印染行業(yè)水污染物排污權(quán)交易情況分析

劉添濤，王 翔

（1.中國印染行業(yè)協(xié)會，北京 100742；2.國家毛紡織產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗中心，北京 100020）

2014年8月25日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2014]第38 號），標(biāo)志著排污權(quán)交易制度已成為中國一項重要的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。

排污權(quán)交易指實施排污許可證制度后，在市場上購買排污權(quán)的行為。排污企業(yè)擁有按照排污許可證配額向特定地點(diǎn)排放特定污染物的權(quán)力。企業(yè)依據(jù)實際需求確定排污權(quán)交易的價格、數(shù)量、區(qū)域等，自主決定污染排放量和排污權(quán)交易量。排污權(quán)交易情況能真實反映排污企業(yè)所需要的排污量。排污權(quán)交易制度通過建立交易市場，敦促企業(yè)在買賣排污權(quán)的經(jīng)濟(jì)效益和治理成本之間進(jìn)行衡量，引導(dǎo)和刺激排污企業(yè)自發(fā)治理。目前，排污權(quán)交易存在法律規(guī)范不健全、總量較難確定、初始分配難確定、缺少市場規(guī)則、監(jiān)管亟待加強(qiáng)等問題。

1 國內(nèi)水污染物排污權(quán)交易發(fā)展現(xiàn)狀

近幾年，很多省份已經(jīng)建立專門的排污權(quán)交易監(jiān)管機(jī)構(gòu)及排污權(quán)交易平臺，一些還沒有開展排污權(quán)交易的省份也在抓緊制定排污權(quán)交易政策。地方政府對開展排污權(quán)交易能帶來的環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益給予了很大期望。

目前，國內(nèi)排污權(quán)交易的開展主要圍繞氣體污染物，主要交易指標(biāo)包括二氧化硫和氮氧化物，少數(shù)地區(qū)如山西省增加了工業(yè)粉塵和煙塵2項交易指標(biāo)。與氣體污染物排污權(quán)交易開展?fàn)顩r相比，只有少數(shù)省份開展了CODCr、氨氮等水質(zhì)污染指標(biāo)的排污權(quán)交易，具有推廣價值的成功交易案例非常少。國內(nèi)水污染物排污權(quán)交易在理論層面上還有很多問題需要完善，導(dǎo)致我國此項工作進(jìn)展緩慢。

2 印染行業(yè)水污染物排污權(quán)有償使用和交易情況

目前，印染行業(yè)產(chǎn)能主要集中在浙江、江蘇、山東、廣東、福建等東部沿海五省，這里主要分析五大省印染行業(yè)排污權(quán)有償使用和交易情況。

2.1 浙江省

浙江省有關(guān)排污權(quán)有償使用和交易的政策法規(guī)主要有如下幾項。

（1）《浙江省大氣污染防治條例》（2016年修訂版）、《浙江省人民政府關(guān)于開展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（浙政發(fā)〔2009〕47號）。

（2）《浙江省排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作暫行辦法》（浙政辦發(fā)〔2010〕132 號）中，第三條，本辦法所稱的污染物是指現(xiàn)階段實施污染物排放總量控制的化學(xué)需氧量和二氧化硫兩項主要污染物。本辦法所稱的排污權(quán)是指排污單位按排污許可證許可的污染物排放總量指標(biāo)向環(huán)境直接或間接排放污染物的權(quán)利。排污單位的排污權(quán)以排污許可證的形式確認(rèn)，排污權(quán)的有效期限與排污許可證期限一致。第四條，化學(xué)需氧量排污權(quán)有償使用和交易適用于太湖流域、錢塘江流域范圍內(nèi)，以及經(jīng)省環(huán)境保護(hù)行政主管部門、省財政主管部門同意納入試點(diǎn)的其他流域的市縣內(nèi)按排污許可證規(guī)定有總量控制要求的工業(yè)排污單位。二氧化硫排污權(quán)有償使用和交易，適用于全省范圍內(nèi)按排污許可證規(guī)定有總量控制要求的工業(yè)排污單位。化學(xué)需氧量排污權(quán)交易原則上在設(shè)區(qū)市的市區(qū)或縣（市）范圍內(nèi)進(jìn)行，需跨設(shè)區(qū)市市區(qū)或縣（市）交易的，須經(jīng)省環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)；二氧化硫排污權(quán)交易可在全省范圍內(nèi)進(jìn)行。第七條，排污單位實行排污權(quán)有償使用、開展排污權(quán)交易，不免除環(huán)境保護(hù)的其他法定義務(wù)。第十三條，開展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)的地區(qū)，新建、改建、擴(kuò)建項目和排污單位需要新增排污權(quán)指標(biāo)的，應(yīng)通過排污權(quán)交易取得。第十九條，跨行政區(qū)域交易排污權(quán)，需符合出讓區(qū)域的排污總量控制要求、符合受讓區(qū)域的環(huán)境功能達(dá)標(biāo)要求，經(jīng)過省環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批。交易的排污權(quán)指標(biāo)仍納入出讓區(qū)域的排污總量控制指標(biāo)，待排污權(quán)有效期滿后再轉(zhuǎn)入受讓區(qū)域。

