從村規(guī)民約的嬗變看鄉(xiāng)村社會治理的困境及路徑選擇

關(guān)鍵詞 村規(guī)民約 嬗變 鄉(xiāng)村治理

基金項目：本課題系浙江省社會科學(xué)界聯(lián)合會研究課題成果，課題編號：2019N67。

作者簡介：王成沖，中共江山市委黨校助理講師，研究方向：法學(xué)和基層治理。

中圖分類號：D669 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.11.184

鄉(xiāng)村治理環(huán)境復(fù)雜，這決定了鄉(xiāng)村的社會治理具有獨(dú)有的治理方式，可以說，是一種復(fù)雜的社會政治現(xiàn)象，涉及基層社會事務(wù)的方方面面，鄉(xiāng)村治理的成效如何很大程度上決定了社會的穩(wěn)定。村規(guī)民約不同于國家法，作為一種非正式的制度安排，在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理的過程中發(fā)揮著重要的作用。但同時我們應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)代村規(guī)民約的嬗變中看到鄉(xiāng)村社會治理中遇到的難題。

一、村規(guī)民約的嬗變及所反映出的鄉(xiāng)村治理困境[1]

（一）產(chǎn)生村規(guī)民約經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的嬗變

1.傳統(tǒng)村規(guī)民約的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)：農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)。傳統(tǒng)村規(guī)民約建立在農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上。在傳統(tǒng)農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)社會中，土地是他們生存的基石，沒有土地就沒有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，祖祖輩輩生活在所依賴的土地上。家庭不僅是生活單位更是他們的生產(chǎn)單位，男耕女織，在這樣的發(fā)展模式下，他們完全自給自足，相互之間極少進(jìn)行商品的交換，具有封閉性。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會里，常態(tài)的生活是終老是鄉(xiāng)。他們在固定的區(qū)域進(jìn)行活動，相互之間的交流基本為零。

在這樣的狀態(tài)下，血緣是人們最為主要的社會關(guān)聯(lián)，族長等家族鄉(xiāng)紳勢力在同外界的聯(lián)系中發(fā)揮著主要作用。在秦暉教授看來“直到清代，國家實(shí)行郡縣制，政權(quán)只延于州縣，鄉(xiāng)紳階層成為鄉(xiāng)村社會的主導(dǎo)性力量?！盵2]鄉(xiāng)紳們在鄉(xiāng)村治理的過程中，通過借助村規(guī)民約達(dá)到維護(hù)鄉(xiāng)村社會安寧，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展以及約束村民行為的目的。

2.當(dāng)代村規(guī)民約的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)：市場經(jīng)濟(jì)。新中國成立后，在計劃經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)浪潮的推動下，傳統(tǒng)農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)不復(fù)存在。而在計劃經(jīng)濟(jì)時期，中央高度集權(quán)，資源的分配完全由政府計劃決定，鄉(xiāng)村基層沒有自治權(quán)，故而缺乏村規(guī)民約產(chǎn)生的土壤;改革開放以后的市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為“鄉(xiāng)政村治”模式創(chuàng)造了生存的土壤。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來，廣大農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了真正意義上的“自由”，他們可以自主決定生產(chǎn)活動，對外交流互通也在逐步擴(kuò)大。與此同時政府的干預(yù)開始減少，鄉(xiāng)村進(jìn)入村民自治階段，村規(guī)民約再次登上舞臺。

在市場化的沖擊下，開始出現(xiàn)多元的社會主體，他們都代表著不同的利益訴求且逐漸出現(xiàn)分化。而伴隨市場機(jī)制運(yùn)行的逐漸深入，村民的法治意識、民主參與意識、權(quán)利意識也愈發(fā)強(qiáng)烈，這些催發(fā)著基層治理制度的調(diào)整和創(chuàng)新。可以說，村民自治得益于國家的制度安排和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推動我國鄉(xiāng)村治理模式的演變。與此同時，我們應(yīng)當(dāng)看到的是，市場經(jīng)濟(jì)的到來，帶來人口的加速流動，當(dāng)前鄉(xiāng)村不再是封閉的，大量村民選擇外出務(wù)工，形成“空心村”，適用村規(guī)民約的主體因而也發(fā)生了很大變化。

