美國(guó)欲退出《開放天空條約》的考量

張業(yè)亮

2017年8月的一個(gè)風(fēng)和日麗的下午，一架俄羅斯空軍圖—154偵察機(jī)掠過美國(guó)首都華盛頓的白宮、國(guó)會(huì)山、國(guó)防部、中情局和停泊“空軍一號(hào)”的安德魯空軍基地的上空，繼而飛越特朗普正在度假的新澤西州貝德明斯特鎮(zhèn)、美國(guó)總統(tǒng)的度假地戴維營(yíng)、特朗普在弗吉尼亞州的高爾夫球場(chǎng)和美國(guó)政府緊急避難指揮部所在地氣象山的上空，降落在堪薩斯州威奇塔市的麥康奈爾空軍基地。其中，飛機(jī)進(jìn)入的白宮附近高度戒備的P-56空域自9.11恐怖襲擊事件后一直是禁飛區(qū)。這是好萊塢在拍攝驚險(xiǎn)大片，還是俄羅斯軍機(jī)誤打誤撞進(jìn)入了美國(guó)的領(lǐng)空？都不是！這是俄羅斯依據(jù)《開放天空條約》（the Open Skies Treaty）賦予的權(quán)利對(duì)美國(guó)進(jìn)行的一次偵察飛行。

《開放天空條約》是北約和前華約成員國(guó)之間于1992年3月簽署的一個(gè)條約，它允許國(guó)家締約方對(duì)其他國(guó)家締約方的整個(gè)領(lǐng)土進(jìn)行非武裝偵察飛行以搜集其軍事活動(dòng)和武器情況的數(shù)據(jù)。十多年來，盡管這一多邊軍控協(xié)定在加強(qiáng)締約國(guó)之間的相互了解和降低軍事緊張度方面發(fā)揮了一定的作用，但條約的履行大多數(shù)是在不為人知的情況下進(jìn)行的。今年10月8日，美國(guó)有線電視新聞網(wǎng)援引特朗普政府一名高級(jí)官員的話稱，美國(guó)正考慮退出《開放天空條約》，從而使該條約引發(fā)國(guó)際社會(huì)的普遍關(guān)注。

《開放天空條約》的由來

開放天空建議最早是由美國(guó)總統(tǒng)艾森豪威爾在冷戰(zhàn)高峰時(shí)期提出的。1955年7月，為緩和美蘇之間的緊張關(guān)系，艾森豪威爾在日內(nèi)瓦舉行的美、蘇、英、法四國(guó)政府首腦會(huì)議上提出了“開放天空”的建議，即美蘇相互允許對(duì)方利用非武裝的偵察機(jī)對(duì)己方軍事設(shè)施進(jìn)行空中偵察，以避免雙方由于猜忌而造成關(guān)系緊張。但在當(dāng)時(shí)，蘇聯(lián)認(rèn)為這一建議將被美國(guó)用來進(jìn)行間諜活動(dòng)，因而斷然拒絕，該建議在之后的30多年里被束之高閣。

退出《開放天空條約》契合特朗普政府倡導(dǎo)的“美國(guó)優(yōu)先”的政治理念和解構(gòu)對(duì)美國(guó)權(quán)力產(chǎn)生制約的國(guó)際協(xié)定的一貫做法。

