新時(shí)期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城市信息化建設(shè)研究

馬建勛

摘 要：城市信息化建設(shè)已滲透到經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域，成為了推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要抓手。對(duì)服務(wù)外包、PPP等市場(chǎng)化建設(shè)運(yùn)維模式進(jìn)行總結(jié)和分析，發(fā)現(xiàn)存在的問題，鼓勵(lì)城市建章立制、明確權(quán)責(zé)、強(qiáng)化激勵(lì)、加強(qiáng)評(píng)價(jià)管理，促進(jìn)新時(shí)期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城市信息化建設(shè)運(yùn)維機(jī)制科學(xué)合理、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)易于掌控、合作各方和諧有序，才能確保城市信息化建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：新時(shí)期;市場(chǎng)經(jīng)濟(jì);信息化建設(shè)

中圖分類號(hào)：F222.39 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-2064（2019）20-0030-02

1 重要意義

1.1 信息化是新時(shí)期推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心抓手

在新時(shí)期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必經(jīng)之路，信息化、數(shù)字化、智能化技術(shù)應(yīng)用在這條道路上發(fā)揮著核心的推動(dòng)作用。改革開放40年來，我國(guó)城市化進(jìn)程不斷提速，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。然而，經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)不平衡，社會(huì)公平性降低，資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重等問題漸漸凸顯，制約了城市化發(fā)展進(jìn)程。隨著云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，借助數(shù)字化、信息化、智能化技術(shù)推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，解決發(fā)展中的難題，優(yōu)化資源配置，提高城市運(yùn)行效率，培育新動(dòng)能、新經(jīng)濟(jì)，成為了推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定向上的核心抓手。

1.2 市場(chǎng)化是推進(jìn)城市信息化發(fā)展的關(guān)鍵力量

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)就是要打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展、設(shè)施完善、綠色宜居、就業(yè)便利、社會(huì)和諧的數(shù)字化、智慧化城市，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就要以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，充分發(fā)揮數(shù)字化、信息化、智能化技術(shù)應(yīng)用的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的結(jié)合發(fā)展，這不僅僅是政府單方面資金投入能實(shí)現(xiàn)的，尤其是在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)驅(qū)緩、地方政府財(cái)政相對(duì)緊張的條件下，更多的是要撬動(dòng)和培育市場(chǎng)力量，帶動(dòng)市場(chǎng)資本加大投入，培育新經(jīng)濟(jì)、新動(dòng)能，帶動(dòng)新消費(fèi)，創(chuàng)造大量知識(shí)型崗位，推動(dòng)城市管理和服務(wù)向信息化、數(shù)字化和智能化方向發(fā)展。

1.3 科學(xué)合理的信息化建設(shè)運(yùn)維模式是城市持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)任重道遠(yuǎn)，城市的數(shù)字化、信息化、智能化建設(shè)更是一項(xiàng)極為復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，對(duì)資金、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)等要求極高，因此制定科學(xué)合理的信息化運(yùn)維模式是推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。由于我國(guó)城市信息化發(fā)展起步晚，城市有著不同的基礎(chǔ)、特點(diǎn)和發(fā)展模式，因此在選擇信息化建設(shè)與運(yùn)維模式時(shí)，要因地制宜，結(jié)合城市規(guī)模、發(fā)展路徑、項(xiàng)目特點(diǎn)等，探索選擇科學(xué)合理的建設(shè)運(yùn)維模式，才能有效降低建設(shè)運(yùn)維成本，優(yōu)化資源配置，提高城市運(yùn)行效率，真正發(fā)揮市場(chǎng)化資本的優(yōu)勢(shì)，兼顧政府、企業(yè)和公眾三方權(quán)益，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

