關(guān)于完善集裝箱碼頭內(nèi)集卡運(yùn)營監(jiān)管的建議

宮明強(qiáng)

集裝箱碼頭內(nèi)集卡是在集裝箱碼頭內(nèi)部從事集裝箱水平搬運(yùn)作業(yè)的專用設(shè)備。由于運(yùn)行范圍和作業(yè)性質(zhì)較為特殊，集裝箱碼頭內(nèi)集卡在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面不同于從事公路集裝箱運(yùn)輸?shù)钠胀?，?dǎo)致其運(yùn)營監(jiān)管也與普通集卡運(yùn)營監(jiān)管有所不同。筆者對大連港、天津港、青島港、連云港港、上海港、寧波舟山港和深圳港等沿海主要港口調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前集裝箱碼頭內(nèi)集卡運(yùn)營監(jiān)管普遍存在主體和依據(jù)不明確的問題。本文分析集裝箱碼頭內(nèi)集卡運(yùn)營監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問題，并提出相應(yīng)建議，以期引起政府主管部門或行業(yè)協(xié)會重視，從而規(guī)范集裝箱碼頭內(nèi)集卡運(yùn)營監(jiān)管。

1 集裝箱碼頭內(nèi)集卡運(yùn)營監(jiān)管現(xiàn)狀

集卡由牽引車和半掛車組成，其中：半掛車是由牽引車牽引的無動力車輛，分為平板式和骨架式兩種。與從事公路集裝箱運(yùn)輸?shù)钠胀ㄏ啾?，集裝箱碼頭內(nèi)集卡具有以下特點(diǎn)：從運(yùn)行范圍來看，集裝箱碼頭內(nèi)集卡僅在集裝箱碼頭范圍內(nèi)運(yùn)行;從運(yùn)行工況來看，集裝箱碼頭內(nèi)集卡負(fù)荷較大且車速較慢，啟停和轉(zhuǎn)向頻繁;從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來看，集裝箱碼頭內(nèi)集卡（半掛車）大多為定制產(chǎn)品，僅配備防傾覆導(dǎo)板，而沒有集裝箱鎖頭;從備案要求來看，集裝箱碼頭內(nèi)集卡（半掛車）無須向工業(yè)和信息化部（以下簡稱“工信部”）備案。上述特點(diǎn)導(dǎo)致集裝箱碼頭內(nèi)集卡運(yùn)營監(jiān)管與普通集卡運(yùn)營監(jiān)管存在差異。

1.1 相關(guān)規(guī)定

1.1.1《關(guān)于全面推開營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)的通知》

財(cái)政部和國家稅務(wù)總局2016年3月聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于全面推開營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)的通知》規(guī)定：交通運(yùn)輸服務(wù)指利用運(yùn)輸工具將貨物或旅客送達(dá)目的地，使其空間位置得到轉(zhuǎn)移的業(yè)務(wù)活動，包括陸路運(yùn)輸服務(wù)、水路運(yùn)輸服務(wù)、航空運(yùn)輸服務(wù)和管道運(yùn)輸服務(wù);裝卸搬運(yùn)服務(wù)指使用裝卸搬運(yùn)工具或人力、畜力，在運(yùn)輸工具之間、裝卸現(xiàn)場之間或運(yùn)輸工具與裝卸現(xiàn)場之間裝卸和搬運(yùn)貨物的業(yè)務(wù)活動。根據(jù)上述規(guī)定，集裝箱碼頭內(nèi)集卡所從事的集裝箱水平搬運(yùn)作業(yè)屬于裝卸搬運(yùn)服務(wù)而非交通運(yùn)輸服務(wù)。

1.1.2 《中華人民共和國道路交通安全法》

（1）該法第二條規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)的車輛駕駛?cè)恕⑿腥?、乘車人以及與道路交通活動有關(guān)的單位和個(gè)人，都應(yīng)當(dāng)遵守本法。”集裝箱碼頭內(nèi)集卡所從事的集裝箱水平搬運(yùn)作業(yè)屬于裝卸搬運(yùn)活動而非道路交通活動，因此，該法不適用于集裝箱碼頭內(nèi)集卡。

（2）該法第八條規(guī)定：“國家對機(jī)動車實(shí)行登記制度。機(jī)動車經(jīng)公安機(jī)關(guān)交通管理部門登記后，方可上道路行駛。”如果機(jī)動車不上道路行駛，就無須經(jīng)公安機(jī)關(guān)交通管理部門登記。

（3）該法第十一條規(guī)定：“駕駛機(jī)動車上道路行駛，應(yīng)當(dāng)懸掛機(jī)動車號牌，放置檢驗(yàn)合格標(biāo)志、保險(xiǎn)標(biāo)志，并隨車攜帶機(jī)動車行駛證?！比绻麢C(jī)動車不上道路行駛，就無須懸掛機(jī)動車號牌。