（二）村規(guī)民約指導(dǎo)思想的嬗變

1.傳統(tǒng)村規(guī)民約的指導(dǎo)思想：德治。儒家思想中的德治理念為歷代治國者所推崇，注重道德倫理的教化作用，并運(yùn)用到國家治理中?！皞惱怼薄白诜ā钡?，我們在習(xí)慣法、家族法和村規(guī)民約中都可以看到德治理念的影子。而傳統(tǒng)的村規(guī)民約本質(zhì)上就是以禮儀道德規(guī)范為核心，以維系鄉(xiāng)村社會秩序為目的的規(guī)則。我國最早的村規(guī)民約——《呂氏鄉(xiāng)約》，其內(nèi)容包括“德業(yè)相勸、過失相規(guī)、禮俗相交、患難相恤”等方面，體現(xiàn)了儒家思想中的道德倫理、禮教秩序為核心的價值觀，這就是最好的印證。

2.現(xiàn)代村規(guī)民約的指導(dǎo)思想：法治。從性質(zhì)上看，學(xué)界主流觀點(diǎn)主要有兩種：一種認(rèn)為屬于民間法范疇;另一種認(rèn)為具有準(zhǔn)法的性質(zhì)，是一種軟法。村規(guī)民約作為一種社會規(guī)則，是受國家認(rèn)可的，具有權(quán)威性。此外，可以看到村規(guī)民約在建立村民法治觀念和維護(hù)鄉(xiāng)村社會治安中彰顯出法治價值。

從權(quán)力來源上看，村規(guī)民約是村民自治的重要載體，是通過國家的根本法規(guī)定和制定《村民委員會組織法》的方式將其納入法治的軌道確保其具有法制權(quán)威性。《村民委員會組織法》第二十七條：“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。”從這一點(diǎn)上講，村規(guī)民約的制定是受法律認(rèn)可的。

從規(guī)范性上看，村規(guī)民約以權(quán)利義務(wù)和相應(yīng)獎懲措施為核心要素，在文本形式上參照國家法文本的基本結(jié)構(gòu)，分為總則、章、節(jié)、條款等。

從內(nèi)容上看，現(xiàn)代村規(guī)民約的許多條款都是對國家法律法規(guī)政策的進(jìn)一步細(xì)化，例如村規(guī)民約中關(guān)于生態(tài)環(huán)境建設(shè)部分，就是對《土地管理法》《環(huán)境保護(hù)法》等方面的具體落實(shí)，有利于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

（三）村規(guī)民約運(yùn)行機(jī)制的嬗變

1.傳統(tǒng)村規(guī)民約的運(yùn)行機(jī)制：約束力較強(qiáng)。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會這樣一個熟人社會環(huán)境下，用費(fèi)孝通先生的話來說，“鄉(xiāng)土社會的信用并不是對契約的重視，而是發(fā)生于對一種行為的規(guī)矩熟悉到不假思索時的可靠性”。[3]而在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會里，通常是同姓宗族聚居，依附于宗族勢力，對村規(guī)民約的遵循源于對規(guī)矩熟悉的“自發(fā)性”。

2.現(xiàn)代村規(guī)民約的運(yùn)行機(jī)制：約束力較弱?！洞迕裎瘑T會組織法》明確規(guī)定村民會議是制定村規(guī)民約的法定主體，具有唯一性，而村民會議由本村十八周歲以上的村民組成。從這個角度上看，村民完全可以根據(jù)本村實(shí)際制定有利于本村利益和發(fā)展的村規(guī)民約，所管轄范圍內(nèi)的村民都受其約束。但在實(shí)際操作中，很多村規(guī)民約都是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府民政部門統(tǒng)一發(fā)放模板的基礎(chǔ)上修改而成，在江山市大陳村和塘源口村都存在這樣的情況。