2 發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 主要建設(shè)運(yùn)維模式

隨著信息化理念和技術(shù)的發(fā)展，我國(guó)城市信息化建設(shè)的市場(chǎng)化實(shí)踐，產(chǎn)生了政府自建、BOT、BT、PPP以及服務(wù)外包、集約化建設(shè)等建設(shè)運(yùn)維模式。各種建設(shè)運(yùn)維模式的政策要求、操作方法、建設(shè)運(yùn)維成效有著較為明顯的不同，但這些模式的發(fā)展應(yīng)用和融合，對(duì)促進(jìn)我國(guó)信息化工程項(xiàng)目建設(shè)、管理和運(yùn)維理念和能力發(fā)展起到了重要作用。

2.1.1 政府自建模式

指的是城市政府機(jī)構(gòu)利用自身的管理、技術(shù)人員，自行對(duì)信息系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行規(guī)劃、投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理和運(yùn)維的模式。這種模式由政府投資的專設(shè)機(jī)構(gòu)行使投職能，通過第三方進(jìn)行專業(yè)管理，實(shí)現(xiàn)了投資與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的分離，具有促進(jìn)建、管、用分離的優(yōu)勢(shì)。

2.1.2 BOT模式

指的是建造-運(yùn)營(yíng)-移交模式，通常是由政府給予私人企業(yè)一定的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許企業(yè)自行籌集資金建設(shè)相關(guān)設(shè)施，并允許其運(yùn)營(yíng)該項(xiàng)目，通過向相關(guān)用戶收取費(fèi)用，取得投資利潤(rùn)，當(dāng)特許權(quán)期滿后，將相關(guān)設(shè)施無償移交政府，并由政府繼續(xù)對(duì)其進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理。這種模式，有效緩解了政府在相關(guān)設(shè)施建設(shè)方面資金不足的問題，發(fā)揮了企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)、管理方面的優(yōu)勢(shì)，降低了政府部門項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

2.1.3 BT模式

指的是建設(shè)-移交模式，是城市的政府部門將項(xiàng)目的運(yùn)作通過項(xiàng)目公司進(jìn)行總承包，由公司對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行融資、建設(shè)，并最終通過驗(yàn)收后移交給城市政府的業(yè)主部門，業(yè)主部門向投資項(xiàng)目的公司支付總投資經(jīng)費(fèi)，并給與一定合理利潤(rùn)。這種模式，由于要在項(xiàng)目最終驗(yàn)收后，才需支付建設(shè)資金，有效緩解了政府部門的資金壓力，調(diào)動(dòng)了項(xiàng)目公司的積極性，在項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、實(shí)施、管理以及組織協(xié)調(diào)等環(huán)節(jié)更加順暢，降低了政府部門建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目建設(shè)公司資金回購(gòu)也有保障，減少了項(xiàng)目公司投資風(fēng)險(xiǎn)。

2.1.4 PPP模式

指的就是公私合作，其主要特征是合作伙伴、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，通過這種合作，產(chǎn)生1+1+1>3的效果。與BOT相比，PPP模式中，城市政府部門與社會(huì)企業(yè)在地位、權(quán)責(zé)方面是基本對(duì)等的，是基于合同的合作伙伴關(guān)系，更加強(qiáng)調(diào)雙方的共同利益和風(fēng)險(xiǎn)，往往還通過成立相應(yīng)專門公司的方式進(jìn)行項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，很好的解決了政府財(cái)政在信息化建設(shè)方面的資金不足問題，還有利于政府部門對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)管。當(dāng)前PPP模式已廣泛引入到信息化項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)維工作中，得到了國(guó)家政策的大力支持。自2014年以來，國(guó)家先后出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》、《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等政策制度，為PPP模式的發(fā)展提供了政策引導(dǎo)。

2.1.5 服務(wù)外包模式

指的是城市政府部門將自建的、基礎(chǔ)的、共性的信息化基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)內(nèi)容外包給具有專業(yè)服務(wù)能力的相關(guān)企業(yè)。從這些年中央部門和地方政府的實(shí)踐來看，服務(wù)外包已經(jīng)成為政府部門在信息化工作中提高效率、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、節(jié)約資金、優(yōu)化服務(wù)的重要手段。政府信息化服務(wù)外包模式，使得政府職能定位更加清晰，更加專注宏觀經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)運(yùn)行、公共管理和服務(wù)，更多的精力可以放在政策制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、行業(yè)指導(dǎo)等方面，有效減少具體運(yùn)行維護(hù)操作、技術(shù)工具的使用等工作，財(cái)政資金的使用也趨于合理，信息技術(shù)應(yīng)用和服務(wù)更加主流、先進(jìn)，專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)更好的為政府部門業(yè)務(wù)提供支撐，響應(yīng)更加及時(shí)，對(duì)促進(jìn)政府部門信息化發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

