淮河源重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

文_郜彗 張祥耀 唐潔穎

1.信陽(yáng)師范學(xué)院地理科學(xué)學(xué)院 2.信陽(yáng)師范學(xué)院河南省水土環(huán)境污染協(xié)同防治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室3.信陽(yáng)師范學(xué)院精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興軟科學(xué)研究基地

淮河源重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后性的耦合導(dǎo)致該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)兩者很難兼顧，存在著“生態(tài)不經(jīng)濟(jì)”與“經(jīng)濟(jì)不生態(tài)”的矛盾。近年來(lái)，雖然河南省政府在該區(qū)域推行了生態(tài)補(bǔ)償制度，但生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還存在著生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶^(guò)窄、生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任與受益主體不明確和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不高等諸多深層次的問(wèn)題。因此，加快生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)是淮河源重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)可持續(xù)發(fā)展的根本要求，是淮河源地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在體現(xiàn)，也是該區(qū)域亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

1 研究區(qū)概況

淮河源重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)包括信陽(yáng)市平橋區(qū)、潢川縣、淮濱縣等11個(gè)地區(qū)，總占地面積為21109km2。2001年11月國(guó)家環(huán)保部（原國(guó)家環(huán)?？偩郑⑦@11個(gè)地區(qū)所屬區(qū)域確定為淮河源國(guó)家級(jí)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)建設(shè)試點(diǎn)；2008年7月，環(huán)保部、中國(guó)科學(xué)院將該區(qū)域確定為淮河源國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)?；春釉粗攸c(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是“南水北調(diào)”的重要水源區(qū)，也是影響整個(gè)淮河流域全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的特殊地區(qū)，境內(nèi)生態(tài)環(huán)境保育對(duì)水源涵養(yǎng)、生物多樣性維持和保障生態(tài)安全具有極其重要作用。

2 淮河源重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，運(yùn)用政府和市場(chǎng)手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度。通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償理論和方法研究的分析，參照生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的一般思路，設(shè)計(jì)了政府補(bǔ)償與市場(chǎng)補(bǔ)償相結(jié)合的淮河源重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

2.1 生態(tài)補(bǔ)償主體及客體的確定

2.1.1 生態(tài)補(bǔ)償主體

淮河源重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)環(huán)境資源屬于非排他性的公共物品，其受益對(duì)象廣泛，全國(guó)范圍內(nèi)的政府及居民都會(huì)受益。根據(jù)“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，部分生態(tài)建設(shè)的成本及生態(tài)效益的補(bǔ)償應(yīng)該由中央政府承擔(dān)，中央政府是國(guó)家主體；淮河中下游地區(qū)直接或間接受益于源頭地區(qū)創(chuàng)造的生態(tài)價(jià)值，對(duì)于淮河源區(qū)進(jìn)行生態(tài)建設(shè)付出的成本應(yīng)當(dāng)給與補(bǔ)償。此外由于開(kāi)發(fā)利用流域源頭地區(qū)自然資源和自然景觀，而損害了淮河流域源頭地區(qū)的生態(tài)功能或?qū)е律鷳B(tài)價(jià)值喪失的生態(tài)破壞者，也須對(duì)生態(tài)環(huán)境的損失做出經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。因此淮河源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)主體包括生態(tài)受益者和破壞者，具體是地方、企業(yè)和個(gè)人；淮河源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有外部經(jīng)濟(jì)性，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展來(lái)看，對(duì)淮河源區(qū)的生態(tài)建設(shè)有利于淮河源區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，最終的受益者是淮河源區(qū)自身，因此淮河源區(qū)自身是自我補(bǔ)償主體。但由于淮河源區(qū)目前經(jīng)濟(jì)較為落后，自身進(jìn)行生態(tài)建設(shè)的能力十分薄弱，生態(tài)補(bǔ)償政策應(yīng)以國(guó)家和社會(huì)補(bǔ)償為主，自我補(bǔ)償作為補(bǔ)充。