3.國家權(quán)力在村規(guī)民約中的強(qiáng)化。江山市大陳村村規(guī)民約在經(jīng)表決通過后，由村委會向大陳鄉(xiāng)政府提交備案文書，同時，鄉(xiāng)政府要將所屬村村規(guī)民約報江山市民政局備案。這個備案程序，實(shí)質(zhì)是對村規(guī)民約的監(jiān)督，是國家權(quán)力意志的反映。

我們可以看到，無論是從村規(guī)民約的制定上，還是對村規(guī)民約的監(jiān)督上，都可以看到國家權(quán)力的影子。實(shí)際上，在鄉(xiāng)村治理的過程中，國家權(quán)威居于主導(dǎo)地位。但是，如果國家權(quán)力的過多干預(yù)，不利于鄉(xiāng)村的民主化進(jìn)程，同時容易導(dǎo)致村規(guī)民約的形同虛設(shè)。

二、當(dāng)代村規(guī)民約的價值

村規(guī)民約以村民社會的現(xiàn)實(shí)土壤為基礎(chǔ)，是村民基于內(nèi)在認(rèn)同的一種自律性規(guī)范。村規(guī)民約自古就有，在現(xiàn)代法治社會村規(guī)民約想要確定自身的價值，需要證明其本身所包含獨(dú)有的內(nèi)在的邏輯。村規(guī)民約一方面確實(shí)不像國家法那樣具有普遍適用的價值，但是我們應(yīng)當(dāng)看到村規(guī)民約在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村管理、促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展上所獨(dú)有的空間和價值。為此，我們應(yīng)當(dāng)拓展村規(guī)民約的當(dāng)代價值，重視村規(guī)民約的功能。

（一）在司法領(lǐng)域的實(shí)用價值

村規(guī)民約相對于具有普遍性的國家法而言，通過充分考慮本地域?qū)嶋H，為實(shí)現(xiàn)村莊的整體利益來設(shè)定相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)。村規(guī)民約能夠做到不同情況不同對待，彌補(bǔ)國家法的漏洞，實(shí)現(xiàn)具體正義和個別正義。而國家法在鄉(xiāng)村社會中可能遇到“水土不服”：一是鄉(xiāng)村社會相對法治資源缺乏，司法難以實(shí)現(xiàn)有效供給;二是在傳統(tǒng)文化深厚的鄉(xiāng)村社會，村民之間對于處理民事糾紛有著自己特有的一套方式，村規(guī)民約相對于國家法而言更具有實(shí)用性和有效性。

（二）填補(bǔ)國家法漏洞的補(bǔ)充價值

國家立法不可能詳細(xì)羅列生活的方方面面，而人的行為具有多樣性，國家法只能為對具有社會屬性的人的交往行為提供一個方向性的框架，必然導(dǎo)致國家法存在“真空”區(qū)域。我國目前出臺的《村民委員會組織法》，通過賦予村民自治權(quán)，實(shí)現(xiàn)村民對鄉(xiāng)村社會事務(wù)的自我管理，一定程度上說明國家承認(rèn)在治理鄉(xiāng)村社會過程中的“力不從心”。村民通過親自參與村規(guī)民約的制定，能夠立足本村實(shí)際，增強(qiáng)村規(guī)民約內(nèi)容的針對性和可行性。

（三）立法上的轉(zhuǎn)化價值

眾所周知，國家法作為官方所認(rèn)可的最高的法律形式，作為一種正式制度之前，經(jīng)歷了由習(xí)俗、道德、法理、習(xí)慣等非正式制度上升為國家意志的過程，通過相應(yīng)的立法程序，成為國家法，然而這個過程并不是一蹴而就的。習(xí)慣法作為一種社會規(guī)范，在調(diào)節(jié)人們行為過程中所發(fā)揮的作用是顯而易見的。它源于人們?nèi)粘Ｉ罱?jīng)驗的積累，相比于具有權(quán)威性的國家法，更能讓人接受和認(rèn)可，更容易實(shí)現(xiàn)良好的社會效果。國家法可以借鑒村規(guī)民約中的積極因素，完善立法內(nèi)容。

三、現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理的路徑選擇

習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，而“鄉(xiāng)政村治”模式是當(dāng)前中國基層政治運(yùn)行過程中的典型治理模式。筆者認(rèn)為，面對當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的困境，可以從以下方面著手：

