤一定要嚴格地限制在一定的水平上。德國既給予開發(fā)商一定的住房建造投資補貼來鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)擴大投資，同時政府又嚴格限制開發(fā)商的利潤。如果德國的房地產(chǎn)開發(fā)商所建造的住房定價超過合理房價的20%，那么其行為就違反了法律。倘若開發(fā)商所建造的住房的定價超過了合理房價的一半，那么其開發(fā)商的行為就構(gòu)成了犯罪，其行為可能使得德國的開發(fā)商接收到大額的罰款或者承擔刑事責任。對于德國的租房市場，其利潤水平也同樣受到嚴格的限定和要求。在德國，其房東出租房屋所獲得的租金倘若超過合理租金的五分之一，一樣構(gòu)成違法行為，若超過了一半就構(gòu)成了犯罪。［9］合理房價及合理租金的界定標準都非常嚴格，都得通過多方的相應(yīng)組織協(xié)商來確定。還有，德國對住房的投機有相當嚴格的法律界定。在德國，住房市場的交易費由過戶費、評估費和資本利得稅組成，其中資本利得稅就需要25%。不過，如果在德國持有住房十年以上，可以申請豁免25%的資本利得稅，如果擁有住房不足十年的，則需要嚴格按照個人所得稅累進稅率進行征稅。［19］在這種制度安排下，市場的投機者很難獲得利潤，也就是說幾乎去除了住房市場的賺錢效應(yīng)，住房投機炒作的屬性受到嚴格限制，甚至擠出市場。這是德國房地產(chǎn)市場能夠回歸居住功能，持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。

最后，德國有一個十分發(fā)達的住房租賃市場。這是讓房地產(chǎn)市場回歸到居住功能最為重要的方面。德國的住房租賃市場所占的比重相當高，根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，德國住房市場的租賃率在1999年就達到57%［9］［21］，而其住房的擁有率只有40%多。同期歐盟的住房擁有率平均達63%，如：西班牙高達85%，希臘為80%，意大利為75%。但當2008年美國金融危機全面爆發(fā)時，這些高住房持有率的國家卻是損失最大的幾個國家。

為什么更多的德國居民喜歡租賃房屋而不是持有房屋呢？這與德國政府對房地產(chǎn)市場的居住功能的定位直接相關(guān)，例如，德國的住房交易稅為累進稅制，高額的稅制降低了德國人持有房屋的意愿，也就是說，在德國，想要通過交易房屋來獲得高額的利潤幾乎是不可能的。［9］

德國政府為了保證市場上有足夠的房屋租賃，政府一方面要求其開發(fā)商建造足夠的優(yōu)質(zhì)租賃性住房，另一方面給予開發(fā)商足夠的補貼來保障租賃市場的需求。［9］同時，德國出臺一系列的法律保護居民的租賃權(quán)利，如德國的《住房租賃法》限制房東的租金及每年的增加比例，除此之外，該法律還給予租賃者續(xù)租的權(quán)利，要求房東不僅僅不能夠在租賃合約期間違約，即使合約結(jié)束，房東也必須續(xù)租，除非租賃者有重大過失。［9］［20］而且，德國的住房租賃者成立了強大的住房租賃者協(xié)會，該組織主要負責協(xié)調(diào)租賃者與各個部門之間的利益關(guān)系，還參與當?shù)爻鞘械淖》堪l(fā)展規(guī)劃及住房法律的制定，全面的保護當?shù)刈赓U者的利益。［9］此外，德國的房地產(chǎn)市場制度安排還包括住房合作社金融制度、穩(wěn)定租賃住房市場投資回報率的安排、城鎮(zhèn)化的規(guī)劃、長期穩(wěn)定的房地產(chǎn)信貸政策等。