2.1.6 集約化建設(shè)模式

指的是政務(wù)云的發(fā)展和應(yīng)用。隨著云計(jì)算技術(shù)的飛速發(fā)展和應(yīng)用，政府部門逐漸意識(shí)到信息化集中建設(shè)的必要性和優(yōu)勢(shì)，通過構(gòu)建政務(wù)云，發(fā)揮云平臺(tái)分布式、虛擬化、動(dòng)態(tài)擴(kuò)展等特點(diǎn)，采用購(gòu)買云計(jì)算服務(wù)等方式逐漸成為國(guó)內(nèi)外最為常用的信息化集約化發(fā)展模式。云計(jì)算技術(shù)的應(yīng)用，大大降低了城市信息化建設(shè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，通過對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施資源的集約利用，促進(jìn)了業(yè)務(wù)應(yīng)用，推動(dòng)了政務(wù)信息資源的開放共享。政務(wù)云為城市各部門提供了通用基礎(chǔ)性信息化服務(wù)，并能夠承載和滿足各政府部門的差異化應(yīng)用需求，有效提高城市政府部門的工作成效，為廣大人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

2.2 存在的主要問題

近年來，隨著各級(jí)政府信息化建設(shè)的不斷推進(jìn)，許多地方城市利用新一代信息技術(shù)推動(dòng)城市信息化發(fā)展，涌現(xiàn)出的BOT、PPP、服務(wù)外包等信息化建設(shè)運(yùn)維模式為解決城市信息化建設(shè)面臨的資金、技術(shù)等問題，提供了有效解決途徑，積累了市場(chǎng)化建設(shè)運(yùn)維的豐富經(jīng)驗(yàn)。但城市信息化建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，范圍廣、周期長(zhǎng)、耗資大，總體來看，在實(shí)際運(yùn)作過程中，各類建設(shè)運(yùn)維模式潛在著以下風(fēng)險(xiǎn)和問題。

2.2.1 權(quán)責(zé)界限不清晰，風(fēng)險(xiǎn)把控不足

市場(chǎng)化建設(shè)項(xiàng)目中，由于政府部門過于依賴業(yè)內(nèi)領(lǐng)先企業(yè)的技術(shù)和業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)，盡管可能市場(chǎng)化建設(shè)有了實(shí)質(zhì)進(jìn)展，但由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和項(xiàng)目評(píng)價(jià)，權(quán)力尋租等潛在風(fēng)險(xiǎn)增加。同時(shí)，采用外包或PPP模式后，還可能存在對(duì)業(yè)務(wù)掌控權(quán)的轉(zhuǎn)變，以及相應(yīng)監(jiān)督、約束和應(yīng)急機(jī)制的缺失，政府和企業(yè)的權(quán)責(zé)邊界不夠清晰、明確，這些因素往往導(dǎo)致業(yè)務(wù)主管部門受制于企業(yè)技術(shù)部門，使得政務(wù)數(shù)據(jù)資源存在泄露風(fēng)險(xiǎn)，容易產(chǎn)生監(jiān)管盲點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)把控能力降低，對(duì)政府部門的管理服務(wù)工作帶來挑戰(zhàn)。