（一）在主觀上重視村規(guī)民約在治理中的作用

現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會的農(nóng)業(yè)地位、鄉(xiāng)村文化、農(nóng)民身份、鄉(xiāng)村基本生活單位等方面和傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會相比發(fā)生了很大變化，但是鄉(xiāng)村社會的基本特征沒有發(fā)生根本性變化，天然存在的親緣關(guān)系和傳統(tǒng)固有力量在現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理中仍然發(fā)揮著重要的作用。[4]另外，法律的局限性和滯后性決定了村規(guī)民約仍有存在的必要?？梢哉f，村規(guī)民約仍是鄉(xiāng)村社會實(shí)現(xiàn)自治的重要載體，是鄉(xiāng)村治理民主化的重要體現(xiàn)。

筆者認(rèn)為，要重視村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的作用，強(qiáng)化其權(quán)威。村規(guī)民約在鄉(xiāng)村社會治理的過程中能夠存在和確保其約束力，取決于其內(nèi)在民主性。在村規(guī)民約制定的過程中，要充分依托村民會議這個平臺，鼓勵村民利益的表達(dá)，廣泛吸收民意，調(diào)動村民參與的積極性，促使內(nèi)心對村規(guī)民約的認(rèn)同。此外，對村規(guī)民約要設(shè)置同國家法律一致的具有操作性的懲罰性條款，增強(qiáng)村規(guī)民約的約束力。最后，當(dāng)?shù)厮痉ň趾兔裾值扔嘘P(guān)部門要加強(qiáng)對村規(guī)民約的有效監(jiān)督，包括事前培訓(xùn)、指導(dǎo)、備案和事后的司法審查，對于涉及違法內(nèi)容的，建議備案機(jī)構(gòu)及時改正。

（二）在治理主體上實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同治理

現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會打破了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)，不再是由鄉(xiāng)紳主導(dǎo)鄉(xiāng)村社會治理的狀態(tài)。而鄉(xiāng)一級政權(quán)也是國家在農(nóng)村依法設(shè)立的基層政權(quán)組織，主導(dǎo)著鄉(xiāng)村治理，不再是“皇權(quán)不下縣”。隨著鄉(xiāng)村社會利益主體出現(xiàn)多元化，鄉(xiāng)村社會治理主體的確定實(shí)際上是利益博弈的過程。但是我們應(yīng)當(dāng)看到，實(shí)現(xiàn)基層政府、村級黨組織、村委會和鄉(xiāng)賢理事會、紅白理事會等各類非政府組織的多元主體協(xié)同治理是當(dāng)前最好的選擇。多元主體之間相互依存，共同解決在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會發(fā)展過程中所遇到的問題，實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力的有效監(jiān)督和相互制衡，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共利益最大化的目標(biāo)。

當(dāng)然，我們需要注意的是，如果多元社會主體之間責(zé)任不清則會導(dǎo)致治理失效。必須承認(rèn)一點(diǎn)，政府天生占有大量資源，在提供公共服務(wù)等方面具有天然的優(yōu)勢，筆者建議要明確基層政府在鄉(xiāng)村治理中的主導(dǎo)地位，作為鄉(xiāng)村公共服務(wù)的“提供者”，基層政府通過履行自身職能，為村民參與村民自治創(chuàng)造良好的環(huán)境，而鄉(xiāng)村社會公共服務(wù)水平的提升是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的重要目標(biāo)。同時，要壯大其他治理主體的力量，不斷激發(fā)農(nóng)村社會組織的活力，提高其參與鄉(xiāng)村社會治理的能力。另一方面，要借鑒傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會治理中的智慧，重視鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]駱東平，汪燕.從村規(guī)民約的嬗變看鄉(xiāng)村社會治理的困境及路徑選擇—基于鄂西地區(qū)三個村莊的實(shí)證調(diào)研[J].湖北民族學(xué)院學(xué)報，2016（2）.

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[3]費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國[M].北京：北京大學(xué)出版社，2012：15.

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