1989年5月，在冷戰(zhàn)即將結(jié)束之際，老布什政府再次呼吁美蘇就“開放天空”展開談判，將之作為美蘇當(dāng)時(shí)舉行的《歐洲常規(guī)軍事力量條約》（the Conventional Armed Forces in Europe ，CFE）談判的一個(gè)核查措施，并以此檢驗(yàn)蘇聯(lián)在“新思維”下是否真心改善與西方的關(guān)系。與艾森豪威爾建議不同的是，老布什建議把飛越偵察權(quán)擴(kuò)大到從溫哥華到海參崴的所有北約和華約成員國(guó)。在《歐洲常規(guī)軍事力量條約》談判達(dá)成協(xié)議后，北約和華約于1990年2月開始就“開放天空”進(jìn)行談判。蘇聯(lián)解體后，獨(dú)立后的俄羅斯為增強(qiáng)與美國(guó)的互信，同意開放整個(gè)領(lǐng)土用于觀察和飛越。1992年3月24日，24個(gè)國(guó)家在芬蘭赫爾辛基簽署《開放天空條約》。美國(guó)于1993年12月批準(zhǔn)了這一條約，俄羅斯也于2001年5月批準(zhǔn)該條約。在所有簽約國(guó)的議會(huì)陸續(xù)批準(zhǔn)后，該條約從2002年1月1日起開始正式生效。之后，波黑、克羅地亞、愛沙尼亞、芬蘭、拉脫維亞、立陶宛、斯洛文尼亞和瑞典等國(guó)也加入了該條約，目前共有34個(gè)國(guó)家締約方、大部分是北約國(guó)家加入了該條約，吉爾吉斯斯坦簽署了該條約但沒有獲得議會(huì)批準(zhǔn)。

增加了締約國(guó)的軍事透明和互信

根據(jù)《開放天空條約》規(guī)定，每個(gè)國(guó)家締約方有義務(wù)每年接受其他國(guó)家締約方在其領(lǐng)土上空進(jìn)行的一定數(shù)量的偵察飛行，允許飛行的次數(shù)視其國(guó)土面積的大小而定，同時(shí)它也擁有在其他國(guó)家締約方領(lǐng)土上進(jìn)行相同數(shù)量偵察飛行的權(quán)利;進(jìn)行偵察飛行的國(guó)家締約方必須在抵達(dá)被觀察國(guó)領(lǐng)空之前72小時(shí)發(fā)出通知，并在開始飛行前至少24小時(shí)之前向被觀察國(guó)提交飛行計(jì)劃;執(zhí)行觀察飛行任務(wù)的飛機(jī)允許加裝足以使觀察方識(shí)別重要軍事裝備的攝像設(shè)備，但對(duì)其分辨率有一定的限制，即只需能夠區(qū)分坦克和卡車即可。飛機(jī)及其傳感器在被用于開放天空飛行前必須先經(jīng)過鑒定，以確認(rèn)它們沒有超出允許的分辨率。從飛行偵察中搜集的所有影像數(shù)據(jù)，要復(fù)制一份給東道國(guó)，其他國(guó)家締約方也有權(quán)分享。

除制定詳細(xì)的規(guī)則外，締約國(guó)還成立了由成員國(guó)代表組成的“開放天空協(xié)商委員會(huì)”（the Open Skies Consultative Commission），負(fù)責(zé)監(jiān)督條約的執(zhí)行，并舉行定期檢查會(huì)議，處理可能出現(xiàn)的問題。2010年6月7～9日，該條約國(guó)家締約方在維也納舉行了第二次審議會(huì)，會(huì)議通過的《最后文件》規(guī)定：偵察飛機(jī)在未來可使用數(shù)字相機(jī)和傳感器，并提出擴(kuò)大成員國(guó)的范圍，特別是接納歐洲安全與合作組織國(guó)家為成員。

從上述規(guī)定可看出，締結(jié)《開放天空條約》的主要目的是希望通過增加締約國(guó)的軍事透明和信息共享來加強(qiáng)締約國(guó)之間的相互了解和降低軍事緊張，增進(jìn)安全和合作。此外，由于該條約允許國(guó)家締約方通過偵察飛行了解其他締約方的軍力及其活動(dòng)情況，因此它也可作為其他軍控條約的核查措施，在軍控方面發(fā)揮一定的作用。

根據(jù)條約的規(guī)定，美國(guó)和俄羅斯作為世界上的領(lǐng)土面積大國(guó)，每年接受的被動(dòng)配額是42次，而小的國(guó)家每年只有4次。俄羅斯于2002年8月根據(jù)條約進(jìn)行了首次偵察飛行，美國(guó)則于2002年12月進(jìn)行了首次偵察飛行。自條約生效到2018年底，美國(guó)、俄羅斯和其他32個(gè)國(guó)家共在其他國(guó)家領(lǐng)土上空飛行了1426次，其中，美國(guó)及其盟國(guó)在俄羅斯領(lǐng)土上空進(jìn)行了500多次偵察飛行。

