跨域環(huán)境治理中的地方政府避責(zé)行為研究

郭漸強 楊露

摘 要：區(qū)域性公共問題逐漸超越地理邊界與行政區(qū)域范圍，跨域治理已然成為應(yīng)對諸如區(qū)域性環(huán)境問題的新型治理模式。然而，跨域治理內(nèi)蘊的平等、協(xié)商、分權(quán)以及多元等價值理念在治理實踐中顯現(xiàn)成效的同時，也為占據(jù)強勢地位的地方政府提供了“避責(zé)港”，致使跨域環(huán)境治理陷入責(zé)任虛位、責(zé)任缺位及責(zé)任越位困境。為應(yīng)對跨域環(huán)境治理中地方政府避責(zé)行為帶來的治理失效，需要厘清地方政府規(guī)避責(zé)任的多重行為邏輯及其主導(dǎo)下的積極與消極避責(zé)策略，從外部制約與內(nèi)在約束兩個層面上杜絕區(qū)域環(huán)境治理主體的避責(zé)行為，進而扭轉(zhuǎn)跨域環(huán)境治理困局。

關(guān)鍵詞：跨域環(huán)境治理;避責(zé)行為;地方政府

中圖分類號：D630?文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2019）06-0003-07

由 “行政區(qū)行政”轉(zhuǎn)向跨域治理是解決跨域性公共事務(wù)的必然選擇，跨域環(huán)境治理已然成為應(yīng)對區(qū)域性環(huán)境問題的共識模式。地方政府環(huán)境政策行為對環(huán)境治理日益發(fā)揮重要作用，直接關(guān)系到突出環(huán)境問題的解決?？缬颦h(huán)境治理基于跨域治理理論，主張多元主體參與，改變地方政府單一主體主導(dǎo)局面，但其平等、協(xié)商等理論內(nèi)蘊也為地方政府規(guī)避相應(yīng)環(huán)境責(zé)任提供了避責(zé)的便利條件[1]。隨著治理空間的擴大化和治理主體的多元化，地方政府借由其優(yōu)勢地位，在放權(quán)過程中伴隨著分散責(zé)任、轉(zhuǎn)移責(zé)任、偏離責(zé)任等避責(zé)行為風(fēng)險，地方政府官員避責(zé)行為似有蔓延態(tài)勢。因此，如何匡正地方政府規(guī)避責(zé)任這一扭曲行為對提升跨域環(huán)境治理能力與成效具有重要意義。

一、地方政府避責(zé)行為的概念界定

全球性的避責(zé)時代已經(jīng)來臨，避責(zé)逐漸取代邀功成為政府官員的主要行為特征[2]。避責(zé)即規(guī)避責(zé)任，規(guī)避意指躲避、設(shè)法避開，是一種主觀有意識行為，實質(zhì)暗含著地方政府官員的行為邏輯。隨著政治科學(xué)等各領(lǐng)域?qū)Ρ茇?zé)行為（blame avoidance behavior）日益關(guān)注，其概念愈發(fā)呈模糊之勢[3]。學(xué)界關(guān)于避責(zé)的概念尚未定于一宗，比較有代表性的理解有以下三種。M. Hinterleitner認(rèn)為避責(zé)是官員面對當(dāng)前或未來負(fù)面事件時所采取的自我保護行為[4]。類似地，倪星等認(rèn)為避責(zé)行為是基層政府面臨不確定時開啟自我保護機制的一種行為選擇[5]。還有學(xué)者將地方政府避責(zé)行為置于突發(fā)事件情境之中，認(rèn)為行政問責(zé)的日趨嚴(yán)格與績效管理的日趨完善加劇了政府規(guī)避責(zé)任行為的蔓延趨勢[6]。對避責(zé)行為的定義莫衷一是，源于對其觸發(fā)機制的描述和理解各有千秋，歸結(jié)起來有內(nèi)部與外部之分。地方政府官員的自我保護動機屬于規(guī)避責(zé)任的內(nèi)部觸發(fā)機制，問責(zé)制及其他管理制度約束則屬外部觸發(fā)機制?；诖?，本文將地方政府避責(zé)行為定義為：地方政府官員基于自利考量或者為外部壓力（問責(zé)、風(fēng)險等）所迫，將本屬于自身的責(zé)任利用轉(zhuǎn)嫁、分散、模糊等手段以規(guī)避責(zé)任的行為。