（4）該法第七十七條規(guī)定：“車輛在道路以外通行時(shí)發(fā)生事故，公安機(jī)關(guān)交通管理部門接到報(bào)案后，參照本法有關(guān)規(guī)定處理?！备鶕?jù)上述規(guī)定，如果集裝箱碼頭內(nèi)集卡在作業(yè)過程中發(fā)生事故，可以參照該法有關(guān)規(guī)定處理。

（5）該法第一百一十九條第（一）項(xiàng)規(guī)定：“道路指公路、城市道路以及雖在單位管轄范圍內(nèi)但允許社會機(jī)動車通行的地方，包括廣場、公共停車場等用于公眾通行的場所。”集裝箱碼頭內(nèi)集卡作業(yè)區(qū)域在碼頭公司管轄范圍內(nèi)，不屬于公路和城市道路，并且不允許社會機(jī)動車隨意通行，不屬于該法所稱的道路。

1.1.3《特種設(shè)備目錄》

根據(jù)《特種設(shè)備目錄》對場（廠）內(nèi)專用機(jī)動車輛的定義：“場（廠）內(nèi)專用機(jī)動車輛指除道路交通車輛、農(nóng)用車輛以外僅在工廠廠區(qū)、旅游景區(qū)、游樂場所等特定區(qū)域使用的專用機(jī)動車輛。”從上述定義來看，集裝箱碼頭內(nèi)集卡屬于場（廠）內(nèi)專用機(jī)動車輛;但從類別來看，新版《特種設(shè)備目錄》中的場（廠）內(nèi)專用機(jī)動車輛僅分為機(jī)動工業(yè)車輛和非公路用旅游觀光車輛，其中，機(jī)動工業(yè)車輛僅包含叉車，不包含舊版《特種設(shè)備目錄》列明的搬運(yùn)車、牽引車和推頂車。

1.2監(jiān)管模式

（1）由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門按特種設(shè)備實(shí)施監(jiān)管。2014年10月前，集裝箱碼頭內(nèi)集卡（牽引車）作為特種設(shè)備中的場（廠）內(nèi)專用機(jī)動車輛由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門實(shí)施監(jiān)管，作業(yè)人員及相關(guān)管理人員須經(jīng)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門考核合格后持證上崗。2014年10月，原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局（以下簡稱“國家質(zhì)檢總局”）根據(jù)《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》和《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》的規(guī)定修訂《特種設(shè)備目錄》，將牽引車從場（廠）內(nèi)專用機(jī)動車輛項(xiàng)下刪除。此后，集裝箱碼頭內(nèi)集卡不再屬于特種設(shè)備，也不再由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門實(shí)施監(jiān)管。

（2）由公安機(jī)關(guān)按港內(nèi)機(jī)動車實(shí)施監(jiān)管。按照原交通部1996年7月發(fā)布的《港口道路交通管理辦法》的規(guī)定：集裝箱碼頭內(nèi)集卡由港口公安機(jī)關(guān)按港內(nèi)機(jī)動車實(shí)施監(jiān)管，牽引車和半掛車經(jīng)港口公安機(jī)關(guān)車輛管理部門統(tǒng)一審驗(yàn)登記后，懸掛港內(nèi)機(jī)動車專用號牌在港區(qū)道路上行駛。2016年5月，交通運(yùn)輸部發(fā)布《關(guān)于廢止20件交通運(yùn)輸規(guī)章的決定》，其中包括《港口道路交通管理辦法》，從而使得港內(nèi)機(jī)動車專用號牌的申領(lǐng)和辦理失去了法律依據(jù)。此后，隨著港口公安機(jī)關(guān)逐步劃歸地方公安機(jī)關(guān)管理，懸掛港內(nèi)機(jī)動車專用號牌的機(jī)動車出現(xiàn)監(jiān)管空白。

（3）由行業(yè)協(xié)會監(jiān)管。2015年7月，深圳港口協(xié)會發(fā)布《碼頭場內(nèi)機(jī)動車輛注冊及年審暫行規(guī)則》，探索性地開創(chuàng)由行業(yè)協(xié)會對集裝箱碼頭內(nèi)集卡運(yùn)營實(shí)施監(jiān)管的新模式，即：深圳港口協(xié)會負(fù)責(zé)辦理深圳港集裝箱碼頭內(nèi)集卡注冊登記工作，培訓(xùn)集裝箱碼頭內(nèi)集卡駕駛員，并向考核合格者發(fā)放相應(yīng)證書。

2 集裝箱碼頭內(nèi)集卡運(yùn)營監(jiān)管存在的問題

（1）車輛號牌管理混亂。從現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定來看，集裝箱碼頭內(nèi)集卡既不屬于一般意義上的道路機(jī)動車，也不屬于特種設(shè)備，不在公安機(jī)關(guān)交通管理部門和質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的監(jiān)管范圍內(nèi)，無須按照上述部門的要求辦理登記手續(xù)或懸掛號牌，從而導(dǎo)致集裝箱碼頭內(nèi)集卡號牌管理混亂。例如：牽引車號牌種類不一，有的懸掛特種設(shè)備號牌（廠牌），有的懸掛港內(nèi)機(jī)動車號牌，有的懸掛道路營運(yùn)車輛號牌，還有的不懸掛號牌;半掛車則大多不懸掛號牌。