圍繞《開放天空條約》美俄齟齬不斷

在《開放天空條約》生效十多年后的今天，特朗普政府放出風(fēng)聲要退出該條約，可能是出于以下考慮：一是以退為進(jìn)，迫使俄羅斯在執(zhí)行條約上做出妥協(xié);二是在目的沒有達(dá)到的情況下，退出該條約，以為其開發(fā)新的核武器系統(tǒng)減少國(guó)際監(jiān)督。

同美俄之間其他軍控協(xié)定一樣，《開放天空條約》在執(zhí)行過程中也不時(shí)出現(xiàn)爭(zhēng)議。近年來，特別是烏克蘭危機(jī)以來，隨著美俄關(guān)系持續(xù)緊張，雙方圍繞《開放天空條約》齟齬不斷。爭(zhēng)議主要圍繞在以下兩個(gè)方面：

一、在開放偵察飛行上，美國(guó)指責(zé)俄羅斯“有選擇地執(zhí)行”。2016年，俄羅斯以加里寧格勒飛地面積較小、在其上空進(jìn)行偵察飛行對(duì)民用航空飛行和空中管制造成不便為借口，對(duì)其他國(guó)家締約方對(duì)該地的偵察飛行單方面施加了500公里的限制。美國(guó)則以俄羅斯違反條約義務(wù)為由，以牙還牙，限制俄羅斯在夏威夷太平洋艦隊(duì)和阿拉斯加州格里利堡導(dǎo)彈防御基地上空進(jìn)行偵察飛行。美俄還在俄羅斯和格魯吉亞邊界的偵察飛行問題上發(fā)生分歧。俄羅斯根據(jù)《開放天空條約》第五款“不得在離非國(guó)家締約方邊境10公里的范圍內(nèi)進(jìn)行偵察飛行”的規(guī)定，認(rèn)為南奧塞梯和阿布哈茲是“獨(dú)立國(guó)家”（南奧塞梯和阿布哈茲于上世紀(jì)90年代從格魯吉亞宣布“獨(dú)立”，但并未獲得世界大多數(shù)國(guó)家承認(rèn)，目前僅與俄羅斯等少數(shù)聯(lián)合國(guó)成員國(guó)建立外交關(guān)系——編者注），反對(duì)美國(guó)及其盟國(guó)沿俄羅斯與格魯吉亞邊界進(jìn)行飛行。美國(guó)則從所有國(guó)家締約方的領(lǐng)土都必須允許其他國(guó)家締約方進(jìn)行偵察飛行、不得宣布其領(lǐng)土任何一部分禁止飛行這一規(guī)定出發(fā)，認(rèn)為俄羅斯此舉違反條約。美國(guó)還指責(zé)俄羅斯在烏克蘭履行條約飛行問題上制造障礙，以及對(duì)美國(guó)在車臣上空飛行偵察的高度進(jìn)行限制。