2.2.2 企業(yè)參與積極性有限，市場(chǎng)化盈利模式亟需優(yōu)化

城市政府部門主導(dǎo)的信息化建設(shè)項(xiàng)目，多是面向民生領(lǐng)域的公共服務(wù)類項(xiàng)目，較少考慮當(dāng)前利益，往往沒有直接的經(jīng)濟(jì)效益，運(yùn)用商業(yè)化模式來尋找盈利點(diǎn)的操作難度大、要求高，普遍存在著投資成本高、市場(chǎng)需求弱、收益回報(bào)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，其市場(chǎng)化盈利模式有待進(jìn)一步優(yōu)化。雖然社會(huì)資本在國(guó)家政策引導(dǎo)下，參與這類項(xiàng)目投資的積極性較高，但由于這些難點(diǎn)因素，加之城市信息化建設(shè)專業(yè)性強(qiáng)，城市本土企業(yè)規(guī)模、資質(zhì)和能力欠缺，致使很多企業(yè)態(tài)度審慎，不敢輕易參與投資建設(shè)運(yùn)維工作。

3 實(shí)施建議

3.1 建章立制，明確權(quán)責(zé)

新時(shí)期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)城市信息化建設(shè)還處于探索實(shí)踐階段，新思路、新模式的出現(xiàn)，也帶來了法律法規(guī)的缺失。這就需要圍繞服務(wù)外包、PPP等建設(shè)運(yùn)維模式中普遍存在的難點(diǎn)和模糊問題，建立規(guī)章制度，對(duì)其進(jìn)行界定和規(guī)范，更好的協(xié)調(diào)政府部門、企業(yè)資本和民眾利益的關(guān)系。在認(rèn)真落實(shí)國(guó)家關(guān)于城市信息化市場(chǎng)化建設(shè)運(yùn)維模政策制度的同時(shí)，城市政府部門應(yīng)充分借鑒以往工作經(jīng)驗(yàn)及其他城市成功案例，在此基礎(chǔ)上，制定相關(guān)完善性配套文件，完善市場(chǎng)化建設(shè)運(yùn)維制度，規(guī)范信息化建設(shè)項(xiàng)目，明確政府部門、企業(yè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力和責(zé)任，理順項(xiàng)目招投標(biāo)、資金使用要求，提高信息化項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)范性，切實(shí)發(fā)揮投資效益。

3.2 強(qiáng)化激勵(lì)，促進(jìn)盈利

目前地方城市信息化項(xiàng)目大多數(shù)具有穩(wěn)定收益，但利潤(rùn)較低，項(xiàng)目周期長(zhǎng)，加之政府工作程序條框多，往往對(duì)企業(yè)吸引力不足。因此，各地政府部門要認(rèn)真做好工作預(yù)研，盡可能將有著不錯(cuò)盈利基礎(chǔ)的項(xiàng)目向企業(yè)開放，引導(dǎo)鼓勵(lì)創(chuàng)新盈利模式，完善企業(yè)融資體系，降低企業(yè)融資門檻，以貼息、補(bǔ)貼等獎(jiǎng)勵(lì)方式，扶持和激勵(lì)優(yōu)秀企業(yè)和項(xiàng)目，為社會(huì)資本運(yùn)作提供支撐，不斷拓寬社會(huì)資本融資渠道，確保資金可持續(xù)投入，才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的互補(bǔ)共贏。

3.3 績(jī)效評(píng)價(jià)，加強(qiáng)管理

城市信息化市場(chǎng)化建設(shè)運(yùn)維工作涉及范圍廣、環(huán)節(jié)多，對(duì)政府和企業(yè)都充滿挑戰(zhàn)。建立健全績(jī)效管理和評(píng)價(jià)制度，對(duì)于規(guī)范政府、企業(yè)合作流程，確保項(xiàng)目有序推進(jìn)，具有重要支撐作用。建立多維度考核指標(biāo)，規(guī)范市場(chǎng)化項(xiàng)目合同制定、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施步驟等，提高項(xiàng)目管理工作的科學(xué)性、動(dòng)態(tài)性、實(shí)時(shí)性，并積極引入中立第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量、資金效率等進(jìn)行公正、公開評(píng)價(jià)，對(duì)建設(shè)成效和偏差進(jìn)行持續(xù)跟蹤，才能確保信息化市場(chǎng)化項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展。

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