對跨域環(huán)境治理中地方政府的避責(zé)行為進行研究，首要是界定政府責(zé)任。政府責(zé)任概念意蘊豐富，主要從政府責(zé)任屬性和責(zé)任范圍兩個維度來界定政府環(huán)境責(zé)任。在責(zé)任屬性上，指的是行政責(zé)任。行政責(zé)任兼具行政倫理學(xué)與行政法學(xué)兩層涵義[7]（p.14，16）。在行政倫理學(xué)中，行政責(zé)任通常被稱為公共行政責(zé)任或者政府責(zé)任。行政學(xué)家?guī)扃陮⑵鋭澐譃橹饔^責(zé)任與客觀責(zé)任。主觀責(zé)任是植根于內(nèi)心的忠誠、認(rèn)同和信仰，體現(xiàn)為道德責(zé)任;客觀責(zé)任則是依附于職位的期待和約束，體現(xiàn)為崗位責(zé)任、法律責(zé)任以及政治責(zé)任。在行政法學(xué)中，行政責(zé)任是行政法律規(guī)范所設(shè)定的一種法律責(zé)任。在責(zé)任范圍上，指的是地方政府的環(huán)境責(zé)任。環(huán)境責(zé)任為政府行政責(zé)任之一種具體體現(xiàn)，是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及縣級以上各級人民政府在生態(tài)環(huán)境的管治領(lǐng)域所擔(dān)負(fù)的“組織機構(gòu)、資金機制、規(guī)范、程序、公約、標(biāo)準(zhǔn)、措施和行動”等的法定職權(quán)及義務(wù)[8]。對地方官員來說，沒有什么比轄區(qū)的邊界對其是更為確切的保護了。地方官員對自己轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的一切負(fù)有全責(zé)，這也意味著轄區(qū)外的任何事情當(dāng)然都是別人的問題了[9]（p.263）。這與《中華人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定的“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”如出一轍。隨著最嚴(yán)環(huán)保法、領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境責(zé)任終身問責(zé)等政策出臺，地方政府對本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境治理愈加重視，但同時也存在著地方政府環(huán)境責(zé)任限于行政區(qū)域管轄范圍內(nèi)，對跨域環(huán)境治理中地方政府責(zé)任未作清晰界定以致環(huán)境責(zé)任難確定、不履行的怪象。如流域治理、大氣污染治理等跨域性公共事務(wù)需要多個主體共同承擔(dān)責(zé)任，主體責(zé)任不明時常釀造“公地悲劇”后果。

其次是要明確跨域治理的空間指向和主體范圍。就空間指向來說，跨域治理載體有特殊和一般之分?？缬蛑卫淼奶厥饪臻g載體指的是以城市群、經(jīng)濟圈、社區(qū)等為依托，行動者依據(jù)區(qū)域共同問題采取集體行動，此類空間載體享有較為成熟的信息溝通機制、利益協(xié)調(diào)機制、責(zé)任追究與分擔(dān)機制等。一般意義上的空間載體是指在地理位置上毗鄰的行政區(qū)，以往研究多有論及跨區(qū)域治理機制尚不健全，有待改進和完善。相對來看，解決行政區(qū)交界地帶等一般意義上的跨域治理問題更為艱難和迫切。因此，本文所談及的跨域環(huán)境治理不局限于特殊或一般意義上的區(qū)域劃分，而針對最普遍意義上跨行政區(qū)、跨流域、跨地域等空間范圍內(nèi)的環(huán)境治理。就主體指向來說，跨域環(huán)境治理必然涉及政府及其職能部門、非政府組織、私人組織以及社會組織等多元主體。但地方政府仍作為最重要的主體而充當(dāng)元治理角色，是轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境的治理者和責(zé)任人。因此，本文探討的跨域環(huán)境治理主體責(zé)任規(guī)避主要指稱不同區(qū)域內(nèi)各層級政府及其相關(guān)部門組成的地方政府，其他治理主體兼有提及。