（3）《浙江省排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作暫行辦法實施細(xì)則》（浙環(huán)函（2011）247號）中，第四條，排污單位的排污權(quán)以排污許可證的形式確認(rèn)。排污單位的排污權(quán)指標(biāo)是指排污許可證許可的年度污染物排放總量。第十九條，新建、改建、擴(kuò)建項目按建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件和排污許可證管理的要求，需新增的排污權(quán)指標(biāo)必須通過排污權(quán)交易取得。

（4）《浙江省排污權(quán)有償使用收入和排污權(quán)儲備資金管理暫行辦法》（浙財綜〔2010〕143號）中，初始排污權(quán)有償使用費(fèi)是指在區(qū)域主要污染物排放總量控制的前提下，排污單位依法取得初始排污權(quán)指標(biāo)并按規(guī)定繳納的費(fèi)用。政府儲備排污權(quán)出讓收入是指政府儲備的排污權(quán)指標(biāo)，以公開拍賣、掛牌和協(xié)議等方式出讓給排污單位所取得的收入。排污企業(yè)進(jìn)行排污權(quán)交易的，應(yīng)按規(guī)定繳納排污許可證期限內(nèi)的初始排污權(quán)有償使用費(fèi)。排污企業(yè)繳納初始排污權(quán)有償使用費(fèi)，不免除其繳納排污費(fèi)的義務(wù)。

（5）《浙江省排污權(quán)儲備和出讓管理暫行辦法》（浙環(huán)發(fā)〔2013〕45號）：現(xiàn)階段實施排污權(quán)儲備的主要污染物指標(biāo)為化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物。排污權(quán)交易機(jī)構(gòu)受環(huán)境保護(hù)行政主管部門委托，承擔(dān)排污權(quán)儲備和出讓等具體工作。

（6）浙江省排污權(quán)回購管理暫行辦法（征求意見稿）：富余排污權(quán)計算方法，富余排污權(quán)=排污單位排污許可量-削減后正常工況下達(dá)標(biāo)排放的年排放量。排放量核定方法：實測法、排污系數(shù)法、物料衡算法。

（7）浙江省主要污染物初始排污權(quán)核定和分配技術(shù)規(guī)范（試行）〔2013〕：對重點(diǎn)行業(yè)A類許可證管理工業(yè)排污單位，各地可結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，制定不低于國家和省的主要污染物排污績效標(biāo)準(zhǔn)。按排污績效計算的排污權(quán)，與排污單位項目環(huán)境影響評價批復(fù)進(jìn)行比較，初步確定初始排污權(quán)。若按排污績效計算的結(jié)果高于環(huán)評批復(fù)允許排放量的，按環(huán)評批復(fù)允許排放量預(yù)分配初始排污權(quán)；若按排污績效計算的結(jié)果低于環(huán)評批復(fù)允許排放量的，在可分配初始排污權(quán)總量不足的地區(qū)，按排污績效計算的結(jié)果分配初始排污權(quán)。

浙江省于2009年3月獲批開展排污權(quán)有償使用和交易國家試點(diǎn)，是全國試點(diǎn)工作開展較早、發(fā)展較快的地區(qū)，圍繞排污權(quán)“核量、定價、交易、監(jiān)管”四個核心環(huán)節(jié)，從政策研究、制度設(shè)計、平臺構(gòu)建和市場交易等多方面、多層次開展試點(diǎn)實踐。經(jīng)過5年的探索和實踐，在全省上下已樹立起環(huán)境資源“稀缺、有價和有償”的理念，對浙江省經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生了積極影響。目前，企業(yè)可以在浙江省排污權(quán)交易網(wǎng)上進(jìn)行交易。