2.1.2 生態(tài)補(bǔ)償客體

生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w是指因向社會(huì)提供生態(tài)服務(wù)、提供生態(tài)產(chǎn)品、從事生態(tài)環(huán)境建設(shè)等而付出相應(yīng)成本或其他利益受損，應(yīng)得到補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)組織、地區(qū)和個(gè)人。多年來(lái)，淮河源區(qū)各級(jí)政府和廣大群眾致力于淮河源生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)，淮河源區(qū)環(huán)境質(zhì)量總體狀況良好，為下游地區(qū)提供了良好的水源，同時(shí)在經(jīng)濟(jì)上也做出了巨大犧牲，喪失了很多發(fā)展機(jī)遇和資源。因此淮河源地區(qū)迫切需要國(guó)家加大支持力度，加強(qiáng)淮河源國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)與建設(shè)，有效保護(hù)森林植被、草地、濕地及生物多樣性，更好地保障整個(gè)流域的生態(tài)安全?；春釉吹貐^(qū)生態(tài)補(bǔ)償客體為信陽(yáng)市10縣（區(qū)）及南陽(yáng)桐柏縣，根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償優(yōu)先級(jí)結(jié)果，可優(yōu)先補(bǔ)償新縣、商城縣、桐柏縣、羅山縣、光山縣、固始縣、浉河區(qū)。

2.2 生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

考慮到補(bǔ)償效果和補(bǔ)償者的承受能力，文中利用生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估法、土地碳排放法和生態(tài)溢出效益法對(duì)淮河源生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了測(cè)算，完善生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的上限、下限和年補(bǔ)償參考值，得到生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的范圍，從而解決了研究區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)這一核心問(wèn)題。南部山區(qū)新縣、商城縣以及西部桐柏縣生態(tài)優(yōu)先值最大，屬于優(yōu)先補(bǔ)償區(qū)；次級(jí)補(bǔ)償區(qū)主要集中在中部丘陵地區(qū)，包括羅山縣、光山縣、固始縣、浉河區(qū)；北部平原地區(qū)的息縣、平橋區(qū)、淮濱縣、潢川縣生態(tài)優(yōu)先值最小，屬于潛在補(bǔ)償區(qū)。

2.3 生態(tài)補(bǔ)償模式與途徑

縱觀國(guó)內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，生態(tài)補(bǔ)償歸納起來(lái)主要包括政府主導(dǎo)運(yùn)作模式、市場(chǎng)化運(yùn)作模式以及二者混合模式。政府主導(dǎo)運(yùn)作模式是以政府作為補(bǔ)償主體對(duì)生態(tài)效益提供者給與生態(tài)補(bǔ)償，目前政府主導(dǎo)運(yùn)作模式在我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償中居主導(dǎo)地位，具體包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政府直接投資、專項(xiàng)基金和其他輔助模式。市場(chǎng)化運(yùn)作模式通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，一般是將生態(tài)環(huán)境要素的權(quán)屬、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能或環(huán)境污染治理的配額等投入市場(chǎng)，通過(guò)公共支付、一對(duì)一交易或市場(chǎng)貿(mào)易等形式的生態(tài)補(bǔ)償方式。

生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的兩面性決定了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的二元性，通過(guò)政府行政機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制的雙向調(diào)節(jié)、雙重補(bǔ)償，共同發(fā)揮作用，這樣才能維持生態(tài)-社會(huì)-經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。因此文中采取政府與市場(chǎng)相結(jié)合運(yùn)作的生態(tài)補(bǔ)償模式，這種模式可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)?；春釉粗攸c(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)服務(wù)功能的受益區(qū)為全國(guó)乃至全世界，對(duì)其補(bǔ)償應(yīng)以政府補(bǔ)償為主，市場(chǎng)補(bǔ)償為輔。

2.3.1 財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

一是縱向轉(zhuǎn)移支付?；春釉礊閲?guó)家重點(diǎn)功能區(qū)之一，生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)以縱向補(bǔ)償為主，具體為中央財(cái)政補(bǔ)貼。河南省政府應(yīng)多渠道爭(zhēng)取中央財(cái)政對(duì)淮河源重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付對(duì)淮河源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)貼，積極爭(zhēng)取中央預(yù)算內(nèi)投資支持淮河源重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，提高政府的基本財(cái)政能力。