二、跨域環(huán)境治理中地方政府避責(zé)行為的生成動因

跨域環(huán)境治理中地方政府避責(zé)傾向的萌生可從外部推力和內(nèi)部動力作出解釋。外部推力指的是地方政府受到包括來自外部環(huán)境（社會組織、公眾等）與政府內(nèi)部（較高層級政府及其部門）施加的壓力促使地方政府規(guī)避相應(yīng)責(zé)任;內(nèi)部動力源自地方政府對環(huán)境治理的風(fēng)險預(yù)估以及自身利益衡量，地方政府主觀上不愿承擔(dān)自身責(zé)任。在外部推力和內(nèi)部動力的共同作用下，地方政府規(guī)避責(zé)任表現(xiàn)為責(zé)任虛位、缺位及越位等行為。責(zé)任虛位表現(xiàn)為地方政府官員象征性擔(dān)責(zé)、“踢皮球”式相互推諉，相關(guān)主體責(zé)任名存實亡，這在跨域環(huán)境治理中體現(xiàn)得尤為明顯。由于環(huán)境治理往往跨越地理（行政區(qū)）邊界，屬地管理原則下與之相對應(yīng)的責(zé)任邊界亦變得十分模糊。責(zé)任邊界與責(zé)任歸屬既已無法清晰界定，更遑論擔(dān)責(zé)。責(zé)任缺位意指地方政府官員不負(fù)責(zé)任，表現(xiàn)為主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任等落實不到位，即政府不作為。跨域環(huán)境治理具有公共物品屬性，多元責(zé)任主體天然的“搭便車”動機使得各地方政府不履行或不充分履行其本源責(zé)任現(xiàn)象普遍。責(zé)任越位指的是地方政府管得太多，超越了自身責(zé)任邊界，也即政府亂作為?？缬颦h(huán)境治理過程中，不同區(qū)域地方政府作為理性經(jīng)濟人有著不同的利益訴求。地方政府“管太多”往往意在于一定的利益空間中角逐個人利益，遵循利益指向?qū)⒆陨頇?quán)力向其他層級政府及其各個部門或社會領(lǐng)域進行擴充與踐踏的行為時有發(fā)生。例如，某報記者調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，環(huán)保部門在霧霾治理中同時存在著“監(jiān)管越位”和“監(jiān)管缺位”的雙重矛盾。一方面，大型火電企業(yè)實行全球最嚴(yán)排放標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)保部門基于政績、“向上級表現(xiàn)”等考量，以多頭監(jiān)管、指標(biāo)加碼等方式掀起的“環(huán)保風(fēng)暴”令那些實行全球最嚴(yán)排放標(biāo)準(zhǔn)的大型火電企業(yè)無所適從;另一方面，由于我國環(huán)境治理污染成本低、治污成本高、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象仍存在[10]。

（一）跨域環(huán)境治理中地方政府避責(zé)行為的內(nèi)生邏輯

1.“公地悲劇”：責(zé)任規(guī)避的天然動機

恰如亞里士多德所言，凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物。生態(tài)環(huán)境作為一典型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，內(nèi)在地決定了其“不被照顧”的先天取向。無獨有偶，在哈丁的“牧場理論”中，每個人都試圖無限增加畜牧量，最大化獲取自身利益而僅承擔(dān)極小部分因過度放牧帶來的損失，個人理性導(dǎo)致集體無理性和集體行動困境。然而，在現(xiàn)實情境中，除無限占用公共資源的份額之外，這種損失也極有可能因為責(zé)任規(guī)避而無需承擔(dān)。“公地悲劇”已經(jīng)可以用來描述各種問題，包括環(huán)境治理問題?？缬颦h(huán)境治理的“公地悲劇”實際上表征著跨區(qū)域治理陷入責(zé)任邊界不明以致責(zé)任缺位與虛位的困境。例如，超出行政區(qū)邊界的大氣污染、流域污染治理等問題通常涉及不同區(qū)域多個主體，具有不同利益訴求的多元主體都有追逐個人利益最大化的動機：盡可能地從中獲益，逃避治污責(zé)任。戴維·羅森布羅姆也同樣認(rèn)為，“基層行政人員可能更利己的而不是自動的去服務(wù)公共利益”[11]（p.386）。