可見，德國房地產(chǎn)市場的運行機制是建立在市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)上，并以此為基礎(chǔ)嚴格地把住房定位在滿足居民基本居住條件改善的居住功能上，并且把住房的居住功能原則落實到一系列的法律條文中，嚴格限制房地產(chǎn)投機炒作、嚴格限制房地產(chǎn)市場的利潤水平，并通過政府的經(jīng)濟激勵政策讓居民更愿意選擇住房租賃性消費，而不是持有住房消費，以此建立了一個占比例較高的住房租賃市場。［9］這些就是德國房地產(chǎn)市場能夠持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵所在。而新加坡的住房市場占主導(dǎo)的是政府提供的保障性住房（保障性住房占為80%以上，保障性住房之外由市場機制決定的住房市場所占的比例不到20%）。所以，十九大報告提出建立起“多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”。

五、當前中國房地產(chǎn)市場制度改革及未來發(fā)展

從2016年中央經(jīng)濟工作會議上“房住不炒”概念的提出，意味著中國從根本上確立了房地產(chǎn)市場改革目標（即房地產(chǎn)市場回歸本源或居住功能，去除賺錢效應(yīng)）及房地產(chǎn)市場發(fā)展模式（即建立多層次的消費性住房市場）。幾年來，根據(jù)這個宗旨，各地方政府出臺了一系列的調(diào)控政策。但伴隨地方政府房地產(chǎn)調(diào)控政策出臺，調(diào)控政策越多、越頻繁、越嚴厲，國內(nèi)多數(shù)城市的房價越是上漲，所以，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會同中宣部、公安部、司法部、稅務(wù)總局、市場監(jiān)管總局、銀保監(jiān)會等部委，2018年印發(fā)《關(guān)于在部分城市先行開展打擊侵害群眾利益違法違規(guī)行為治理房地產(chǎn)市場亂象專項行動的通知》。［22］［23］而當前房地產(chǎn)市場亂象叢生的核心，仍然是各種房地產(chǎn)投機炒作越來越嚴重。

當前我國房地產(chǎn)市場的問題出在了哪里，為什么房地產(chǎn)市場亂象叢生，其根源又在哪里？根源就在于我國的房地產(chǎn)市場的性質(zhì)能否發(fā)生轉(zhuǎn)變，十九大報告中，我國政府對于住房只住不炒這一概念的提出給予房地產(chǎn)市場清楚明晰的定位，然而在執(zhí)行的過程中真的如此嗎？政府職能部門實際上是用行政性工具來參與和對抗市場，而沒能用經(jīng)濟杠桿來落實十九大報告對中國房地產(chǎn)市場的定位，而房地產(chǎn)市場的商品端是以市場化的方式進行的。這兩者根本就不是一回事，那么政府所提出的房地產(chǎn)調(diào)控政策也就不可能讓房地產(chǎn)市場性質(zhì)發(fā)生轉(zhuǎn)變。［23］另一方面，我國的體制改革是一個很緩慢的過程，不論是土地、財政的體制改革，還是稅收、金融、立法等體制改革，都是一個煩瑣緩慢的過程，所以在這種背景下，地方政府不僅僅沒有改變房地產(chǎn)市場的定位，反而適得其反，推高了房價，甚至有一些城市借助房地產(chǎn)政策，提出“饑餓營銷”策略推高房價，引發(fā)搶房潮。可以說，這波宏觀調(diào)控政策根本就沒有改變房地產(chǎn)市場的預(yù)期，各地的居民認為地方政府沒有真正地想去改變房地產(chǎn)市場的現(xiàn)狀，反而進一步推高了房價。［24］可以說，房地產(chǎn)市場的預(yù)期不改變，房地產(chǎn)市場的性質(zhì)不能真正的改變，房地產(chǎn)市場不能夠從投資為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橄M為主導(dǎo)，再加上國內(nèi)棚戶區(qū)改造的貨幣分化和寬松的貨幣政策，投資者就不會停止涌入房地產(chǎn)市場的步伐。那么不論出臺什么樣的調(diào)控政策，開發(fā)商和住房的炒作者根本不會在乎所謂的調(diào)控政策，在他們眼里看來，只不過是少了一點點利潤而已。這樣的情況下，國內(nèi)的房地產(chǎn)市場豈能不亂象叢生？事實上，根據(jù)別國的經(jīng)驗，或者從市場本身出發(fā)，其實政府只要能夠做到嚴格限定稅收，將住房消費與其投資信用嚴格的區(qū)分和界定，房地產(chǎn)市場的亂象叢生就會消失。［23］首先要通過經(jīng)濟杠桿（比如稅收政策及信貸政策）讓住房市場回歸本源，回歸居住功能，去除房地產(chǎn)賺錢效應(yīng)。比如韓國采取住房交易累進所得稅的方式嚴格限制房地產(chǎn)投機炒作，成熟的市場都是如此。也就是說，要用稅收政策及信貸政策嚴格地對住房的投資與消費在事前、事中、事后進行界定，并以此方式來清除住房賺錢功能。［1］如果做不到這點，“房住不炒”的原則是不可能得到落實的。而且就當前我國現(xiàn)實情況來看，不僅房地產(chǎn)相關(guān)的稅收政策相當落后，而且房地產(chǎn)交易所得稅也形同虛設(shè)（地方政府對交易的陰陽合同默許），這些成了房地產(chǎn)投機炒作一直盛行最為重要的原因。