二是橫向轉(zhuǎn)移支付。淮河源區(qū)為淮河中下游地區(qū)提供了良好的水資源，中下游地區(qū)應(yīng)對(duì)淮河源區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。但上下游都負(fù)有保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任和執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法規(guī)的責(zé)任。為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南鄬?duì)公平，上下游地方政府可建立“環(huán)境責(zé)任協(xié)議”制度，采用流域水質(zhì)水量協(xié)議的模式，下游地區(qū)在上游達(dá)到規(guī)定的水質(zhì)水量目標(biāo)的情況下給予補(bǔ)償；在上游沒(méi)有達(dá)到規(guī)定的水質(zhì)水量目標(biāo)，或者造成水污染事故的情況下，上游反過(guò)來(lái)要對(duì)下游給予補(bǔ)償或賠償。

2.3.2 政府政策傾斜

針對(duì)重要的淮河支流源頭區(qū)、飲用水源涵養(yǎng)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、森林和生物多樣性保護(hù)區(qū)等以重要生態(tài)功能區(qū)為主的欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行基本財(cái)政保障制度和生態(tài)保護(hù)財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助政策。規(guī)范專項(xiàng)資金使用，合理安排環(huán)保補(bǔ)助專項(xiàng)資金、生態(tài)公益林補(bǔ)償基金、水資源費(fèi)、城市維護(hù)費(fèi)、財(cái)政支農(nóng)資金、工業(yè)企業(yè)技術(shù)改造財(cái)政資金、財(cái)政扶貧資金等資金的使用，著重向欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、重要生態(tài)功能區(qū)、水系源頭地區(qū)、自然保護(hù)區(qū)和對(duì)區(qū)域、流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)作用明顯的工程項(xiàng)目?jī)A斜。

2.3.3 實(shí)行“異地開(kāi)發(fā)”

目前我國(guó)一些地區(qū)創(chuàng)新采用了地方政府補(bǔ)償模式，如浙江省金華市采用異地開(kāi)發(fā)模式，建立扶貧開(kāi)發(fā)區(qū)，將水源區(qū)附近的部分企業(yè)搬遷到開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)，原有水源區(qū)區(qū)域的政府則從開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得相應(yīng)的稅收補(bǔ)貼，作為經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)受限的補(bǔ)償資金，水源區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到了有效的保護(hù)。根據(jù)淮河源實(shí)際情況，可嘗試借鑒“異地開(kāi)發(fā)”模式進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。在淮河下游建立“生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)”，作為淮河源頭區(qū)和中游地區(qū)的異地開(kāi)發(fā)用地，中上游的招商引資項(xiàng)目進(jìn)入該開(kāi)發(fā)區(qū)，開(kāi)發(fā)區(qū)相關(guān)企業(yè)產(chǎn)生的稅利，除地方所得部分全部返回淮河源地區(qū)，用以補(bǔ)貼淮河源生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)費(fèi)用。

2.3.4 生態(tài)標(biāo)簽

淮河源屬于限制開(kāi)發(fā)區(qū)，生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)受限，主要發(fā)展生態(tài)旅游，特色種植養(yǎng)殖業(yè)、綠色食品生產(chǎn)加工等產(chǎn)業(yè)。通過(guò)開(kāi)展淮河源生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)，環(huán)境質(zhì)量的日益提高。通過(guò)建立生態(tài)標(biāo)簽，使得公眾去消費(fèi)綠色產(chǎn)品，愿意付出較高的價(jià)格來(lái)購(gòu)買附加于產(chǎn)品上的生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值，以此對(duì)生態(tài)效益提供者的補(bǔ)償。因此淮河源重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)政府也應(yīng)將當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，積極建立綠色消費(fèi)體系，并引導(dǎo)廣大消費(fèi)者去消費(fèi)有生態(tài)標(biāo)志的產(chǎn)品，拓展補(bǔ)償?shù)男峦緩健?/p>