2.分權(quán)理念下的區(qū)域環(huán)境責(zé)任碎片化

依據(jù)治理范圍與責(zé)任歸屬，可將地方政府的治理模式劃分為屬地管理和跨域治理兩種模式。屬地管理意指根據(jù)所在地域確定具體管理機關(guān)及其責(zé)任歸屬。地方政府各項任務(wù)的開展皆以行政區(qū)為平臺，這有利于明確地方主體責(zé)任，激發(fā)地方積極性與創(chuàng)造性。然而，面臨諸如環(huán)境污染等跨域性事務(wù)，則容易陷入“管不好”“管不了”困境。鑒此，倡導(dǎo)跨地域、多主體參與的跨域治理模式可作為一個替代性方案。跨域治理模式在跨域環(huán)境治理中顯現(xiàn)出巨大功效，但其主體責(zé)任外溢化、模糊化缺陷亦十分明顯。對此，跨域治理內(nèi)蘊的分權(quán)理念或可作出有力解釋。比如，有學(xué)者指出，西方新公共管理改革進行的分權(quán)運動增強了避責(zé)行為的運作空間[12][13]。在西方學(xué)術(shù)話語語境中，治理一詞主要意味著政府分權(quán)、社會自治和去中心化?？缬蛑卫硎侵卫砝碚摰闹匾种Ш徒M成部分，分權(quán)是其應(yīng)有之義。放權(quán)意味著地方擁有越來越多的自主權(quán)，主動性和積極性，同時也造成諸如地方政府角色錯位、行為失范、中央權(quán)威流失、宏觀調(diào)控乏力乃至失靈等一系列問題。改革開放以后，我國地方分權(quán)化改革運動逐步興起。行政區(qū)之間獨立性和自主性不斷加強，隨之引致區(qū)域破碎化及政府責(zé)任碎片化。這也就構(gòu)成了跨域環(huán)境治理中地方政府規(guī)避責(zé)任行為的機會空間。

（二）跨域環(huán)境治理中地方政府避責(zé)行為的次生邏輯

1.環(huán)境區(qū)域邊界模糊致使責(zé)任歸屬難確定

斯托克曾提出關(guān)于治理的五個著名論點，其中一個則是：治理理論意識到在處理社會問題與經(jīng)濟問題時，存在著邊界與責(zé)任方面的模糊性[14]?，F(xiàn)實治理實踐與治理理論蘊含的某些理念因不一致而存在張力，如傳統(tǒng)治理模式以行政區(qū)劃為權(quán)責(zé)利邊界，跨域治理則倡導(dǎo)打破行政壁壘，實現(xiàn)治理無邊界化的融合狀態(tài)，以及“行政區(qū)行政”主導(dǎo)下機構(gòu)及部門間邊界明晰，有利于地方政府主體職責(zé)確定與履行，但也阻礙了彼此間信息交流與互動，有礙于達(dá)成區(qū)域合作治理愿景。由此，如何詮釋邊界的雙重作用取決于將邊界置于本域抑或是跨域治理話語體系之中。這里并非主張跨域環(huán)境治理的無邊界，而是將本域邊界延展至基于環(huán)境治理需求的區(qū)域范圍，突破“小”邊界，構(gòu)建“大”邊界。進而，明確區(qū)域環(huán)境治理（大邊界）的邊界范圍與責(zé)任歸屬。清晰劃定地域邊界固然重要，厘清政府、市場以及社會三者之間錯綜復(fù)雜的關(guān)系同樣不容忽略。如此，須警惕擁有強勢主導(dǎo)權(quán)的地方政府模糊化政府與市場以及社會的邊界，對其他治理主體造成擠壓效應(yīng)。

2.問責(zé)與避責(zé)相伴而生

雖然問責(zé)與避責(zé)并不具有一一對應(yīng)關(guān)系，若說兩者在問責(zé)政治中相伴而生也未嘗不可[15]。因此，從問責(zé)與避責(zé)的因果邏輯起點出發(fā)，地方政府在跨域環(huán)境治理緣何采納避責(zé)策略可一窺端倪。有效問責(zé)是公共管理的核心之一[16]（p.138），而碎片化的跨域環(huán)境治理模式削弱了可問責(zé)性，進而導(dǎo)致問責(zé)困難。一般情形下，問責(zé)強度直接影響避責(zé)行為出現(xiàn)頻次。而在跨域治理中，要充分考量多個組織在合作治理中的角色，以及彼此之間存在的互賴性和互動行為[17]。而橫向互動匱乏、主體利益沖突以及信息不對稱等是地方政府官員規(guī)避責(zé)任行為的根源性因素。不像其他權(quán)責(zé)界限較為明確的公共事務(wù)，多元主體參與環(huán)境治理容易出現(xiàn)責(zé)任真空現(xiàn)象。