浙江省政府目前不批新建印染項目，沒有審批報告便無法購買排污權(quán)。技改項目政府要求能耗不增，排污總量不增，年產(chǎn)總量不增，根本不用進(jìn)行排污權(quán)交易。浙江省很多地區(qū)的印染企業(yè)已經(jīng)淘汰了燃煤鍋爐，基本上沒有二氧化硫和氮氧化物排放，也不需要交易；定型機(jī)廢氣排放的VOC，目前還沒有開始交易，都是政府回購關(guān)閉企業(yè)的指標(biāo)，再削減50%無償調(diào)劑給其他企業(yè)，優(yōu)先調(diào)劑給畝均產(chǎn)出A的企業(yè)，B、C類企業(yè)比較難獲得指標(biāo)。目前，浙江省初始排污權(quán)都是需要購買的，從2017年開始每年購買一次。

2.2 江蘇省

江蘇省有關(guān)排污權(quán)的政策法規(guī)主要有如下幾項。

（1）《江蘇省排污權(quán)有償使用和交易管理暫行辦法》（蘇政辦發(fā)〔2017〕115號）。

（2）江蘇省排污權(quán)有償使用和交易實施細(xì)則（試行）（征求意見稿）中，生活污水集中處理、工業(yè)廢水集中處理不納入排污權(quán)有償使用和交易范圍。第三條，排污權(quán)有償使用和交易污染物種類暫定為化學(xué)需氧量（CODCr）、氨氮（NH3—N）、總磷（TP）、二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx）五種，總氮（TN）和揮發(fā)性有機(jī)物（VOCs）待有償使用價格出臺后，再納入有償使用和交易范圍。第五條現(xiàn)有排污單位的排污權(quán)數(shù)量與排污許可證核定的許可排放量一致。第六條，排污單位排污權(quán)有效期與排污許可證的有效期一致。第十六條，排污權(quán)有償使用價格按蘇價費(fèi)〔2008〕19號、蘇價費(fèi)〔2008〕60號、蘇價費(fèi)〔2011〕162號、蘇價費(fèi)〔2014〕411號文件執(zhí)行。第二十二條，未完成上年度總量減排任務(wù)、上年度環(huán)境質(zhì)量達(dá)不到改善要求的縣（市、區(qū)），當(dāng)年度不得受讓本行政區(qū)域外的相應(yīng)污染因子排污權(quán)。禁止從太湖流域外向流域內(nèi)轉(zhuǎn)讓水污染物排污權(quán)。太湖流域包括無錫、常州、蘇州市的全部行政區(qū)域，南京市的高淳區(qū)、溧水區(qū)，鎮(zhèn)江市的丹陽市、丹徒區(qū)和句容市。第二十四條，排污權(quán)交易基準(zhǔn)價格參照排污權(quán)有償使用價格，按照元/t污染物計算。

目前，江蘇省開展了排污權(quán)有償使用，但江蘇省區(qū)域的環(huán)境總量不夠，印染企業(yè)可以把原有的排污權(quán)賣給政府，政府再給新興產(chǎn)業(yè)，但印染企業(yè)基本購買不了，排污權(quán)交易有一定難度。

2.3 廣東省

廣東省有關(guān)排污權(quán)的政策法規(guī)主要有如下幾項

（1）廣東省排污權(quán)交易規(guī)則（試行）：出讓方是指擁有排污權(quán)儲備的各級環(huán)境保護(hù)主管部門，合法擁有可出讓排污指標(biāo)的單位。受讓方是指對排污指標(biāo)進(jìn)行回購的各級環(huán)境保護(hù)主管部門；需增加主要污染物排放量的新建、改建、擴(kuò)建項目；為達(dá)到總量控制要求的現(xiàn)有排污單位。

目前，廣東省只有佛山市試點(diǎn)，現(xiàn)有企業(yè)基本上不能進(jìn)行排污權(quán)交易，只有新建、改建、擴(kuò)建項目需要申請環(huán)評，必須從政府購買初始排污權(quán)，才能通過環(huán)評審批。因為印染企業(yè)每種產(chǎn)品生產(chǎn)過程排放的廢水量和污染物量不同，不能單純按照排放量/噸布來計算，所以，現(xiàn)有企業(yè)購買的初始排污權(quán)的核定基本是按環(huán)評排放量來定，符合企業(yè)的實際情況。但購買排污權(quán)并不是永久性的，排污權(quán)有效期為全省開展排污權(quán)有償使用費(fèi)征收后次年起順延5年，以排污許可證的形式確認(rèn)。排污許可證超過法定期限，符合許可證延續(xù)條件的，憑交易憑證予以換證續(xù)期；不符合法定延續(xù)條件的，可通過排污權(quán)交易市場轉(zhuǎn)讓排污權(quán)。排污權(quán)有償使用期限只有5年，如果企業(yè)將富余排污指標(biāo)進(jìn)行交易，交易出去的量以后將無法再次購買或者很難辦理，5年之后還需按照當(dāng)時市值再次購買排污權(quán)，影響了企業(yè)進(jìn)行排污權(quán)交易的積極性。