二、在執(zhí)行偵察飛行加裝的設(shè)備問題上，俄羅斯升級(jí)執(zhí)行偵察飛行的飛機(jī)并用數(shù)字傳感器替代膠片相機(jī)遭致美國(guó)不滿。美國(guó)認(rèn)為俄羅斯執(zhí)行偵查的飛機(jī)已具有執(zhí)行各種情報(bào)搜集功能，包括空中攝像、熱影像、信號(hào)采集等能力，采用新飛機(jī)和新設(shè)備將使俄羅斯“從偵察飛行獲得不公平的好處”。2018年8月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過決議，要求特朗普政府阻止條約協(xié)商委員會(huì)批準(zhǔn)俄羅斯使用新飛機(jī)及其搭載的數(shù)字傳感器執(zhí)行任務(wù)。美俄之間的爭(zhēng)吵除加劇雙邊關(guān)系的緊張外，還對(duì)條約的履行產(chǎn)生不利影響。美國(guó)前任國(guó)防部長(zhǎng)馬蒂斯稱，2017年美國(guó)沒有能夠完成對(duì)俄羅斯偵察飛行計(jì)劃的約1/3。此外，美俄在俄羅斯和格魯吉亞邊界飛行問題上的長(zhǎng)期分歧也使雙方未能在2018年對(duì)該地的偵察飛行計(jì)劃達(dá)成一致。今年10月8日，美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)言人在回答記者有關(guān)特朗普政府是否考慮退出《開放天空條約》問題時(shí)，指責(zé)俄羅斯違反了該條約，聲稱美國(guó)一直遵守該條約。由此可見，美國(guó)透露要退出《開放天空條約》，無非是故伎重演，目的是迫使俄羅斯在相關(guān)爭(zhēng)議方面做出單方面的讓步。

美俄戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇的表現(xiàn)

近年來，《開放天空條約》賦予的偵察飛行權(quán)已成為美俄戰(zhàn)略博弈的工具。2017年4月俄羅斯軍機(jī)在美國(guó)領(lǐng)空的偵察飛行，被特朗普政府認(rèn)為是俄羅斯“重返大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)游戲”。2018年11月25日，俄羅斯在靠近刻赤海峽的黑海與烏克蘭海軍發(fā)生對(duì)峙事件，引起了國(guó)際社會(huì)的高度關(guān)注。為重申美國(guó)對(duì)烏克蘭和其他伙伴國(guó)的安全義務(wù)，美國(guó)和盟國(guó)根據(jù)《開放天空條約》在東烏克蘭地區(qū)進(jìn)行了一次“特殊飛行”。這說明《開放天空條約》賦予的偵察飛行權(quán)已成為美俄戰(zhàn)略博弈的工具。由此來看，美國(guó)考慮退出《開放天空條約》是美俄戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇的一種表現(xiàn)。

如果俄羅斯不肯作出妥協(xié)，美國(guó)退出《開放天空條約》也有利于美國(guó)擺脫該條約對(duì)其開發(fā)新的核武器系統(tǒng)的束縛和國(guó)際監(jiān)督。退出《開放天空條約》契合特朗普政府倡導(dǎo)的“美國(guó)優(yōu)先”的政治理念和解構(gòu)對(duì)美國(guó)權(quán)力產(chǎn)生制約的國(guó)際協(xié)定的一貫做法。特朗普就任以來，把重建美國(guó)軍力、壯大美國(guó)實(shí)力作為實(shí)施大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略的主要支柱。美國(guó)在推進(jìn)現(xiàn)有核武器現(xiàn)代化的同時(shí)，還大力加強(qiáng)低當(dāng)量核武器或戰(zhàn)術(shù)核武器的研發(fā)。特朗普政府如果退出該條約，則可以擺脫該條約對(duì)美國(guó)開發(fā)新的核武器系統(tǒng)的監(jiān)督和束縛，爭(zhēng)奪對(duì)俄戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)。

安-30偵察飛機(jī)。根據(jù)《開放天空條約》，該飛機(jī)在機(jī)頭加裝透明觀測(cè)窗，并搭載有五臺(tái)攝像設(shè)備，用于獲取被觀察國(guó)家地面情況。

對(duì)美俄關(guān)系和國(guó)際安全產(chǎn)生不利影響

特朗普政府如果真的退出《開放天空條約》，將是繼退出《中導(dǎo)條約》后美國(guó)退出的第二個(gè)軍控條約，是特朗普就任以來退出的又一個(gè)多邊國(guó)際條約，將對(duì)美俄關(guān)系和國(guó)際安全產(chǎn)生不利影響。