三、跨域環(huán)境治理中地方政府的避責(zé)策略

積極與消極策略區(qū)分之依據(jù)在于地方政府對其責(zé)任規(guī)避的行為方式與態(tài)度，即是否積極主動采取策略規(guī)避責(zé)任。積極策略是指行動主體積極主動有所為，責(zé)任下移與責(zé)任平移策略皆屬此列;消極策略則是消極被動無所為，如搭便車、象征性擔(dān)責(zé)及“責(zé)任分鍋”等策略。

（一）跨域環(huán)境治理中地方政府的積極避責(zé)策略

1.縱向避責(zé)策略：責(zé)任下移

縱向避責(zé)策略意指上下級地方政府之間的責(zé)任轉(zhuǎn)移與規(guī)避現(xiàn)象?？缬颦h(huán)境治理中地方政府的縱向避責(zé)路徑發(fā)軔于各層級政府間的委托代理關(guān)系、行政發(fā)包制以及屬地管理原則等。例如，流域合作治理通常由上級政府主導(dǎo)，地方政府負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行相關(guān)行政指示和命令。上級政府經(jīng)由行政發(fā)包制將任務(wù)、指標(biāo)逐級分解和層層加碼， 上一級責(zé)任主體將自身承受的壓力傳輸和分散給多個下級責(zé)任主體[18]。其中暗含的是委托代理和屬地管理的運作邏輯。尤其在當(dāng)前屬地管理體制下，賦責(zé)不賦權(quán)，即責(zé)任屬地但權(quán)力不屬地現(xiàn)象，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不對等進而強化了地方政府各管理主體規(guī)避隨其職位而來的直接與潛在責(zé)任的動機。此外，還有學(xué)者提出簡政放權(quán)也可作為責(zé)任下移的一個重要路徑[19]，跨域環(huán)境治理則蘊含了放權(quán)的內(nèi)在要求與運作邏輯。

2.橫向避責(zé)策略：責(zé)任平移

跨域環(huán)境治理既涉及政府內(nèi)部及其各部門之間的橫向協(xié)同，也包括政府與非政府組織、企業(yè)及公民的內(nèi)外協(xié)同。政府作為最主要主體，其責(zé)任平移路徑主要有三條。一是在較小范圍內(nèi)的政府內(nèi)部同級部門之間的責(zé)任轉(zhuǎn)移。例如，跨區(qū)域水污染防治涉及環(huán)保、漁業(yè)、水利、交通等多個部門，彼此之間責(zé)任模糊，易于轉(zhuǎn)嫁。二是在較大范圍內(nèi)責(zé)任由本行政區(qū)地方政府轉(zhuǎn)移至其他行政區(qū)地方政府。這是由于尋求本行政區(qū)利益最大化的行政區(qū)行政觀念依舊盛行。如近來頻發(fā)的跨省垃圾轉(zhuǎn)運事件。三是政府內(nèi)部與外部之間的責(zé)任平移，即由政府或其相關(guān)部門將本屬于自身責(zé)任轉(zhuǎn)移給非政府組織、企業(yè)以及公眾等。以跨政區(qū)、跨領(lǐng)域、跨部門為特征的跨域治理模式要求地方政府釋放非政府組織、私人組織、公民社會參與的權(quán)力?？缬蛑卫碇鲝埜髦黧w平等協(xié)商地位，這意味著地方政府需要放權(quán)以達(dá)成環(huán)境治理的共振。然而，某些地方政府打著放權(quán)的口號，實則為了規(guī)避責(zé)任。以上三種路徑更多的是體現(xiàn)了克里斯托弗·胡德所提出的將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁至其他主體的機構(gòu)性策略[19]。