國家政策規(guī)定有償取得排污權(quán)的單位，不免除其依法繳納排污費(fèi)等相關(guān)稅費(fèi)的義務(wù)。根據(jù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)反映，企業(yè)在購買了5年的初始排污權(quán)，實際減排后，國家沒有減排的相關(guān)鼓勵政策，購買排污權(quán)增加了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的負(fù)擔(dān)，影響了企業(yè)購買初始排污權(quán)的積極性。目前來看，廣東省印染行業(yè)排污權(quán)交易在現(xiàn)有企業(yè)之間有一定難度，新建、改建、擴(kuò)建項目必須購買排污權(quán)才能通過環(huán)評，需要在指定區(qū)域或流域范圍內(nèi)開展排污權(quán)交易。

2.4 福建省

福建省有關(guān)排污權(quán)的政策法規(guī)主要有如下幾項。

（1）《關(guān)于推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易工作的意見（試行）》（閩政〔2014〕24號）、《福建省主要污染物排污權(quán)指標(biāo)核定管理辦法（試行）》（閩環(huán)發(fā)〔2014〕12號）。其中，可交易排污權(quán)所消減的可用于交易的重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)分為一類可交易排污權(quán)和二類可交易排污權(quán)。一類可交易排污權(quán)為包含在初始排污權(quán)之內(nèi)的部分，二類可交易排污權(quán)為不包含在初始排污權(quán)之內(nèi)的部分。初始排污權(quán)的核定原則上按現(xiàn)有工業(yè)排污單位的污染物績效排放量與環(huán)境影響評價批復(fù)排放量進(jìn)行比較后取小值。

（2）福建省人民政府關(guān)于全面實施排污權(quán)有償使用和交易工作的意見（閩政〔2016〕54 號）。福建省從2014年出臺《關(guān)于推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易工作的意見（試行）》開始，先在造紙、水泥、皮革、合成革與人造革、建筑陶瓷、火電、合成氨、平板玻璃8個行業(yè)進(jìn)行排污權(quán)試點(diǎn)，福建省海峽股權(quán)交易中心提供全省統(tǒng)一的排污權(quán)交易平臺，并實施交易管理，各設(shè)區(qū)市和平潭綜合實驗區(qū)可在其分支機(jī)構(gòu)交易平臺上交易。實施排污權(quán)有償使用和交易的污染物為國家實施總量控制的主要污染物，現(xiàn)階段包括化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物。福建省人民政府關(guān)于全面實施排污權(quán)有償使用和交易工作的意見（閩政〔2016〕54號）中提到，自2017年1月1日起，將排污權(quán)有償使用和交易的實施對象擴(kuò)大為全省范圍內(nèi)工業(yè)排污單位，工業(yè)集中區(qū)集中供熱和廢氣、廢水集中治理單位。城鎮(zhèn)污水集中治理單位削減的污染物也被納入可交易范圍。新（改、擴(kuò)）建項目新增的排污權(quán)指標(biāo)應(yīng)通過市場交易、政府儲備出讓等方式有償取得。排污單位通過繳納初始有償使用費(fèi)、市場交易或由政府儲備出讓獲得排污權(quán)，在規(guī)定期限內(nèi)對有償取得的排污權(quán)擁有使用、轉(zhuǎn)讓、抵押和租賃等權(quán)利。鼓勵現(xiàn)有排污單位通過淘汰落后和過剩產(chǎn)能、清潔生產(chǎn)、污染治理、技術(shù)改造升級等手段減少污染物的排放；依法形成的可交易排污權(quán)在繳納初始有償使用費(fèi)的前提下，可出讓或無償調(diào)劑用于本單位或具有絕對控股關(guān)聯(lián)關(guān)系單位的新（改、擴(kuò)）建項目建設(shè)。出讓、無償調(diào)劑的排污權(quán)有效期限為5年，有效期限不足的應(yīng)先行延續(xù)。排污權(quán)交易價格以市場調(diào)節(jié)為主，但不得低于初始排污權(quán)有償使用費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。排污單位可依照程序自主交易排污權(quán)。政府儲備的排污權(quán)出讓可通過公開競價或者協(xié)議出讓的方式進(jìn)行，允許跨設(shè)區(qū)市交易。造紙、印染等建設(shè)項目主要水污染物指標(biāo)應(yīng)來源于工業(yè)企業(yè)。目前，福建省初始排污權(quán)需要有償使用。