其次是立法，要制定《住宅法》，把“房住不炒”的原則用法律固定下來。而《住宅法》具體內(nèi)容的確立應(yīng)該是通過大眾決策的方式來進行，而不是少數(shù)人或職能部門來確定，只有通過大眾決策才能夠真正地做到房地產(chǎn)市場利益的均衡化。只有這樣才能把居住功能定位的新原則及程序正義具體地體現(xiàn)在住房的發(fā)展模式、土地、產(chǎn)業(yè)、金融、投資、政府資助及稅收等各個方面上，更為具體地體現(xiàn)在住房的土地交易、城市規(guī)劃、融資、開發(fā)、租賃、銷售等住房市場各個環(huán)節(jié)上。［24］這也是讓中國住房市場回到居住功能上來的重要方面。［4］

再次，重新嚴格界定政府在房地產(chǎn)市場的職能邊界（比如保障性住房是政府的職責），減少政府對房地產(chǎn)市場主導(dǎo)與干預(yù)，讓市場機制對房地產(chǎn)資源配置起決定性的作用。如果不讓政府的行政性調(diào)控方式逐漸退出市場，房地產(chǎn)市場調(diào)控要見成效是相當困難的。而政府對房地產(chǎn)市場的過多干預(yù)，這可能是刺破房地產(chǎn)市場泡沫最為重要的原因所在。只有在上述三個條件確立的情況下，中國的租售并舉住房市場才能順利發(fā)展，否則會面臨著一系列的障礙。當前國內(nèi)許多城市的住房租賃市場發(fā)展緩慢基本上與這些條件不充分有關(guān)。所以，當前中國房地產(chǎn)市場制度改革，優(yōu)先考慮的就是這三個方面的問題。

可以說，中國有14億人口，住房市場仍然具有無限發(fā)展的潛力，但要讓這個市場發(fā)展與繁榮，就得在“房住不炒”原則上通過制度改革讓房地產(chǎn)市場回到本源，回歸到居住功能，去除房地產(chǎn)市場賺錢功能，逐漸降低房地產(chǎn)市場風險。

注釋：

①該數(shù)據(jù)來源于歷年《中國統(tǒng)計年鑒》。后文未標注出處的數(shù)據(jù)，均來源于歷年《中國統(tǒng)計年鑒》。

②參見《居民收入持續(xù)較快增長 人民生活質(zhì)量不斷提高》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站。

③參見青年創(chuàng)業(yè)網(wǎng)2017年11月16日的報道 《財富總值全球第二 中國居民家庭越來越富有了》,http://www.91cyl.com/cybd/11834.html。

④西南財經(jīng)大學(xué)甘犁教授研究表明：2008年投資性購房占19.6%，2013年為28%，2016年為33.4%，2017年為37.6%，2018年更是上漲到了50.3%。因為，購房家庭在2013年的居住狀況為，一線城市63.6%的家庭居住在自己的房屋，二線為69%，三線為80.4%。所以2013年至2017年，絕大多數(shù)居民購房主要是為了投資。參見甘犁《為什么應(yīng)該堅持棚改貨幣化？》，https://finance.qq.com/a/20180702/030085.html。