（二）跨域環(huán)境治理中地方政府的消極避責(zé)策略

有學(xué)者在基層調(diào)研中發(fā)現(xiàn)基層政府官員易陷入“忙而不動”“納入常規(guī)”“模糊因果”等消極避責(zé)策略[2]。在跨域環(huán)境治理情境下，地方政府各管理主體的避責(zé)策略包括以下路徑選擇。第一，降低本區(qū)域環(huán)境政策標(biāo)準(zhǔn)，試圖“搭便車”。區(qū)域環(huán)境治理困境之一在于各主體協(xié)同效應(yīng)難發(fā)揮，體現(xiàn)在不同行政區(qū)地方政府政策標(biāo)準(zhǔn)不同、行動不一致以及利益訴求存有差異。中央政府基于靈活性、適用性以及可行性頒布各項環(huán)境政策，難免出現(xiàn)大量原則性和規(guī)范性話語表達(dá)。政策的模糊性特性為地方依據(jù)自身偏好做出自利解讀提供了便利。如長江流域治理地方政府及其各部門分割管理、各自為政，企圖搭乘鄰近地方環(huán)境治理成效的便車，置流域整體利益于不顧。第二，象征性承擔(dān)區(qū)域環(huán)境治理責(zé)任。象征性擔(dān)責(zé)實質(zhì)上是一種欺騙行為，表面積極主動，實則其中充斥著大量假動作，類似于上述“忙而不動”策略。第三，責(zé)任分鍋，僅關(guān)注轄區(qū)部分責(zé)任。作為一種新型避責(zé)策略，分鍋避責(zé)指的是明確劃分責(zé)任邊界，僅承擔(dān)職責(zé)范圍內(nèi)作出明確規(guī)定的責(zé)任[20]。然而，跨區(qū)域環(huán)境治理中相關(guān)主體責(zé)任一般未作明確規(guī)定。責(zé)任分鍋與“搭便車”雖然都聚焦于本行政區(qū)利益，但兩者在語義與動機上尚存分別。

四、約束跨域環(huán)境治理中地方政府避責(zé)行為的對策

不同于以往研究，學(xué)界部分學(xué)者認(rèn)為避責(zé)行為并非全無可取之處。例如，谷志軍將避責(zé)行為分為良性與惡性兩種類型，避責(zé)行為作為一種“社會發(fā)現(xiàn)過程”，在滿足某些條件的情況下有助于開展問責(zé)[15]。若責(zé)任清晰界定，地方政府避責(zé)行為或可作為一種 “社會發(fā)現(xiàn)過程”。毋庸置疑，避責(zé)行為在規(guī)范程序、集體決策以及回應(yīng)公眾訴求等行政管理實踐中確實發(fā)揮了一定作用，但在跨域環(huán)境治理中，在責(zé)任歸屬和邊界都難以明晰的情況下，避責(zé)行為帶來的更多是“公地悲劇”等負(fù)面效應(yīng)。規(guī)避跨區(qū)域環(huán)境治理責(zé)任從群體行為角度來看是一種明顯的自利傾向，從管理行為上來說是行政區(qū)行政思維作祟。因此，在強化避責(zé)行為正效應(yīng)的基礎(chǔ)之上，亟須探索消解其負(fù)效應(yīng)的相關(guān)舉措。對于地方政府規(guī)避責(zé)任的行為邏輯、應(yīng)對策略及其正負(fù)效應(yīng)的探討都跳脫不了政府責(zé)任這一主題。正如弗雷德里克森所說，責(zé)任精神是公共行政中不可或缺的。因此，消解跨域環(huán)境治理中地方政府避責(zé)行為負(fù)效應(yīng)的關(guān)鍵在于通過對地方政府的外部制約（他律）和內(nèi)在約束（自律）強化政府責(zé)任。