（2）駕駛員資質(zhì)要求不明確。按照質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門2014年10月前的要求，牽引車駕駛員應(yīng)當(dāng)取得N3特種設(shè)備作業(yè)人員證;然而，隨著質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門不再對牽引車實(shí)施監(jiān)管，牽引車駕駛員無須持有特種設(shè)備作業(yè)人員證，已取得的相應(yīng)資質(zhì)也脫審失效。按照公安機(jī)關(guān)交通管理部門的規(guī)定，牽引車駕駛員應(yīng)當(dāng)取得A2駕駛證;但從筆者的調(diào)研結(jié)果來看，由于集裝箱碼頭內(nèi)集卡屬于港內(nèi)裝卸設(shè)備而非道路運(yùn)輸工具，并無相應(yīng)規(guī)定明確要求駕駛員取得A2駕駛證，導(dǎo)致港口企業(yè)外包雇傭的集裝箱碼頭內(nèi)集卡駕駛員大多持非A2駕駛證，在交通事故處理過程中常常被質(zhì)疑駕駛車輛與準(zhǔn)駕車型不符。

（3）風(fēng)險(xiǎn)控制不完善。由于集裝箱碼頭內(nèi)集卡屬于港內(nèi)裝卸設(shè)備而非道路運(yùn)輸工具，集裝箱碼頭內(nèi)集卡所有人通常為車輛購買財(cái)產(chǎn)一切險(xiǎn)附加第三方責(zé)任險(xiǎn)，而不購買交強(qiáng)險(xiǎn)和商業(yè)險(xiǎn)，導(dǎo)致集裝箱碼頭內(nèi)集卡運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)較高。

（4）按道路運(yùn)輸工具實(shí)施監(jiān)管的成本較高。如果將集裝箱碼頭內(nèi)集卡作為道路運(yùn)輸工具來監(jiān)管，則集裝箱碼頭內(nèi)集卡所有人需要為車輛辦理相應(yīng)的運(yùn)營手續(xù)和號牌，購買交強(qiáng)險(xiǎn)和商業(yè)險(xiǎn)，并配備持A2駕駛證的駕駛員，成本較高且難度較大。

3 完善集裝箱碼頭內(nèi)集卡運(yùn)營監(jiān)管的建議

根據(jù)當(dāng)前我國實(shí)行的政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、企業(yè)全面負(fù)責(zé)、群眾參與監(jiān)督、全社會廣泛支持的安全生產(chǎn)工作格局，筆者對完善集裝箱碼頭內(nèi)集卡運(yùn)營監(jiān)管提出以下建議。

（1）由市場監(jiān)督管理部門按特種設(shè)備實(shí)施監(jiān)管。鑒于搬運(yùn)車、牽引車和推頂車等場（廠）內(nèi)專用機(jī)動車輛的危險(xiǎn)性較小，原國家質(zhì)檢總局將上述車輛從新版《特種設(shè)備目錄》中刪除，不再對其實(shí)施監(jiān)管。從簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的角度來看，上述舉措值得肯定;但由于未明確后續(xù)監(jiān)管主體和監(jiān)管辦法，客觀上導(dǎo)致集裝箱碼頭內(nèi)集卡處于無監(jiān)管狀態(tài)?？紤]到集裝箱碼頭內(nèi)集卡屬于碼頭專用作業(yè)設(shè)備，僅在碼頭范圍內(nèi)運(yùn)行，不上道路行駛，符合《特種設(shè)備目錄》對場（廠）內(nèi)專用機(jī)動車輛的定義，建議由國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后的市場監(jiān)督管理部門按特種設(shè)備對其實(shí)施監(jiān)管，并負(fù)責(zé)開展作業(yè)人員及相關(guān)管理人員培訓(xùn)、考核和發(fā)證工作。

（2）提升行業(yè)協(xié)會參與度。深圳港口協(xié)會開創(chuàng)的由行業(yè)協(xié)會對集裝箱碼頭內(nèi)集卡運(yùn)營實(shí)施監(jiān)管的新模式已成功運(yùn)行4年，具有一定的參考價(jià)值和推廣價(jià)值。需要注意的是：行業(yè)協(xié)會參與監(jiān)管需要獲得相關(guān)部門認(rèn)可，以便在實(shí)際操作中切實(shí)可行。

（3）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制。建議保險(xiǎn)公司針對集裝箱碼頭內(nèi)集卡的特殊性開發(fā)相應(yīng)的保險(xiǎn)產(chǎn)品，幫助集裝箱碼頭內(nèi)集卡所有人和經(jīng)營人在控制成本的同時(shí)降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

（編輯：張敏 收稿日期：2019-08-22）