2.5 山東省

青島是山東省首個排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)城市。目前，青島的排污權(quán)有償使用實行新老劃斷、區(qū)別對待。青島選擇重點(diǎn)區(qū)域和部分重點(diǎn)行業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)。其中，水污染物排污權(quán)有償使用和交易的行業(yè)為環(huán)膠州灣區(qū)域內(nèi)直接或間接向膠州灣排放廢水的造紙、印染、化工、飲料制造、食品加工、機(jī)械制造與金屬加工等行業(yè)的重點(diǎn)企業(yè)；大氣污染物排污權(quán)的有償使用和交易企業(yè)為生產(chǎn)供應(yīng)全市電力、熱力的重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)。

山東省沒有企業(yè)間排污權(quán)交易，因為山東省印染企業(yè)規(guī)模比較大，關(guān)停企業(yè)少，企業(yè)要新上項目必須在實際排放量的基礎(chǔ)上減污，即“增產(chǎn)減污”，例如：一家企業(yè)排污許可證CODCr允許排放量為1 500 t，實際排放量1 200 t，剩余的300 t 可以賣，卻不能用于企業(yè)新上項目，如果需要新上項目只能在1 200 t的基礎(chǔ)上繼續(xù)減排。企業(yè)普遍反映，這樣嚴(yán)重影響排污權(quán)交易的實際意義。目前，山東省新建項目排污權(quán)還有可能交易，老廠進(jìn)行排污權(quán)交易可能性不大。山東省水資源缺乏，企業(yè)沒有取水指標(biāo)（地下水需要軟化），很多企業(yè)采用再生水用于生產(chǎn)，和地下水價格差不多，排污量也要達(dá)到排污許可的指標(biāo)。

3 排污權(quán)交易政策建議

3.1 加快試點(diǎn)研究進(jìn)程

通過各地區(qū)開展的排污權(quán)有償使用和排污權(quán)交易試點(diǎn)工作，總結(jié)經(jīng)驗和不足，完善理論和實際研究的可行性方案，統(tǒng)一確定初始排污權(quán)分配方法，推動排污權(quán)交易進(jìn)程。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該根據(jù)本省企業(yè)實際情況，通過一系列手段積極推進(jìn)該項工作。

3.2 加快制定相關(guān)法律法規(guī)

目前，各試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)相繼印發(fā)了排污權(quán)有償使用、儲備、出讓、抵押貸款、交易等一系列的管理辦法，在此基礎(chǔ)上，各地可以積極展開地方立法探索，制定專門的排污權(quán)行政法規(guī)；出臺相關(guān)的減排獎勵政策，促進(jìn)企業(yè)實施排污權(quán)有償使用和交易的積極性。

3.3 注重與其他制度的銜接

排污權(quán)有償使用與交易制度需要與其他環(huán)境保護(hù)制度協(xié)調(diào)配合，形成制度合力。《指導(dǎo)意見》中指出“有償取得排污權(quán)的單位，不免除其依法繳納排污費(fèi)等相關(guān)稅費(fèi)的義務(wù)”，明確了排污單位參與排污權(quán)交易，不免除其污染治理、污染損害賠償?shù)呢?zé)任，彰顯了制度的獨(dú)立性和權(quán)威性。然而，在制度實施的同時必須考慮與其他環(huán)境保護(hù)制度的銜接。例如，與環(huán)境影響評價制度的銜接，包括在排污權(quán)有償使用批復(fù)和出受讓時進(jìn)行環(huán)境影響的可行性評估，將建設(shè)項目環(huán)評與排污交易可行性評估一并進(jìn)行等；與總量控制制度的銜接，包括根據(jù)交易情況調(diào)整區(qū)域總量控制指標(biāo)、根據(jù)區(qū)域總量控制狀況限制排污交易等。