（一）以制度為抓手，強化對地方政府的外部制約

通過權(quán)責(zé)清單制度、生態(tài)問責(zé)制與責(zé)任共擔(dān)機制豐富制度建設(shè)內(nèi)涵，進而明確不同行政區(qū)域不同治理主體的責(zé)任邊界和歸屬，失責(zé)、避責(zé)行為的懲治措施以及合理承擔(dān)共同責(zé)任等制度安排，以此強化對地方政府的外部制約。首先，落實權(quán)責(zé)清單制度，明晰責(zé)任邊界和歸屬。責(zé)任邊界清晰是判斷行為主體是否存在規(guī)避責(zé)任行為的基本前提，而責(zé)任歸屬明確了誰該對此負(fù)責(zé)。權(quán)力清單和責(zé)任清單制度是規(guī)范政府行政行為，明確政府及其部門權(quán)力與責(zé)任的兩項重要制度設(shè)計。權(quán)責(zé)清單制度目前仍然依托于本行政區(qū)，若針對京津冀霧霾治理、長江流域污染治理，區(qū)域內(nèi)各主體聯(lián)合制定相應(yīng)的權(quán)責(zé)清單，將有效杜絕跨域環(huán)境治理中責(zé)任下移與責(zé)任平移等避責(zé)行為。其次，以環(huán)境區(qū)域為依托，完善生態(tài)問責(zé)制度，明確懲治措施。生態(tài)問責(zé)主體通常由以上級問責(zé)為主的同體問責(zé)以及以社會問責(zé)為主的異體問責(zé)兩種方式構(gòu)成，問責(zé)運行機制一般涉及上級政府約談地方主要負(fù)責(zé)人、環(huán)保督察問責(zé)以及公眾輿論監(jiān)督。上下聯(lián)動與橫向協(xié)同并舉推動問責(zé)工作開展，從而倒逼責(zé)任落實?，F(xiàn)階段，強化彰顯公信力的異體問責(zé)尤為重要。在跨域環(huán)境治理中，由于人為的行政區(qū)劃與自然的環(huán)境區(qū)域往往并不一致，是否問責(zé)要以環(huán)境區(qū)域內(nèi)相應(yīng)行動者的責(zé)任履行情況為準(zhǔn)。最后，健全責(zé)任共擔(dān)機制，共同承擔(dān)責(zé)任?？缬蚝献髦卫淼年P(guān)鍵行動便是地方政府間的橫向整合，需要責(zé)任共擔(dān)安排[21]。那么，合作治理責(zé)任如何在不同治理主體間進行劃分？首要的是分清本域責(zé)任（屬地責(zé)任）和跨域責(zé)任（區(qū)域責(zé)任）的區(qū)別，在履行本域責(zé)任的基礎(chǔ)上，合理分擔(dān)區(qū)域責(zé)任。區(qū)域環(huán)境治理成效取決于地方政府的行為取向是基于“本域”的個體理性還是基于“跨域”的集體理性。因此，引導(dǎo)與規(guī)范區(qū)域內(nèi)各治理主體的集體理性是構(gòu)建責(zé)任共擔(dān)機制與深化合作機制的關(guān)鍵。除以上在上級政府壓力下奏效的舉措之外，也應(yīng)注重發(fā)揮公民輿論監(jiān)督、容錯糾錯機制以及激勵機制的作用。

（二）立足于公共性，加強對多元治理主體的內(nèi)在約束

政府、非政府組織、社會公眾等作為跨域環(huán)境治理的多元主體，其行為方式對治理成效影響較為深遠(yuǎn)。首先，要強化地方政府、非政府組織以及社會公眾等多元治理主體的責(zé)任意識。生態(tài)環(huán)境作為典型的公共物品，其相關(guān)產(chǎn)品很大程度上依賴于政府供給。對于各級政府而言，亟須轉(zhuǎn)變舊有“懶政”“避責(zé)”觀念，加快責(zé)任政府建設(shè)步伐。跨域環(huán)境問題愈發(fā)棘手，超越了單一行政區(qū)域范圍和單一治理主體能力限度，因此除本行政區(qū)地方政府之外，更需要區(qū)域內(nèi)多元治理主體的共同參與和一致行動。環(huán)境非政府組織在跨區(qū)域環(huán)境治理中充當(dāng)重要角色，非政府組織的非營利性、民間性以及志愿性等特征為其參與跨域事務(wù)治理的公正性和獨立性提供了基本保障。但同時也要警惕非政府組織被政府某些權(quán)威機構(gòu)俘獲，成為其附庸的不正當(dāng)行為。此外，生態(tài)環(huán)境保護人人有責(zé)，社會公眾也絕不可置身事外。其次，要培育公共精神。公共精神即公民應(yīng)該具有的社會公德意識與社會責(zé)任，內(nèi)蘊著公共性、政治性等價值追求[22]。杜絕跨域環(huán)境治理責(zé)任規(guī)避行為，關(guān)鍵要加強在跨域治理中擔(dān)當(dāng)元治理角色的地方政府的責(zé)任性和公共性，培養(yǎng)地方政府官員行政人格，加強行政倫理責(zé)任建設(shè)。就內(nèi)在約束而言，公共事務(wù)的治理之道在于建構(gòu)公民的公共意識與公共精神。以上增強責(zé)任意識與培育公共精神皆針對于普遍意義上的治理主體而言。

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[責(zé)任編輯：楊?健]