首先，這將加劇自烏克蘭危機(jī)以來日趨緊張的美俄關(guān)系。特朗普政府的這一考慮遭到俄羅斯的反對(duì)。俄羅斯駐美大使館在消息透露的當(dāng)天發(fā)推特稱：“我們認(rèn)為《開放天空條約》是一個(gè)重要的工具，它在確保歐洲安全上與旨在建立信心和安全的2011年《維也納文件》發(fā)揮同樣的作用，”主張保留《開放天空條約》，但不會(huì)做出單方面的讓步。其次，可能破壞俄羅斯和歐洲北約國(guó)家之間建立起來的信任。締結(jié)《開放天空條約》的最初意圖是減少北約和華約兩大軍事集團(tuán)之間的不信任，增加締約國(guó)之間的軍事透明、相互了解和合作，因此它同《歐洲常規(guī)軍事力量條約》一起被視為歐洲安全框架的重要組成部分。冷戰(zhàn)后，俄羅斯和西方，特別是俄羅斯與北約接壤的國(guó)家之間建立了一系列軍控和增加信任措施，以避免進(jìn)一步加劇雙方日趨緊張和危險(xiǎn)的關(guān)系。特朗普政府如果退出《開放天空條約》，可能破壞俄羅斯和歐洲北約國(guó)家之間通過該條約的合作執(zhí)行過程而積累的信任。再次，可能擴(kuò)大美歐關(guān)系的裂痕。從美歐關(guān)系的角度看，烏克蘭危機(jī)彰顯了《開放天空條約》對(duì)北約歐洲盟國(guó)安全的重要性。2014年烏克蘭危機(jī)前后，美國(guó)及其盟國(guó)在烏克蘭和俄羅斯數(shù)千公里領(lǐng)空進(jìn)行了十多次觀察飛行，搜集俄羅斯部隊(duì)和軍事調(diào)動(dòng)的照片。當(dāng)前，盡管美國(guó)衛(wèi)星也能夠提供與偵察飛行同樣、甚至更詳細(xì)的數(shù)據(jù)或影像，但其北約盟國(guó)并不擁有這一能力。在目前美國(guó)與歐洲盟國(guó)在雙邊關(guān)系的許多問題上分歧增大的情況下，美國(guó)退出該條約將進(jìn)一步擴(kuò)大雙邊關(guān)系的裂痕。最后，防止核武器和核材料擴(kuò)散是國(guó)際防擴(kuò)散努力的一個(gè)目標(biāo)， 美國(guó)退出《開放天空條約》對(duì)國(guó)際核不擴(kuò)散體制也將產(chǎn)生不利影響。《開放天空條約》是一項(xiàng)增加國(guó)家締約方軍事透明和信任的措施，為實(shí)施更廣泛的核查方式提供重要框架，它與其他核查制度一起，有助于加強(qiáng)國(guó)際社會(huì)發(fā)現(xiàn)條約締約國(guó)秘密、非法開發(fā)核武器或武器級(jí)材料的能力，因此，美國(guó)退出該條約對(duì)國(guó)際核不擴(kuò)散體制也將產(chǎn)生不利影響。

目前，特朗普政府退出《開放天空條約》的想法得到美國(guó)國(guó)會(huì)防務(wù)鷹派和一些共和黨人的支持，但民主黨人對(duì)此頗有異議。他們認(rèn)為，放棄該條約將影響美國(guó)對(duì)俄羅斯和其他成員國(guó)進(jìn)行空中偵察的軍事能力，使美國(guó)失去實(shí)際的國(guó)家利益。眾議院武裝力量委員會(huì)、外交事務(wù)委員會(huì)、參議院武裝力量委員會(huì)和對(duì)外關(guān)系委員會(huì)民主黨領(lǐng)導(dǎo)人在一封寫給國(guó)防部長(zhǎng)馬克·埃斯珀和國(guó)務(wù)卿馬克·蓬佩奧的信中稱：“退出《開放天空條約》這一重要的多邊軍控條約將是特朗普政府送給普京的又一份大禮?！蔽磥恚乩势照欠裢顺鲆约昂螘r(shí)退出該條約，將取決于美俄之間相關(guān)協(xié)商談判，以及美國(guó)國(guó)內(nèi)支持和反對(duì)兩派斗爭(zhēng)的結(jié)果。